《反外國制裁法》：從“防守”到“反手”的立法邏輯與企業(yè)韌性的合規(guī)構(gòu)建
作者：曾崢 陳伊韜 2025-11-05摘要：全球地緣政治緊張與單邊主義升溫背景下，中國為應(yīng)對外國歧視性限制措施，出臺《反外國制裁法》并于2025年發(fā)布《實施規(guī)定》，實現(xiàn)從行政反制到國家法律層面主動防御的轉(zhuǎn)型。《反外國制裁法》與相關(guān)規(guī)章構(gòu)建“三位一體”反制體系，執(zhí)法中明確權(quán)力歸屬與清單制定規(guī)則，同時注重私人訴權(quán)保障及經(jīng)濟(jì)實用主義平衡。該法給跨境企業(yè)帶來“雙重合規(guī)”壓力，尤其“穿透性風(fēng)險”大幅增加合規(guī)難度。上海市錦天城曾崢律師團(tuán)隊認(rèn)為，企業(yè)需建立動態(tài)風(fēng)險管理機制，通過多維度合規(guī)篩查、合同條款優(yōu)化等策略，才能在復(fù)雜法律環(huán)境中把握確定性，確保全球業(yè)務(wù)穩(wěn)健開展。
關(guān)鍵詞：反外國制裁法；長臂管轄；跨境企業(yè)合規(guī)；穿透式審查
一. 序言
在全球地緣政治日益緊張的背景下，單邊主義和經(jīng)濟(jì)工具的武器化趨勢加劇，傳統(tǒng)國際貿(mào)易規(guī)則面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，2021年6月10日《中華人民共和國反外國制裁法》[1]（以下簡稱《反外國制裁法》）應(yīng)運而生。2025年3月23日，國務(wù)院發(fā)布《實施〈中華人民共和國反外國制裁法〉的規(guī)定》（以下簡稱《實施規(guī)定》）[2]。《實施規(guī)定》進(jìn)一步細(xì)化了《反外國制裁法》所規(guī)定的適用對象、反制措施、各部門權(quán)責(zé)、法律責(zé)任等內(nèi)容，明確了可執(zhí)行反制裁措施的程序路線。
《反外國制裁法》的誕生標(biāo)志著中國在應(yīng)對外部風(fēng)險挑戰(zhàn)的法律策略上，完成了從被動外交抗議到主動法律體系防御的重大戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型。該法旨在充實中國應(yīng)對外部風(fēng)險挑戰(zhàn)的法律“工具箱”，提高相關(guān)法治水平，為此前中國通過行政手段實施的反制措施提供國家立法層面的支撐[3]。對于涉及跨境業(yè)務(wù)的眾多企業(yè)而言，《反外國制裁法》的實施，連同其他反域外管轄法律工具，共同構(gòu)建了一個復(fù)雜的“雙重合規(guī)”環(huán)境。
二. 溯源與定位：中國反制法律體系的構(gòu)建邏輯與法理基礎(chǔ)
2.1.立法背景：從行政規(guī)章到國家法律的升維
在《反外國制裁法》出臺之前，中國已制定了一系列相關(guān)行政反制裁制度，例如商務(wù)部出臺的《不可靠實體清單規(guī)定》[4]和《阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法》[5]（以下簡稱《阻斷辦法》）。然而，這些行政措施作為部門規(guī)章，在法律層級上相對較低，更多體現(xiàn)為反應(yīng)性措施而非常態(tài)化執(zhí)法結(jié)構(gòu)。《反外國制裁法》的頒布，將反制措施的權(quán)力直接提升到國家法律層面，由全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過。這一立法層級的提升具有決定性的戰(zhàn)略意義。國家法律的授權(quán)使得后續(xù)的反制行為和清單措施在程序和實體上更具嚴(yán)肅性和權(quán)威性。
2.2.中國反制法律體系的“三位一體”結(jié)構(gòu)
《反外國制裁法》頒布后，與《阻斷辦法》和《不可靠實體清單規(guī)定》共同構(gòu)成了中國反擊域外管轄法律工具的“三位一體”結(jié)構(gòu)。《反外國制裁法》是最高層級的授權(quán)法，對反制主體、反制措施類型及法律后果作出系統(tǒng)性規(guī)定。但我國各項反制裁法律、部門規(guī)章大都將“維護(hù)國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益，保護(hù)我國公民、組織的合法權(quán)益”載入立法目的之中，這一目的更多體現(xiàn)出反制裁法對內(nèi)實現(xiàn)的救濟(jì)效果。[6]
