商務部新規解讀：經開區改革方案如何為企業發展蓄勢賦能？
作者：鄧茂然 2025-08-22國家級經濟技術開發區（National Economic and Technological Development Zone，以下簡稱國家級經開區），是國務院批準設立的綜合性功能區域，以推進改革開放與經濟體制改革為核心使命，在我國對外開放格局中占據戰略支點地位，亦是當前經濟技術開發區體系中層級最高的存在。
2025年5月21日，商務部正式印發《深化國家級經濟技術開發區改革創新以高水平開放引領高質量發展工作方案》（以下簡稱《方案》）。作為為國家級經開區量身打造的頂層設計，《方案》從因地制宜發展新質生產力、提升開放型經濟水平、深化管理制度改革、強化要素保障四個維度，釋放出積極明確的政策導向，為這片承載著改革開放使命的實踐高地注入了高質量發展的新動能。
一、國家級經開區的演進歷程
作為中國改革開放進程中極具標志性意義的制度創新，國家級經開區自設立以來便肩負著“破冰探路”的特殊使命。1984年，在對外開放初期的探索階段，國務院批復設立首批14個國家級經開區，其選址多位于沿海重要港口城市。這些經開區的核心任務是打破計劃經濟時代審批流程冗長、管理機制僵化的桎梏——通過“小特區”式的政策突破，率先開展簡政放權、放寬外資準入等改革舉措，為全國范圍內的經濟體制改革探索出可復制的路徑。
歷經四十余年的迭代發展，這一承載國家對外開放戰略的特殊區域，已實現從沿海零星試點到全域產業矩陣的跨越式發展：從最初以加工制造、出口創匯為核心，到如今覆蓋全國31個省份、總數達229家的網絡集群。不僅在地域分布上實現了東中西部協同發展，其產業范圍也從單一工業制造拓展為融合高端制造、科技創新、現代服務等領域的綜合性經濟增長極，成為展示中國改革開放成就與經濟活力的重要窗口。
二、國家級經開區的核心特點
國家級經開區不僅重塑了區域經濟格局，更成為推動國有經濟結構優化、激活區域協調發展動能的關鍵引擎，始終是中國對外開放與產業升級進程中重要的實踐載體。作為我國對外開放與經濟體制改革的前沿陣地，其核心競爭力主要體現在以下五個方面：
政策賦能優勢突出
作為國務院特批的高能級功能區，國家級經開區享有稅收減免、土地供給傾斜、行政審批簡化等政策組合拳。通過構建政策特區，既大幅降低了企業的制度性交易成本，又培育出極具吸引力的投資生態，成為政策紅利轉化為發展動能的鮮活樣本。
產業集群效應顯著
錨定高端制造、電子信息、生物醫藥等戰略領域，國家級經開區以龍頭企業為鏈主，串聯上下游配套企業形成閉環產業鏈，構建出專業化、集約化的產業生態。以蘇州工業園區為例，其深耕納米技術產業集群，2024年產值已突破3000億元；武漢經開區則聚焦汽車全產業鏈布局，帶動區域相關就業超50萬人，實現了從企業集聚到生態共生的跨越。
國際開放能級領先
憑借外資準入放寬、跨境貿易便利化等制度突破，國家級經開區已深度融入全球產業鏈、供應鏈與價值鏈。其通過建設國際合作園區、拓展離岸貿易等路徑，不斷織密對外開放的合作網絡。據商務部統計，部分經開區外資企業產值占比已突破50%，成為雙向開放的核心樞紐。
科創轉化能力卓越
以企業為創新主體，聯動高校與科研機構推動產學研用深度融合，加速科技成果從實驗室向產業端轉化。從北京經開區的生物醫藥研發突破，到合肥經開區的人工智能場景落地，這些實踐印證了國家級經開區在培育新質生產力、引領產業向價值鏈高端邁進過程中，已形成獨特優勢。
區域輻射作用強勁
扎根省會及核心城市，國家級經開區憑借產業梯度轉移、跨區域資源共享機制，持續釋放溢出效應，與周邊區域深度聯動、協同發展。例如重慶經開區，通過主動融入成渝雙城經濟圈建設，有力促進城鄉要素順暢流動與產業深度融合，在推動區域經濟結構優化升級中發揮著關鍵支撐與聯動協調作用。
三、《方案》的深度解讀
2025年5月21日，《方案》正式公布施行。作為經國務院同意、由商務部印發的綱領性文件，《方案》并非對既有政策的簡單延續，而是立足新發展階段作出的系統性制度設計。
