各國低空經濟政策及低空發展模式比較
作者：鮑方舟 王添翼 2025-07-07目前，伴隨著低空技術的不斷成熟，各國都在加速推進本國低空領域發展，爭奪低空經濟領域的優勢地位。在全球主要經濟體中，中國、日本、美國以及歐洲均依據本國、本地區的實際情況，在低空基礎設施建設、空域管理等領域制定一系列低空促進措施，積極培育和支持本國、本地區低空經濟發展。韓國、澳大利亞、巴西、加拿大等國也高度重視低空經濟領域的發展，在本國通用航空、城市物流、農業植保、森林監測等場景中運用低空產品。低空經濟的蓬勃發展正悄然改變我們的生活。
本文將主要以中國、美國以及歐洲的低空經濟政策為研究對象，探討不同發展背景下低空經濟政策的共性與個性，從不同發展模式中汲取經驗，兼收并蓄，為上海地區抑或我國的低空經濟發展提供借鑒。
一、中國的低空經濟發展模式
我國的低空經濟發展模式呈現出“政策引導-地方試點-場景落地”的模式。近年來，我國出臺一系列低空經濟領域的頂層設計。國務院、中央軍委于2010年頒布《關于深化我國低空空域管理改革的意見》、民航局于2018年頒布《低空飛?服務保障體系建設總體?案》；民航局于2023年12月發布《國家空域基礎分類方法》，明確不同高度的空域飛行要求，《空域管理條例（征求意見稿）》自2023年11月公布以來，也獲得了廣泛的討論。低空經濟領域的頂層設計正逐步從籠統性、原則性走向細致化、標準化。
在國家頂層設計不斷完善的背景下，2024年，中央空管委確定合肥、杭州、深圳、蘇州、成都、重慶為首批國家級低空經濟試點城市。合肥積極推動eVTOL載人商業航線試飛，杭州推動無人機物流航線發展，美團在深圳展開城市無人機物流配送，蘇州完成無人區跨海運輸，成都不斷加快低空領域全產業鏈布局，重慶開通“重慶至廣安”紅色旅游低空線路，將低空經濟融入文旅活動。除上述試點城市之外，其他城市也在不同程度上利用本地區的產業優勢，推動低空經濟的發展。目前已有上海、江西、遼寧、黑龍江、山西、湖南、海南、貴州、西藏、甘肅、青海等超30+省市將低空經濟寫入2024年《政府工作報告》，并已經發布相關低空經濟高質量發展行動計劃。上海正有序推進虹橋國際低空經濟產業園、華東無人機基地建設；培育壯大低空經濟、大飛機等戰略性新興產業和未來產業；珠海則利用其航展優勢，建設低空經濟產業園，推動一批產業企業落地發展。全國多地積極申報城市空中交通管理試點，推進低空立體交通管理與服務系統、通航機場等低空基礎設施建設，拓展城市管理、應急救援、物流配送等領域低空應用；加快建設低空驗證測試基地、無人機飛手培訓基地，加快構建智慧綠色低空基礎設施網，搶占低空經濟制高點。
在場景落地方面，我國低空經濟主要依托“低空經濟+”發展模式，創新推出“低空經濟+農業”、“低空經濟+物流”、“低空經濟+應急救援”、“低空經濟+旅游”等契合各地環境特點與產業特點的低空發展模式。相關場景應用在農業植保與監測領域，使得農業作業的區域面積擴大，提升農業作業的效率，促進農業生產方式與農業生產技術轉型升級。在物流配送領域，低空醫療航線極大縮短血液運輸時間，最大限度為挽救生命。截至2024年12月底，美團無人機已在深圳、北京、上海、廣州、南京等城市開通53條航線，累計完成訂單超45萬單，服務覆蓋了辦公、社區、景區、市政公園、校園、圖書館、口岸等多種場景，可為用戶配送9萬余種商品。
我國幅員遼闊，各地地形、環境均有所差異，這種天然的差異也為多場景低空經濟發展創造了優勢條件。在頂層設計的引導下，各地可以依據本地區實際情況，充分發揮本地區優勢，先行先試，構建獨屬于本地區的特色低空場景。各地在推動試點與場景落地的過程中，又面臨諸如空域管理、飛行器技術標準、低空產品使用規范、適航標準等一系列問題，這些問題又促使政策法規不斷完善，圍繞低空經濟等新興產業領域制定一批關鍵技術標準、政策規范，從而使得低空經濟步入良性循環的發展態勢。
二、美國的低空經濟發展模式
