商務(wù)部新規(guī)解讀：經(jīng)開區(qū)改革方案如何為企業(yè)發(fā)展蓄勢賦能？
作者：鄧茂然 2025-08-22國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)（National Economic and Technological Development Zone，以下簡稱國家級經(jīng)開區(qū)），是國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的綜合性功能區(qū)域，以推進(jìn)改革開放與經(jīng)濟(jì)體制改革為核心使命，在我國對外開放格局中占據(jù)戰(zhàn)略支點(diǎn)地位，亦是當(dāng)前經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)體系中層級最高的存在。
2025年5月21日，商務(wù)部正式印發(fā)《深化國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)改革創(chuàng)新以高水平開放引領(lǐng)高質(zhì)量發(fā)展工作方案》（以下簡稱《方案》）。作為為國家級經(jīng)開區(qū)量身打造的頂層設(shè)計(jì)，《方案》從因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、提升開放型經(jīng)濟(jì)水平、深化管理制度改革、強(qiáng)化要素保障四個(gè)維度，釋放出積極明確的政策導(dǎo)向，為這片承載著改革開放使命的實(shí)踐高地注入了高質(zhì)量發(fā)展的新動能。
一、國家級經(jīng)開區(qū)的演進(jìn)歷程
作為中國改革開放進(jìn)程中極具標(biāo)志性意義的制度創(chuàng)新，國家級經(jīng)開區(qū)自設(shè)立以來便肩負(fù)著“破冰探路”的特殊使命。1984年，在對外開放初期的探索階段，國務(wù)院批復(fù)設(shè)立首批14個(gè)國家級經(jīng)開區(qū)，其選址多位于沿海重要港口城市。這些經(jīng)開區(qū)的核心任務(wù)是打破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代審批流程冗長、管理機(jī)制僵化的桎梏——通過“小特區(qū)”式的政策突破，率先開展簡政放權(quán)、放寬外資準(zhǔn)入等改革舉措，為全國范圍內(nèi)的經(jīng)濟(jì)體制改革探索出可復(fù)制的路徑。
歷經(jīng)四十余年的迭代發(fā)展，這一承載國家對外開放戰(zhàn)略的特殊區(qū)域，已實(shí)現(xiàn)從沿海零星試點(diǎn)到全域產(chǎn)業(yè)矩陣的跨越式發(fā)展：從最初以加工制造、出口創(chuàng)匯為核心，到如今覆蓋全國31個(gè)省份、總數(shù)達(dá)229家的網(wǎng)絡(luò)集群。不僅在地域分布上實(shí)現(xiàn)了東中西部協(xié)同發(fā)展，其產(chǎn)業(yè)范圍也從單一工業(yè)制造拓展為融合高端制造、科技創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)等領(lǐng)域的綜合性經(jīng)濟(jì)增長極，成為展示中國改革開放成就與經(jīng)濟(jì)活力的重要窗口。
二、國家級經(jīng)開區(qū)的核心特點(diǎn)
國家級經(jīng)開區(qū)不僅重塑了區(qū)域經(jīng)濟(jì)格局，更成為推動國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、激活區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展動能的關(guān)鍵引擎，始終是中國對外開放與產(chǎn)業(yè)升級進(jìn)程中重要的實(shí)踐載體。作為我國對外開放與經(jīng)濟(jì)體制改革的前沿陣地，其核心競爭力主要體現(xiàn)在以下五個(gè)方面：
政策賦能優(yōu)勢突出
作為國務(wù)院特批的高能級功能區(qū)，國家級經(jīng)開區(qū)享有稅收減免、土地供給傾斜、行政審批簡化等政策組合拳。通過構(gòu)建政策特區(qū)，既大幅降低了企業(yè)的制度性交易成本，又培育出極具吸引力的投資生態(tài)，成為政策紅利轉(zhuǎn)化為發(fā)展動能的鮮活樣本。
產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)顯著