《方案》圍繞因地制宜發展新質生產力、提升開放型經濟水平、深化管理制度改革、強化要素保障四大核心板塊，構建起兼具前瞻性與實操性的行動框架，既精準回應了當前國家級經開區面臨的結構性發展瓶頸，亦為市場主體在開放合作與合規經營的動態平衡中提供了權威性指引。
（一）因地制宜發展新質生產力
“因地制宜發展新質生產力”作為推動產業升級的核心目標，為國家級經開區的發展明確了方向。《方案》圍繞這一目標，從五個維度提出具體舉措：一是提升創新策源能力，二是夯實制造業高質量發展基礎，三是促進數字經濟與實體經濟深度融合，四是打造安全穩固的產業鏈供應鏈，五是有序推動產業承接合作和梯度轉移。對企業而言，需重點關注以下三個方向：
知識產權布局與協同運用
《方案》明確提出，支持國家級經開區創建知識產權強國建設示范園區，并積極探索專利池等知識產權協同運用新模式。
對科技型企業來說，提前規劃專利布局至關重要：一方面，可借助園區內的概念驗證平臺、中試驗證平臺，在加速技術成果轉化的同時，同步推進專利的申請與保護；另一方面，參與專利池合作時，要仔細核查專利的有效性與權屬清晰度，防止因專利交叉許可存在瑕疵而引發侵權糾紛。
以生物醫藥領域為例，企業可聯合高校、科研機構組建創新聯合體，通過“聯合研發+共有專利”模式降低維權成本，但合作協議中必須明確專利的使用范圍與收益分配規則。
制造業升級中的政策適配
針對傳統產業改造與未來產業布局，《方案》明確鼓勵通過數字智能技術、綠色技術為傳統產業提質升級，同時支持建設未來產業孵化器。
企業在參與國家產業基礎再造工程、重大技術裝備攻關時，有兩個關鍵點需要留意：一是技術改造項目需符合生態環境部的綠色技術標準，避免因環保不達標而影響項目審批；二是布局未來產業時，要主動與園區的計量體系建設對接，確保產品符合超前設定的技術規范。
以新能源汽車企業為例，在推進生產線數字化改造時，既要滿足《國家智能制造標準體系建設指南》要求，也要符合園區的碳排放統計核算標準，為日后參與綠證綠電交易奠定基礎。
數字經濟融合的合規邊界
在數字經濟與實體經濟融合領域，《方案》支持建設高標準數字園區、承接“東數西算”工程重點項目。企業布局算力基礎設施、工業互聯網平臺時，需嚴守數據安全與跨境規則：數據中心建設需符合《綠色數據中心評價》標準，涉及跨境數據傳輸的，應按照《數據出境安全評估辦法》完成安全評估；工業互聯網平臺運營企業則需建立數據分類分級管理制度，避免因數據泄露引發行政處罰。
（二）提升開放型經濟水平
“提升開放型經濟水平”是發展新質生產力的關鍵路徑，唯有深化國際合作、強化資源聯動，才能為這一目標的實現持續注入動力。《方案》圍繞這一路徑，從提高利用外資質量、助力打造“投資中國”品牌、推動外貿多元創新發展、加強開放平臺功能等維度部署具體舉措，既為企業釋放政策紅利，也隱含著需要精準把握的合規要點：
外資項目落地的優先通道與稅務合規
《方案》明確，集成電路、生物醫藥、高端裝備制造等重點領域的外商投資項目，可優先納入重大和重點外資項目清單；同時，境外投資者以分配利潤進行再投資的，可享受遞延納稅優惠。
在實操層面，企業需注意兩方面合規要求：其一，申請進入項目清單時，須提交完整的項目可行性報告，其中應重點闡明項目與國家產業規劃的契合程度及戰略匹配性；其二，享受遞延納稅政策時，需妥善留存再投資資金的流向證明材料，確保資金實際用于本項目生產經營，嚴禁轉投其他領域。
以外資芯片企業為例，其將利潤再投資于芯片封裝測試生產線時，不僅要在稅務申報中清晰列明資金使用計劃，還需留存設備采購合同、付款憑證、生產線建設進度資料等全套憑證以備核查，確保政策享受與實際經營一致。
跨境貿易創新的風險防控要點
在推動外貿多元化創新進程中，《方案》明確支持通過跨境電商賦能產業升級，并鼓勵建設內外貿融合發展的產業集群。