這種層級化的制度設(shè)計允許國家根據(jù)不同的外部威脅和侵害程度，選擇最合適的法律工具進(jìn)行應(yīng)對：對于嚴(yán)重?fù)p害國家主權(quán)和核心利益的行為，可動用《反外國制裁法》實施強力反制；對于保護(hù)中國企業(yè)免受外國域外法律影響的，則主要依賴《阻斷辦法》；而對于破壞正常交易秩序的，則可考慮列入《不可靠實體清單規(guī)定》。除以上反制裁專門性法律、法規(guī)外，我國《對外貿(mào)易法》《外商投資法》《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護(hù)法》《國際海運條例》《進(jìn)出口關(guān)稅條例》《貨物進(jìn)出口管理條例》《反傾銷條例》《反補貼條例》《保障措施條例》等相關(guān)法律法規(guī)中也包含了具有反制裁性質(zhì)的條款，這些條款也構(gòu)成了我國反制裁法律體系中的重要內(nèi)容。[7]
三. 執(zhí)法審視與實踐路徑：近年來反制裁措施的策略與目的
3.1. 執(zhí)法權(quán)力的歸屬與反制清單的制定
《反外國制裁法》明確了反制措施的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)。根據(jù)該法第四條和第九條，反制清單由外交部會同國務(wù)院有關(guān)部門確定和公布。迄今為止，外交部已在官方網(wǎng)站公布了多項針對美國和加拿大個人、實體采取的反制措施決定。2025年10月以來，鑒于某國在對華出口管制、海事稅費等方面采取一系列限制措施，中國動用反外國制裁法等工具，密集出臺反制措施。[8]
反制措施的類型涵蓋了對個人的出入境限制（不予簽發(fā)簽證、注銷簽證或驅(qū)逐出境），以及對個人和組織在我國境內(nèi)的動產(chǎn)、不動產(chǎn)和其他各類財產(chǎn)的查封、扣押、凍結(jié)；同時，也包括禁止或限制我國境內(nèi)的組織、個人與其進(jìn)行有關(guān)交易、合作等活動，以及采取其他必要措施 。
值得注意的是，《反外國制裁法》所發(fā)起的反制措施往往是針對具體西方國家和官員制裁行動的直接對等回應(yīng)，強調(diào)維護(hù)主權(quán)和核心利益，而非盲目擴(kuò)大打擊面。此外，《反外國制裁法》還授權(quán)有關(guān)部門在采取反制措施后，可以根據(jù)實際情況決定暫停、變更或取消，或者根據(jù)需要授權(quán)有關(guān)部門開展調(diào)查和對外磋商，這為反制行動保留了政治和外交上的靈活操作空間 。
3.2. 司法實踐的深化：域外民事訴權(quán)的確立和維護(hù)
《反外國制裁法》在執(zhí)法實踐中的亮點之一，在于境內(nèi)對域外制裁民事訴權(quán)的確立。《反外國制裁法》規(guī)定，中國公民和組織若因外國制裁遭受侵害，可以依法向中國人民法院提起訴訟，要求賠償損失。這為受到外國域外管轄影響的中國實體提供了一個重要的國內(nèi)法律救濟(jì)渠道，增強了其維護(hù)自身合法權(quán)益的能力。
最高法2025年兩會工作報告中提及了一個案例：某海洋工程公司與S設(shè)備公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案——這也是《反外國制裁法》2021年6月10日施行后，我國法院適用第12條受理訴訟首案。目前該案已入選人民法院案例庫（入庫編號：2025-10-6-504-001）[9]。在該案中，我國某海洋工程公司與外國S設(shè)備公司簽1.4億元船舶建造分包合同，2024年6月前者履約后，因被第三國制裁，S公司拒付8600余萬元尾款。該公司先向南京海事法院申請訴前“活扣押”涉案船舶，后依《反外國制裁法》起訴。法院受理后，S公司付9974.3萬元反擔(dān)保金解押，法院釋明法律后果促成調(diào)解，39天內(nèi)達(dá)成協(xié)議，后劃撥和解款，此案是該法施行后首起相關(guān)侵權(quán)訴訟在當(dāng)今中國企業(yè)屢受單邊制裁影響利益受損的情況下，對于《反外國制裁法》的適用和處理類似糾紛具有很強的指導(dǎo)意義。