錨定高端制造、電子信息、生物醫(yī)藥等戰(zhàn)略領(lǐng)域，國家級經(jīng)開區(qū)以龍頭企業(yè)為鏈主，串聯(lián)上下游配套企業(yè)形成閉環(huán)產(chǎn)業(yè)鏈，構(gòu)建出專業(yè)化、集約化的產(chǎn)業(yè)生態(tài)。以蘇州工業(yè)園區(qū)為例，其深耕納米技術(shù)產(chǎn)業(yè)集群，2024年產(chǎn)值已突破3000億元；武漢經(jīng)開區(qū)則聚焦汽車全產(chǎn)業(yè)鏈布局，帶動區(qū)域相關(guān)就業(yè)超50萬人，實(shí)現(xiàn)了從企業(yè)集聚到生態(tài)共生的跨越。
國際開放能級領(lǐng)先
憑借外資準(zhǔn)入放寬、跨境貿(mào)易便利化等制度突破，國家級經(jīng)開區(qū)已深度融入全球產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈與價(jià)值鏈。其通過建設(shè)國際合作園區(qū)、拓展離岸貿(mào)易等路徑，不斷織密對外開放的合作網(wǎng)絡(luò)。據(jù)商務(wù)部統(tǒng)計(jì)，部分經(jīng)開區(qū)外資企業(yè)產(chǎn)值占比已突破50%，成為雙向開放的核心樞紐。
科創(chuàng)轉(zhuǎn)化能力卓越
以企業(yè)為創(chuàng)新主體，聯(lián)動高校與科研機(jī)構(gòu)推動產(chǎn)學(xué)研用深度融合，加速科技成果從實(shí)驗(yàn)室向產(chǎn)業(yè)端轉(zhuǎn)化。從北京經(jīng)開區(qū)的生物醫(yī)藥研發(fā)突破，到合肥經(jīng)開區(qū)的人工智能場景落地，這些實(shí)踐印證了國家級經(jīng)開區(qū)在培育新質(zhì)生產(chǎn)力、引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)向價(jià)值鏈高端邁進(jìn)過程中，已形成獨(dú)特優(yōu)勢。
區(qū)域輻射作用強(qiáng)勁
扎根省會及核心城市，國家級經(jīng)開區(qū)憑借產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移、跨區(qū)域資源共享機(jī)制，持續(xù)釋放溢出效應(yīng)，與周邊區(qū)域深度聯(lián)動、協(xié)同發(fā)展。例如重慶經(jīng)開區(qū)，通過主動融入成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，有力促進(jìn)城鄉(xiāng)要素順暢流動與產(chǎn)業(yè)深度融合，在推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級中發(fā)揮著關(guān)鍵支撐與聯(lián)動協(xié)調(diào)作用。
三、《方案》的深度解讀
2025年5月21日，《方案》正式公布施行。作為經(jīng)國務(wù)院同意、由商務(wù)部印發(fā)的綱領(lǐng)性文件，《方案》并非對既有政策的簡單延續(xù)，而是立足新發(fā)展階段作出的系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)。
《方案》圍繞因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力、提升開放型經(jīng)濟(jì)水平、深化管理制度改革、強(qiáng)化要素保障四大核心板塊，構(gòu)建起兼具前瞻性與實(shí)操性的行動框架，既精準(zhǔn)回應(yīng)了當(dāng)前國家級經(jīng)開區(qū)面臨的結(jié)構(gòu)性發(fā)展瓶頸，亦為市場主體在開放合作與合規(guī)經(jīng)營的動態(tài)平衡中提供了權(quán)威性指引。
（一）因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力
“因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”作為推動產(chǎn)業(yè)升級的核心目標(biāo)，為國家級經(jīng)開區(qū)的發(fā)展明確了方向。《方案》圍繞這一目標(biāo)，從五個(gè)維度提出具體舉措：一是提升創(chuàng)新策源能力，二是夯實(shí)制造業(yè)高質(zhì)量發(fā)展基礎(chǔ)，三是促進(jìn)數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)深度融合，四是打造安全穩(wěn)固的產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈，五是有序推動產(chǎn)業(yè)承接合作和梯度轉(zhuǎn)移。對企業(yè)而言，需重點(diǎn)關(guān)注以下三個(gè)方向：
知識產(chǎn)權(quán)布局與協(xié)同運(yùn)用
