各國低空經(jīng)濟政策及低空發(fā)展模式比較
作者：鮑方舟 王添翼 2025-07-07目前，伴隨著低空技術的不斷成熟，各國都在加速推進本國低空領域發(fā)展，爭奪低空經(jīng)濟領域的優(yōu)勢地位。在全球主要經(jīng)濟體中，中國、日本、美國以及歐洲均依據(jù)本國、本地區(qū)的實際情況，在低空基礎設施建設、空域管理等領域制定一系列低空促進措施，積極培育和支持本國、本地區(qū)低空經(jīng)濟發(fā)展。韓國、澳大利亞、巴西、加拿大等國也高度重視低空經(jīng)濟領域的發(fā)展，在本國通用航空、城市物流、農(nóng)業(yè)植保、森林監(jiān)測等場景中運用低空產(chǎn)品。低空經(jīng)濟的蓬勃發(fā)展正悄然改變我們的生活。
本文將主要以中國、美國以及歐洲的低空經(jīng)濟政策為研究對象，探討不同發(fā)展背景下低空經(jīng)濟政策的共性與個性，從不同發(fā)展模式中汲取經(jīng)驗，兼收并蓄，為上海地區(qū)抑或我國的低空經(jīng)濟發(fā)展提供借鑒。
一、中國的低空經(jīng)濟發(fā)展模式
我國的低空經(jīng)濟發(fā)展模式呈現(xiàn)出“政策引導-地方試點-場景落地”的模式。近年來，我國出臺一系列低空經(jīng)濟領域的頂層設計。國務院、中央軍委于2010年頒布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》、民航局于2018年頒布《低空飛?服務保障體系建設總體?案》；民航局于2023年12月發(fā)布《國家空域基礎分類方法》，明確不同高度的空域飛行要求，《空域管理條例（征求意見稿）》自2023年11月公布以來，也獲得了廣泛的討論。低空經(jīng)濟領域的頂層設計正逐步從籠統(tǒng)性、原則性走向細致化、標準化。
在國家頂層設計不斷完善的背景下，2024年，中央空管委確定合肥、杭州、深圳、蘇州、成都、重慶為首批國家級低空經(jīng)濟試點城市。合肥積極推動eVTOL載人商業(yè)航線試飛，杭州推動無人機物流航線發(fā)展，美團在深圳展開城市無人機物流配送，蘇州完成無人區(qū)跨海運輸，成都不斷加快低空領域全產(chǎn)業(yè)鏈布局，重慶開通“重慶至廣安”紅色旅游低空線路，將低空經(jīng)濟融入文旅活動。除上述試點城市之外，其他城市也在不同程度上利用本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，推動低空經(jīng)濟的發(fā)展。目前已有上海、江西、遼寧、黑龍江、山西、湖南、海南、貴州、西藏、甘肅、青海等超30+省市將低空經(jīng)濟寫入2024年《政府工作報告》，并已經(jīng)發(fā)布相關低空經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展行動計劃。上海正有序推進虹橋國際低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園、華東無人機基地建設；培育壯大低空經(jīng)濟、大飛機等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和未來產(chǎn)業(yè)；珠海則利用其航展優(yōu)勢，建設低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園，推動一批產(chǎn)業(yè)企業(yè)落地發(fā)展。全國多地積極申報城市空中交通管理試點，推進低空立體交通管理與服務系統(tǒng)、通航機場等低空基礎設施建設，拓展城市管理、應急救援、物流配送等領域低空應用；加快建設低空驗證測試基地、無人機飛手培訓基地，加快構建智慧綠色低空基礎設施網(wǎng)，搶占低空經(jīng)濟制高點。