資產(chǎn)凍結(jié)是對被反制實體最簡單有效，也最直接具備威懾力的懲罰措施。然而，若被凍結(jié)的資產(chǎn)（如船舶）是全球貿(mào)易鏈中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，長期凍結(jié)可能導(dǎo)致不必要的經(jīng)濟(jì)附帶損害，甚至影響到與該資產(chǎn)相關(guān)的第三方中國或國際企業(yè)的正當(dāng)利益。在該案中通過引入反擔(dān)保金這一司法機制，法院成功地找到了平衡點：國家對反制實體的威懾力并未減弱（擔(dān)保金仍被持有），但關(guān)鍵商業(yè)資產(chǎn)得以解除限制，保障了貿(mào)易的連續(xù)性。這一實踐表明，《反外國制裁法》的執(zhí)法并非一刀切的政治懲罰，而是融入了高度的司法靈活度與經(jīng)濟(jì)實用主義考量，以確保反制措施既能達(dá)到維護(hù)國家利益的目的，又能最大程度地減少對中國商業(yè)環(huán)境和全球產(chǎn)業(yè)鏈的不利影響。
四.合規(guī)警示與風(fēng)險穿透分析：誰可能被卷入旋渦？
《反外國制裁法》對跨境企業(yè)的合規(guī)挑戰(zhàn)是系統(tǒng)性的，其風(fēng)險點遠(yuǎn)超簡單的“實體名單”比對。尤其值得關(guān)注的是該法第五條規(guī)定的“穿透性風(fēng)險”，這使得合規(guī)焦點從傳統(tǒng)的“實體風(fēng)險”轉(zhuǎn)向更復(fù)雜的“關(guān)系風(fēng)險”。
在《反外國制裁法》框架下，面臨合規(guī)壓力的企業(yè)群體呈現(xiàn)明確畫像，同時需應(yīng)對雙重合規(guī)挑戰(zhàn)。其中，跨境企業(yè)在華子公司及合資公司作為外國制裁者或其關(guān)聯(lián)方在華資產(chǎn)的載體，最易成為反制清單目標(biāo)；供應(yīng)鏈涉及高科技或軍民融合的企業(yè)，可能同時受到出口管制、不可靠實體清單與該法的交叉制約。而該法下最嚴(yán)峻的風(fēng)險，在于第五條明確的反制措施延伸適用規(guī)則帶來的關(guān)聯(lián)實體影響與穿透式打擊，國務(wù)院有關(guān)部門可對四類主體采取反制措施，包括列入反制清單個人的配偶和直系親屬、列入反制清單組織的高級管理人員或?qū)嶋H控制人、由清單個人擔(dān)任高級管理人員的組織，以及由清單個人和組織實際控制或參與設(shè)立、運營的組織，這極大增加了企業(yè)合規(guī)盡職調(diào)查的難度與廣度。這一條款的嚴(yán)厲之處在于其明確的穿透性。它涵蓋了西方制裁體系中“次級制裁”[10]和“50%規(guī)則”[11]的精神，但又將其擴(kuò)展到個人關(guān)系層面（配偶和直系親屬），以及對組織的實際控制和運營參與度。
對于企業(yè)而言，這種法律上的寬泛帶來了極大的延展性。傳統(tǒng)的盡職調(diào)查通常只關(guān)注直接交易對手方或其持股50%以上的子公司是否在清單上。然而，《反外國制裁法》要求企業(yè)必須深入調(diào)查交易對方的高級管理層、實際控制人及其直系家庭關(guān)系，以及他們參與設(shè)立或運營的組織。由于這些“關(guān)系風(fēng)險”信息往往涉及個人隱私或復(fù)雜的海外架構(gòu)，且缺乏公開、權(quán)威的官方信息源，企業(yè)自我識別和風(fēng)險管理的成本呈指數(shù)級增長。《反外國制裁法》下的關(guān)聯(lián)實體及穿透風(fēng)險分析如下表所示：
《反外國制裁法》下反制措施的適用范圍與穿透風(fēng)險
4.3. 與其他清單的交叉風(fēng)險：制裁鏈條的傳導(dǎo)效應(yīng)
企業(yè)在進(jìn)行合規(guī)篩查時，必須意識到《反外國制裁法》清單與中國其他管制清單的交叉風(fēng)險，即制裁鏈條的傳導(dǎo)效應(yīng)。例如：
《反外國制裁法》與《不可靠實體清單規(guī)定》的疊加：《反外國制裁法》的反制措施（資產(chǎn)凍結(jié)、限制交易）比《不可靠實體清單規(guī)定》的懲罰（主要為禁止或限制進(jìn)出口活動）更為嚴(yán)厲且直接 。一個實體若同時被列入兩個清單，其在華業(yè)務(wù)將遭受毀滅性打擊。
《反外國制裁法》與出口管制名單：對于涉及兩用物項或軍品出口的企業(yè)，若交易對象被列入《反外國制裁法》反制清單，則必須立即停止或限制交易。即使是出口管制下的“關(guān)注名單”實體，也要求出口經(jīng)營者提交風(fēng)險評估報告并承諾遵守法規(guī)，且許可審查期限不受限制 。