《方案》明確提出，支持國家級經(jīng)開區(qū)創(chuàng)建知識產(chǎn)權(quán)強(qiáng)國建設(shè)示范園區(qū)，并積極探索專利池等知識產(chǎn)權(quán)協(xié)同運(yùn)用新模式。
對科技型企業(yè)來說，提前規(guī)劃專利布局至關(guān)重要：一方面，可借助園區(qū)內(nèi)的概念驗(yàn)證平臺、中試驗(yàn)證平臺，在加速技術(shù)成果轉(zhuǎn)化的同時(shí)，同步推進(jìn)專利的申請與保護(hù)；另一方面，參與專利池合作時(shí)，要仔細(xì)核查專利的有效性與權(quán)屬清晰度，防止因?qū)＠徊嬖S可存在瑕疵而引發(fā)侵權(quán)糾紛。
以生物醫(yī)藥領(lǐng)域?yàn)槔髽I(yè)可聯(lián)合高校、科研機(jī)構(gòu)組建創(chuàng)新聯(lián)合體，通過“聯(lián)合研發(fā)+共有專利”模式降低維權(quán)成本，但合作協(xié)議中必須明確專利的使用范圍與收益分配規(guī)則。
制造業(yè)升級中的政策適配
針對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造與未來產(chǎn)業(yè)布局，《方案》明確鼓勵(lì)通過數(shù)字智能技術(shù)、綠色技術(shù)為傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)提質(zhì)升級，同時(shí)支持建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)孵化器。
企業(yè)在參與國家產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)再造工程、重大技術(shù)裝備攻關(guān)時(shí)，有兩個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)需要留意：一是技術(shù)改造項(xiàng)目需符合生態(tài)環(huán)境部的綠色技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，避免因環(huán)保不達(dá)標(biāo)而影響項(xiàng)目審批；二是布局未來產(chǎn)業(yè)時(shí)，要主動與園區(qū)的計(jì)量體系建設(shè)對接，確保產(chǎn)品符合超前設(shè)定的技術(shù)規(guī)范。
以新能源汽車企業(yè)為例，在推進(jìn)生產(chǎn)線數(shù)字化改造時(shí)，既要滿足《國家智能制造標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)指南》要求，也要符合園區(qū)的碳排放統(tǒng)計(jì)核算標(biāo)準(zhǔn)，為日后參與綠證綠電交易奠定基礎(chǔ)。
數(shù)字經(jīng)濟(jì)融合的合規(guī)邊界
在數(shù)字經(jīng)濟(jì)與實(shí)體經(jīng)濟(jì)融合領(lǐng)域，《方案》支持建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)數(shù)字園區(qū)、承接“東數(shù)西算”工程重點(diǎn)項(xiàng)目。企業(yè)布局算力基礎(chǔ)設(shè)施、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺時(shí)，需嚴(yán)守?cái)?shù)據(jù)安全與跨境規(guī)則：數(shù)據(jù)中心建設(shè)需符合《綠色數(shù)據(jù)中心評價(jià)》標(biāo)準(zhǔn)，涉及跨境數(shù)據(jù)傳輸?shù)模瑧?yīng)按照《數(shù)據(jù)出境安全評估辦法》完成安全評估；工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)平臺運(yùn)營企業(yè)則需建立數(shù)據(jù)分類分級管理制度，避免因數(shù)據(jù)泄露引發(fā)行政處罰。
（二）提升開放型經(jīng)濟(jì)水平
“提升開放型經(jīng)濟(jì)水平”是發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的關(guān)鍵路徑，唯有深化國際合作、強(qiáng)化資源聯(lián)動，才能為這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)持續(xù)注入動力。《方案》圍繞這一路徑，從提高利用外資質(zhì)量、助力打造“投資中國”品牌、推動外貿(mào)多元創(chuàng)新發(fā)展、加強(qiáng)開放平臺功能等維度部署具體舉措，既為企業(yè)釋放政策紅利，也隱含著需要精準(zhǔn)把握的合規(guī)要點(diǎn)：
外資項(xiàng)目落地的優(yōu)先通道與稅務(wù)合規(guī)