在場景落地方面，我國低空經(jīng)濟主要依托“低空經(jīng)濟+”發(fā)展模式，創(chuàng)新推出“低空經(jīng)濟+農(nóng)業(yè)”、“低空經(jīng)濟+物流”、“低空經(jīng)濟+應急救援”、“低空經(jīng)濟+旅游”等契合各地環(huán)境特點與產(chǎn)業(yè)特點的低空發(fā)展模式。相關場景應用在農(nóng)業(yè)植保與監(jiān)測領域，使得農(nóng)業(yè)作業(yè)的區(qū)域面積擴大，提升農(nóng)業(yè)作業(yè)的效率，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術轉(zhuǎn)型升級。在物流配送領域，低空醫(yī)療航線極大縮短血液運輸時間，最大限度為挽救生命。截至2024年12月底，美團無人機已在深圳、北京、上海、廣州、南京等城市開通53條航線，累計完成訂單超45萬單，服務覆蓋了辦公、社區(qū)、景區(qū)、市政公園、校園、圖書館、口岸等多種場景，可為用戶配送9萬余種商品。
我國幅員遼闊，各地地形、環(huán)境均有所差異，這種天然的差異也為多場景低空經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造了優(yōu)勢條件。在頂層設計的引導下，各地可以依據(jù)本地區(qū)實際情況，充分發(fā)揮本地區(qū)優(yōu)勢，先行先試，構建獨屬于本地區(qū)的特色低空場景。各地在推動試點與場景落地的過程中，又面臨諸如空域管理、飛行器技術標準、低空產(chǎn)品使用規(guī)范、適航標準等一系列問題，這些問題又促使政策法規(guī)不斷完善，圍繞低空經(jīng)濟等新興產(chǎn)業(yè)領域制定一批關鍵技術標準、政策規(guī)范，從而使得低空經(jīng)濟步入良性循環(huán)的發(fā)展態(tài)勢。
二、美國的低空經(jīng)濟發(fā)展模式
美國的低空經(jīng)濟發(fā)展模式則展現(xiàn)出了極強的市場競爭。美國擁有眾多低空經(jīng)濟領域的科技企業(yè)，創(chuàng)新企業(yè)如Joby Aviation、Archer Aviation、Wisk、Beta Technologies等以及航空航天領域的傳統(tǒng)企業(yè)如波音、SpaceX等均在eVTOL技術研發(fā)、無人機應用等方面不斷探索和創(chuàng)新。除了制造企業(yè)，亞馬遜、優(yōu)步（Uber）等服務商開始布局物流與空中出租車，從運營與服務端切入低空經(jīng)濟。在各類低空企業(yè)不斷展開競爭，爭奪行業(yè)龍頭地位的同時，低空網(wǎng)絡攻擊、低空空域管理沖突、低空監(jiān)視合法性、適航認證程序與標準等問題接踵而至。為解決低空經(jīng)濟發(fā)展過程中產(chǎn)生的具體問題，美國眾議院和參議院先后通過了《先進空中交通協(xié)調(diào)及領導力法案》（Advanced Air Mobility Coordination and Leadership Act），要求建立先進的空中交通機構間工作組，計劃和協(xié)調(diào)與空中安全、低空基礎設施、人身安全、網(wǎng)絡安全等有關的工作，美國聯(lián)邦航空管理局（FAA）發(fā)布《空域和程序變更藍圖》（Urban Air Mobility (UAM) Concept of Operations 2.0），以適應未來的空中出租車和其他先進空中交通運營。此外，為了推動無人機與eVTOL等先進空中工具融入空域，美國還先后發(fā)布了《釋放美國無人機支配地位》（Unleashing American Drone Dominance）與《恢復美國空域主權》（Restoring American Airspace Sovereignty）兩項行政命令，不斷完善本國低空管理體系。
美國的低空經(jīng)濟發(fā)展模式凸顯出從商業(yè)競爭促進政策落地的特點。低空產(chǎn)業(yè)在商業(yè)競爭中不斷發(fā)展，在技術持續(xù)迭代、低空產(chǎn)品應用范圍不斷擴大、產(chǎn)業(yè)鏈不斷延長的同時，低空領域的監(jiān)管逐步受到挑戰(zhàn)。當?shù)涂战?jīng)濟領域的商業(yè)競爭帶來混亂時，法律法規(guī)及各項行政命令的出現(xiàn)便可以及時將低空領域的發(fā)展拉入正軌，從而在低空經(jīng)濟蓬勃發(fā)展的同時兼顧該領域發(fā)展的規(guī)則與秩序。