綜上所述，《反外國制裁法》的合規(guī)挑戰(zhàn)要求企業(yè)從傳統(tǒng)的“點對點”交易審查，轉(zhuǎn)向全景式的“網(wǎng)絡(luò)化關(guān)系篩查”。任何與被反制實體或其關(guān)聯(lián)方進(jìn)行的交易、合作都可能被視為違反《反外國制裁法》，并受到限制或禁止。
五. 應(yīng)對方案與行動計劃：跨司法管轄區(qū)的風(fēng)險管理策略
面對《反外國制裁法》帶來的復(fù)雜合規(guī)環(huán)境和雙重禁令風(fēng)險，跨境企業(yè)需要建立一套動態(tài)、多層次的風(fēng)險管理和應(yīng)急響應(yīng)機制。
5.1風(fēng)險預(yù)防：前置化合規(guī)體系搭建
建立清單穿透式排查機制，不僅核查自身及直接合作方是否在反制清單內(nèi)，還需追溯關(guān)聯(lián)實體，包括清單個人的配偶、直系親屬，以及清單組織的實際控制人、關(guān)聯(lián)運營企業(yè)，避免因 “穿透式打擊” 觸發(fā)風(fēng)險。
針對 “雙重合規(guī)” 壓力，制定差異化合規(guī)手冊，例如高科技供應(yīng)鏈企業(yè)需同步銜接出口管制與反制裁規(guī)則，金融機構(gòu)則需明確資產(chǎn)凍結(jié)的報告流程與時限，確保各業(yè)務(wù)線操作有章可循。
5.2實時監(jiān)控：動態(tài)化風(fēng)險感知網(wǎng)絡(luò)
搭建多維度信息監(jiān)測系統(tǒng)，實時跟蹤國務(wù)院及相關(guān)部門發(fā)布的反制清單更新、政策解讀，同時關(guān)注國際制裁動態(tài)對在華業(yè)務(wù)的傳導(dǎo)影響，第一時間識別潛在風(fēng)險點。
定期開展內(nèi)部合規(guī)審計，重點檢查合作方資質(zhì)、資金流向、合同條款中是否存在違反《反外國制裁法》的內(nèi)容，尤其排查是否存在被第三方制裁波及的關(guān)聯(lián)交易。
5.3. 內(nèi)部應(yīng)急響應(yīng)與報告機制
預(yù)警和響應(yīng)速度是減輕反制措施影響的關(guān)鍵。企業(yè)必須建立一個快速、跨部門的危機響應(yīng)機制：
建立快速響應(yīng)小組：團(tuán)隊?wèi)?yīng)由法律、合規(guī)、公共關(guān)系、業(yè)務(wù)和財務(wù)部門的核心成員組成，職責(zé)明確，確保在制裁/反制風(fēng)險發(fā)生的第一時間，能夠快速評估法律風(fēng)險、暫停高風(fēng)險交易，并進(jìn)行外部溝通。
合規(guī)培訓(xùn)：定期對涉及涉外業(yè)務(wù)的高級管理人員和員工進(jìn)行《反外國制裁法》及其關(guān)聯(lián)法規(guī)（如UEL、《阻斷辦法》）的專業(yè)培訓(xùn)，提高全員對關(guān)系穿透風(fēng)險的敏感度。
尋求專業(yè)法律服務(wù)： 鼓勵并確保在面對復(fù)雜的合規(guī)問題時，立即尋求專業(yè)的法律服務(wù)機構(gòu)協(xié)助，獲取針對性的法律建議，協(xié)助企業(yè)實施風(fēng)險控制管理 。
5.4. 尋求行政許可與司法救濟(jì)的通道
《反外國制裁法》體系并非完全封閉，企業(yè)應(yīng)積極利用其提供的行政和司法救濟(jì)途徑：
申請行政許可（豁免）： 《反外國制裁法》授權(quán)有關(guān)部門確立了許可申請程序 。在非遵守外國制裁將嚴(yán)重?fù)p害企業(yè)自身或國家利益的極端情況下，企業(yè)應(yīng)研究相關(guān)細(xì)則，向國務(wù)院有關(guān)部門提出許可申請，尋求行政豁免或許可，以繼續(xù)進(jìn)行關(guān)鍵業(yè)務(wù)活動。
勇于啟動訴訟程序進(jìn)行損害追索： 如果企業(yè)因外國制裁或其域外適用而遭受權(quán)益侵害，應(yīng)當(dāng)依法向中國人民法院提起訴訟，追索損害賠償 。在資產(chǎn)受到反制措施威脅時，應(yīng)參考利用反擔(dān)保金機制，向法院申請以資產(chǎn)置換擔(dān)保金的方式，保護(hù)關(guān)鍵資產(chǎn)的運營連續(xù)性 。這種務(wù)實的司法策略，能有效減少反制措施的經(jīng)濟(jì)附帶損失。