企業在開展跨境電商業務時，需重點把握三方面合規要求：其一，商品準入環節，尤其是醫療器械、化妝品等特殊品類，必須提前完成跨境電商零售進口備案手續，確保符合進口國監管標準；其二，外匯結算方面，依托跨境電商綜合試驗區開展業務的企業，應嚴格依照《支付機構外匯業務管理辦法》規范辦理資金結算，保障資金流動的合規性；其三，知識產權保護領域，需強化平臺內商品的侵權排查，避免因侵權問題引發海外訴訟風險。
此外，對于布局海外流通設施的企業，還需前瞻性掌握東道國的外商投資審查規則。例如，在“一帶一路”沿線國家建設倉儲中心時，應全面排查項目是否涉及當地敏感行業或領域，提前規避投資審批障礙。
（三）深化管理制度改革
“深化管理制度改革”是保障“發展新質生產力”這一核心目標落地的機制支撐，通過優化體制機制破除發展障礙。《方案》圍繞這一機制建設，從優化體制機制、提高管理效能、打造營商環境高地等維度推進改革，企業需主動適應監管模式創新，提升合規管理水平：
“放管服”（簡政放權、放管結合、優化服務）改革下的政企互動規范
《方案》提出推進政務服務省內通辦、跨省通辦，并探索惠企政策“免申即享”模式。
企業在對接政務服務時，需注意兩方面操作規范：一是對涉及項目立項、行政審批的事項，應建立政策跟蹤機制，定期查看園區發布的“高效辦成一件事”清單，提前準備電子材料并留存備份，確保辦理流程順暢；二是對于“免申即享”的稅收優惠、補貼等政策，要保證自身經營數據真實準確，避免因系統自動匹配出現誤差而導致違規。
例如，高新技術企業在享受研發費用加計扣除“免申即享”政策時，需提前整理研發項目立項文件、研發人員工資清單等材料，以備后續監管部門核查。
（四）強化要素保障
“強化要素保障”則是支撐上述目標、路徑與機制有效運轉的底層基礎，為整體發展提供資源支撐。《方案》圍繞這一基礎保障，從提升土地資源利用效率、支持綠色低碳發展、加大招才引智力度、加強財政金融支持四個方面，細化對產業發展的要素保障舉措。企業在享受這些政策紅利時，需同步守住合規底線，實現良性發展：
土地資源利用的合規紅線
在土地資源保障方面，《方案》允許工業用地、物流倉儲用地和研發設計用地合理轉換，同時明確禁止以新型產業用地名義開發房地產項目。
企業在土地用途轉換時，需嚴格遵循三步驟：一是核查擬轉換土地是否符合國土空間規劃和用途管制要求；二是向園區管理部門提交用途轉換申請及產業發展規劃，說明轉換后的經營業態；三是簽訂土地出讓補充協議，明確容積率、投資強度等指標。
例如，某制造企業將工業用地轉換為研發設計用地時，需確保研發項目不涉及污染生產，且不得建設職工宿舍等變相房地產項目。
綠色低碳發展的政策銜接
《方案》鼓勵國家級經開區實施分布式發電市場化交易、參與綠證綠電交易。
企業參與綠色能源交易時，需注意：一是分布式發電項目需取得《電力業務許可證》（符合豁免條件除外）；二是購買綠證作為碳排放核算依據的，需確保綠證對應的發電量真實可追溯，避免因憑證無效影響碳足跡管理。
此外，開展減污降碳試點的企業，應建立碳排放臺賬，定期聘請第三方機構核查，為后續參與碳市場交易積累數據基礎。
跨境人才聘用的合規管理
針對外籍人才服務，《方案》支持國家級經開區規劃布局國際化生活配套設施。
企業聘用外籍人才時，需完成三項合規動作：一是為符合條件的外籍人才申請工作許可和居留許可，確保“兩證齊全”；二是核查外籍人才的學歷、工作經歷證明是否經過公證認證；三是按照《外國人在中國就業管理規定》繳納社會保險，避免因社保缺失引發勞動爭議。
對于參與“雙元制”教育（即企業與高校協同開展的工學結合培養模式）的企業，還需與高校簽訂產教融合協議，明確人才培養標準與知識產權歸屬。
結語
《方案》的落地，不僅為發展注入政策賦能的強勁動能，更標志著國家級經開區從“政策特區”向“創新高地”的深度轉型。其核心價值清晰可見：通過新質生產力培育破解產業升級瓶頸，通過開放型經濟升級融入全球價值鏈，通過管理制度與要素保障改革構建可持續發展生態。這些舉措的落地，既為改革深化錨定了實踐路徑，也為高質量發展夯實了制度根基，進而推動國家級經開區在對外開放與產業升級的雙向發力中，持續書寫中國經濟體制改革的新答卷。