三、歐洲的低空經(jīng)濟發(fā)展模式
歐洲的低空發(fā)展模式則展現(xiàn)出了“區(qū)域聯(lián)動”的特點。依托歐盟一體化的大背景，歐盟通過“地平線2020”與“歐洲地平線”等計劃，投入超2億歐元支持低空經(jīng)濟研發(fā)，重點覆蓋U-Space空域管理系統(tǒng)、電動推進技術與垂直起降場建設。歐洲空域管理是其低空經(jīng)濟發(fā)展的一大亮點，U-Space系統(tǒng)通過整合無人機與有人機交通管理，實現(xiàn)3000米以下空域的分層管控，為無人機與有人機的有序飛行創(chuàng)造了條件。歐盟委員會致力于推動歐洲空域一體化監(jiān)管，以立法確認歐洲航空安全局（EASA）和歐洲航空安全組織（Eurocontrol）職責邊界，共同監(jiān)管低空經(jīng)濟發(fā)展。統(tǒng)一安全監(jiān)管與標準制定、空域規(guī)則制定以及適航認證主要由歐洲航空安全局（EASA）負責，而歐洲航空安全組織（Eurocontrol）則作為歐洲空中交通管理的跨政府合作核心組織，更加注重國際協(xié)調(diào)和技術支持。
在歐洲的低空研發(fā)領域，德國、法國的技術研發(fā)制造能力位居前列。兩國的技術優(yōu)勢主要得益于兩方面內(nèi)容。首先，德國的發(fā)動機制造業(yè)具有先天優(yōu)勢，能夠為飛行汽車、無人機等提供政策支持；法國依托空客，在飛行器制造領域也有著一定的優(yōu)勢地位。其次，兩國對于低空領域發(fā)展的政策福利極大提升了低空企業(yè)的研發(fā)動力。德國向低空制造企業(yè)提供最高50%的研發(fā)補貼，法國則對電動航空器運營給予稅費減免，推動企業(yè)成本降低20%-30%。
單個歐洲國家的地域范圍雖不廣闊，發(fā)展低空經(jīng)濟的范圍有限，但歐洲各國之間交流與往來頻繁，各國之間的差異為低空經(jīng)濟多元化發(fā)展創(chuàng)造了條件。歐盟的存在則為歐洲各國攜手發(fā)展低空經(jīng)濟奠定了基礎，也更加明確了歐洲低空經(jīng)濟的一體化發(fā)展模式。這種模式能夠在避免國與國之間的差異的同時，提升無人機、eVTOL等跨國流動的效率。一體化的發(fā)展也進一步增加了歐洲各國在低空領域的技術協(xié)作，標準統(tǒng)一。尤其在空域管理領域，統(tǒng)一的空域管理系統(tǒng)為歐洲各國低空產(chǎn)品自由跨境流動創(chuàng)造了絕佳環(huán)境，歐洲各國在低空領域的交流與合作也有利于各國充分發(fā)揮本國的獨特優(yōu)勢，從而共同推進低空領域的創(chuàng)新發(fā)展。
四、總結(jié)
不論是中國“政策引導-地方試點-場景落地”的模式還是美國以商業(yè)競爭帶動政策落地的模式，又或是歐洲一體化的發(fā)展模式，均是各國各地區(qū)在綜合評估本地區(qū)發(fā)展特點之后選擇的發(fā)展方式。雖然選擇政策先行還是產(chǎn)業(yè)先行的態(tài)度不同，低空領域的發(fā)展側(cè)重點各有不同，但各國低空經(jīng)濟的發(fā)展都呈現(xiàn)出從技術發(fā)展進步到監(jiān)管政策完善落地的大趨勢。這也表明各國均認同，面對低空經(jīng)濟這一新興領域，毫無規(guī)制的粗暴發(fā)展是不可取的，政策法規(guī)的監(jiān)管都必須與低空技術的發(fā)展相伴相生，低空經(jīng)濟的發(fā)展最終必將朝著低空安全、空域管制標準完善、技術標準與適航標準統(tǒng)一的方向邁進。
同時，低空經(jīng)濟的發(fā)展離不開各國各地區(qū)之間的相互合作。在低空領域最為關注的標準制定領域，合作的開展對于協(xié)商制定統(tǒng)一的空域管理標準、飛行器適航標準具有至關重要的作用，統(tǒng)一標準是打破低空飛行壁壘的必要手段。各國不同的自然地理、人文歷史、技術條件、政策環(huán)境的差異為各國帶來低空發(fā)展優(yōu)勢，唯有促進各國交流與合作才能使各國充分展示各自的獨特優(yōu)勢，在低空領域的發(fā)展中呈現(xiàn)各美其美，美美與共的良好態(tài)勢。
感謝團隊律師助理何元曦對本文撰寫作出的貢獻。