六. 結(jié)論：在不確定性中探尋法律的確定性
《中華人民共和國反外國制裁法》的實施，是中國維護(hù)主權(quán)和核心利益的法律武器，標(biāo)志著中國在國際法律斗爭中邁向了制度化、常態(tài)化的主動反制階段。該法的立法基礎(chǔ)堅固，其執(zhí)法實踐中展現(xiàn)出的司法靈活性和經(jīng)濟(jì)實用主義，使得這一法律工具更具威懾力和可操作性。
上海市錦天城曾崢律師團(tuán)隊認(rèn)為，對于全球運營的跨境企業(yè)而言，《反外國制裁法》的穿透性規(guī)定和與其他法律工具的交叉適用，極大地提升了合規(guī)的復(fù)雜性，使合規(guī)工作從傳統(tǒng)的“是否違法”審查，轉(zhuǎn)向了主動的“如何持續(xù)運營”戰(zhàn)略規(guī)劃。企業(yè)必須建立多維度、前置性的合規(guī)管理體系。在一個國際規(guī)則不斷被地緣政治撕裂的時代，法律的嚴(yán)謹(jǐn)性是企業(yè)應(yīng)對政治經(jīng)濟(jì)波動，避免陷入“雙重制裁”陷阱的基石。合規(guī)管理不再僅僅是成本，更應(yīng)被視為一種戰(zhàn)略投資，旨在不確定性中最大限度地把握法律的確定性，確保商業(yè)活動的長期穩(wěn)健運行。
注釋
[1] 中國人大網(wǎng)，中華人民共和國反外國制裁法，http://www.npc.gov.cn/npc//c2/c30834/202106/t20210610_311892.html，訪問時間：2025年10月17日。
[2] 中華人民共和國中央人民政府，實施《中華人民共和國反外國制裁法》的規(guī)定，https://www.gov.cn/zhengce/content/202503/content_7015400.htm，訪問時間：2025年10月17日。
[3] 王林,洪紫祺.《反外國制裁法》的完善建議及實施中的注意事項[J].武漢公安干部學(xué)院學(xué)報,2022,36(02):40-45.DOI:CNKI:SUN:WHGB.0.2022-02-009.
[4] 中華人民共和國商務(wù)部，不可靠實體清單規(guī)定，https://www.mofcom.gov.cn/dl/file/20211203230795.pdf，訪問時間：2025年10月17日。
[5] 中華人民共和國中央人民政府，阻斷外國法律與措施不當(dāng)域外適用辦法， https://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593445.htm，訪問時間：2025年10月17日。
[6] 杜玉瓊,黃子淋.論我國反制裁法的功能及其實現(xiàn)路徑[J].河北法學(xué),2023,41(06):90-112.DOI:10.16494/j.cnki.1002-3933.2023.06.005.
[7] 劉敬東,雷嘯天.貿(mào)易制裁與反制裁的法律博弈：國際法治視角下的中國方案[J].供應(yīng)鏈管理,2025,6(04):5-18.DOI:10.19868/j.cnki.gylgl.2025.04.001.
[8] 新華社，中方?jīng)Q定反制！，https://mp.weixin.qq.com/s/TZxE0yX0nOVJiMsJJYu-Dw，訪問時間：2025年10月17日。
[9] 人民法院案例庫，某海洋工程公司與S設(shè)備公司侵權(quán)責(zé)任糾紛案，https://rmfyalk.court.gov.cn/view/content.html?id=vGv1HBq1JFHhl0ctyi6vLN0uDVtbrua%252FWOmNg3jIWYw%253D&lib=ck&qw=%E4%B8%9C%E6%96%B9%E7%BB%8F%E9%AA%8C，訪問時間：2025年10月17日。
[10] 李瑾.美國經(jīng)濟(jì)制裁外交中的單邊次級制裁法律問題研究[J].青海師范大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版),2021,43(05):25-33.DOI:10.16229/j.cnki.issn1000-5102.2021.05.014.
[11] 合規(guī)官，美國制裁的50%規(guī)則，https://mp.weixin.qq.com/s/IyKxOTAUhygq0MkNhJtQtA，訪問時間：2025年10月17日。