《方案》明確，集成電路、生物醫(yī)藥、高端裝備制造等重點(diǎn)領(lǐng)域的外商投資項(xiàng)目，可優(yōu)先納入重大和重點(diǎn)外資項(xiàng)目清單；同時(shí)，境外投資者以分配利潤進(jìn)行再投資的，可享受遞延納稅優(yōu)惠。
在實(shí)操層面，企業(yè)需注意兩方面合規(guī)要求：其一，申請進(jìn)入項(xiàng)目清單時(shí)，須提交完整的項(xiàng)目可行性報(bào)告，其中應(yīng)重點(diǎn)闡明項(xiàng)目與國家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃的契合程度及戰(zhàn)略匹配性；其二，享受遞延納稅政策時(shí)，需妥善留存再投資資金的流向證明材料，確保資金實(shí)際用于本項(xiàng)目生產(chǎn)經(jīng)營，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)投其他領(lǐng)域。
以外資芯片企業(yè)為例，其將利潤再投資于芯片封裝測試生產(chǎn)線時(shí)，不僅要在稅務(wù)申報(bào)中清晰列明資金使用計(jì)劃，還需留存設(shè)備采購合同、付款憑證、生產(chǎn)線建設(shè)進(jìn)度資料等全套憑證以備核查，確保政策享受與實(shí)際經(jīng)營一致。
跨境貿(mào)易創(chuàng)新的風(fēng)險(xiǎn)防控要點(diǎn)
在推動外貿(mào)多元化創(chuàng)新進(jìn)程中，《方案》明確支持通過跨境電商賦能產(chǎn)業(yè)升級，并鼓勵(lì)建設(shè)內(nèi)外貿(mào)融合發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集群。
企業(yè)在開展跨境電商業(yè)務(wù)時(shí)，需重點(diǎn)把握三方面合規(guī)要求：其一，商品準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，尤其是醫(yī)療器械、化妝品等特殊品類，必須提前完成跨境電商零售進(jìn)口備案手續(xù)，確保符合進(jìn)口國監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)；其二，外匯結(jié)算方面，依托跨境電商綜合試驗(yàn)區(qū)開展業(yè)務(wù)的企業(yè)，應(yīng)嚴(yán)格依照《支付機(jī)構(gòu)外匯業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)范辦理資金結(jié)算，保障資金流動的合規(guī)性；其三，知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域，需強(qiáng)化平臺內(nèi)商品的侵權(quán)排查，避免因侵權(quán)問題引發(fā)海外訴訟風(fēng)險(xiǎn)。
此外，對于布局海外流通設(shè)施的企業(yè)，還需前瞻性掌握東道國的外商投資審查規(guī)則。例如，在“一帶一路”沿線國家建設(shè)倉儲中心時(shí)，應(yīng)全面排查項(xiàng)目是否涉及當(dāng)?shù)孛舾行袠I(yè)或領(lǐng)域，提前規(guī)避投資審批障礙。
（三）深化管理制度改革
“深化管理制度改革”是保障“發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力”這一核心目標(biāo)落地的機(jī)制支撐，通過優(yōu)化體制機(jī)制破除發(fā)展障礙。《方案》圍繞這一機(jī)制建設(shè)，從優(yōu)化體制機(jī)制、提高管理效能、打造營商環(huán)境高地等維度推進(jìn)改革，企業(yè)需主動適應(yīng)監(jiān)管模式創(chuàng)新，提升合規(guī)管理水平：
“放管服”（簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)）改革下的政企互動規(guī)范
《方案》提出推進(jìn)政務(wù)服務(wù)省內(nèi)通辦、跨省通辦，并探索惠企政策“免申即享”模式。
企業(yè)在對接政務(wù)服務(wù)時(shí)，需注意兩方面操作規(guī)范：一是對涉及項(xiàng)目立項(xiàng)、行政審批的事項(xiàng)，應(yīng)建立政策跟蹤機(jī)制，定期查看園區(qū)發(fā)布的“高效辦成一件事”清單，提前準(zhǔn)備電子材料并留存?zhèn)浞荩_保辦理流程順暢；二是對于“免申即享”的稅收優(yōu)惠、補(bǔ)貼等政策，要保證自身經(jīng)營數(shù)據(jù)真實(shí)準(zhǔn)確，避免因系統(tǒng)自動匹配出現(xiàn)誤差而導(dǎo)致違規(guī)。
例如，高新技術(shù)企業(yè)在享受研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除“免申即享”政策時(shí)，需提前整理研發(fā)項(xiàng)目立項(xiàng)文件、研發(fā)人員工資清單等材料，以備后續(xù)監(jiān)管部門核查。
（四）強(qiáng)化要素保障
“強(qiáng)化要素保障”則是支撐上述目標(biāo)、路徑與機(jī)制有效運(yùn)轉(zhuǎn)的底層基礎(chǔ)，為整體發(fā)展提供資源支撐。《方案》圍繞這一基礎(chǔ)保障，從提升土地資源利用效率、支持綠色低碳發(fā)展、加大招才引智力度、加強(qiáng)財(cái)政金融支持四個(gè)方面，細(xì)化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要素保障舉措。企業(yè)在享受這些政策紅利時(shí)，需同步守住合規(guī)底線，實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展：
土地資源利用的合規(guī)紅線
在土地資源保障方面，《方案》允許工業(yè)用地、物流倉儲用地和研發(fā)設(shè)計(jì)用地合理轉(zhuǎn)換，同時(shí)明確禁止以新型產(chǎn)業(yè)用地名義開發(fā)房地產(chǎn)項(xiàng)目。
企業(yè)在土地用途轉(zhuǎn)換時(shí)，需嚴(yán)格遵循三步驟：一是核查擬轉(zhuǎn)換土地是否符合國土空間規(guī)劃和用途管制要求；二是向園區(qū)管理部門提交用途轉(zhuǎn)換申請及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，說明轉(zhuǎn)換后的經(jīng)營業(yè)態(tài)；三是簽訂土地出讓補(bǔ)充協(xié)議，明確容積率、投資強(qiáng)度等指標(biāo)。
例如，某制造企業(yè)將工業(yè)用地轉(zhuǎn)換為研發(fā)設(shè)計(jì)用地時(shí)，需確保研發(fā)項(xiàng)目不涉及污染生產(chǎn)，且不得建設(shè)職工宿舍等變相房地產(chǎn)項(xiàng)目。
綠色低碳發(fā)展的政策銜接
《方案》鼓勵(lì)國家級經(jīng)開區(qū)實(shí)施分布式發(fā)電市場化交易、參與綠證綠電交易。
企業(yè)參與綠色能源交易時(shí)，需注意：一是分布式發(fā)電項(xiàng)目需取得《電力業(yè)務(wù)許可證》（符合豁免條件除外）；二是購買綠證作為碳排放核算依據(jù)的，需確保綠證對應(yīng)的發(fā)電量真實(shí)可追溯，避免因憑證無效影響碳足跡管理。
此外，開展減污降碳試點(diǎn)的企業(yè)，應(yīng)建立碳排放臺賬，定期聘請第三方機(jī)構(gòu)核查，為后續(xù)參與碳市場交易積累數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。
跨境人才聘用的合規(guī)管理
針對外籍人才服務(wù)，《方案》支持國家級經(jīng)開區(qū)規(guī)劃布局國際化生活配套設(shè)施。
企業(yè)聘用外籍人才時(shí)，需完成三項(xiàng)合規(guī)動作：一是為符合條件的外籍人才申請工作許可和居留許可，確保“兩證齊全”；二是核查外籍人才的學(xué)歷、工作經(jīng)歷證明是否經(jīng)過公證認(rèn)證；三是按照《外國人在中國就業(yè)管理規(guī)定》繳納社會保險(xiǎn)，避免因社保缺失引發(fā)勞動爭議。
對于參與“雙元制”教育（即企業(yè)與高校協(xié)同開展的工學(xué)結(jié)合培養(yǎng)模式）的企業(yè)，還需與高校簽訂產(chǎn)教融合協(xié)議，明確人才培養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)與知識產(chǎn)權(quán)歸屬。
結(jié)語
《方案》的落地，不僅為發(fā)展注入政策賦能的強(qiáng)勁動能，更標(biāo)志著國家級經(jīng)開區(qū)從“政策特區(qū)”向“創(chuàng)新高地”的深度轉(zhuǎn)型。其核心價(jià)值清晰可見：通過新質(zhì)生產(chǎn)力培育破解產(chǎn)業(yè)升級瓶頸，通過開放型經(jīng)濟(jì)升級融入全球價(jià)值鏈，通過管理制度與要素保障改革構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展生態(tài)。這些舉措的落地，既為改革深化錨定了實(shí)踐路徑，也為高質(zhì)量發(fā)展夯實(shí)了制度根基，進(jìn)而推動國家級經(jīng)開區(qū)在對外開放與產(chǎn)業(yè)升級的雙向發(fā)力中，持續(xù)書寫中國經(jīng)濟(jì)體制改革的新答卷。