美國的低空經濟發展模式則展現出了極強的市場競爭。美國擁有眾多低空經濟領域的科技企業，創新企業如Joby Aviation、Archer Aviation、Wisk、Beta Technologies等以及航空航天領域的傳統企業如波音、SpaceX等均在eVTOL技術研發、無人機應用等方面不斷探索和創新。除了制造企業，亞馬遜、優步（Uber）等服務商開始布局物流與空中出租車，從運營與服務端切入低空經濟。在各類低空企業不斷展開競爭，爭奪行業龍頭地位的同時，低空網絡攻擊、低空空域管理沖突、低空監視合法性、適航認證程序與標準等問題接踵而至。為解決低空經濟發展過程中產生的具體問題，美國眾議院和參議院先后通過了《先進空中交通協調及領導力法案》（Advanced Air Mobility Coordination and Leadership Act），要求建立先進的空中交通機構間工作組，計劃和協調與空中安全、低空基礎設施、人身安全、網絡安全等有關的工作，美國聯邦航空管理局（FAA）發布《空域和程序變更藍圖》（Urban Air Mobility (UAM) Concept of Operations 2.0），以適應未來的空中出租車和其他先進空中交通運營。此外，為了推動無人機與eVTOL等先進空中工具融入空域，美國還先后發布了《釋放美國無人機支配地位》（Unleashing American Drone Dominance）與《恢復美國空域主權》（Restoring American Airspace Sovereignty）兩項行政命令，不斷完善本國低空管理體系。
美國的低空經濟發展模式凸顯出從商業競爭促進政策落地的特點。低空產業在商業競爭中不斷發展，在技術持續迭代、低空產品應用范圍不斷擴大、產業鏈不斷延長的同時，低空領域的監管逐步受到挑戰。當低空經濟領域的商業競爭帶來混亂時，法律法規及各項行政命令的出現便可以及時將低空領域的發展拉入正軌，從而在低空經濟蓬勃發展的同時兼顧該領域發展的規則與秩序。
三、歐洲的低空經濟發展模式
歐洲的低空發展模式則展現出了“區域聯動”的特點。依托歐盟一體化的大背景，歐盟通過“地平線2020”與“歐洲地平線”等計劃，投入超2億歐元支持低空經濟研發，重點覆蓋U-Space空域管理系統、電動推進技術與垂直起降場建設。歐洲空域管理是其低空經濟發展的一大亮點，U-Space系統通過整合無人機與有人機交通管理，實現3000米以下空域的分層管控，為無人機與有人機的有序飛行創造了條件。歐盟委員會致力于推動歐洲空域一體化監管，以立法確認歐洲航空安全局（EASA）和歐洲航空安全組織（Eurocontrol）職責邊界，共同監管低空經濟發展。統一安全監管與標準制定、空域規則制定以及適航認證主要由歐洲航空安全局（EASA）負責，而歐洲航空安全組織（Eurocontrol）則作為歐洲空中交通管理的跨政府合作核心組織，更加注重國際協調和技術支持。
在歐洲的低空研發領域，德國、法國的技術研發制造能力位居前列。兩國的技術優勢主要得益于兩方面內容。首先，德國的發動機制造業具有先天優勢，能夠為飛行汽車、無人機等提供政策支持；法國依托空客，在飛行器制造領域也有著一定的優勢地位。其次，兩國對于低空領域發展的政策福利極大提升了低空企業的研發動力。德國向低空制造企業提供最高50%的研發補貼，法國則對電動航空器運營給予稅費減免，推動企業成本降低20%-30%。
單個歐洲國家的地域范圍雖不廣闊，發展低空經濟的范圍有限，但歐洲各國之間交流與往來頻繁，各國之間的差異為低空經濟多元化發展創造了條件。歐盟的存在則為歐洲各國攜手發展低空經濟奠定了基礎，也更加明確了歐洲低空經濟的一體化發展模式。這種模式能夠在避免國與國之間的差異的同時，提升無人機、eVTOL等跨國流動的效率。一體化的發展也進一步增加了歐洲各國在低空領域的技術協作，標準統一。尤其在空域管理領域，統一的空域管理系統為歐洲各國低空產品自由跨境流動創造了絕佳環境，歐洲各國在低空領域的交流與合作也有利于各國充分發揮本國的獨特優勢，從而共同推進低空領域的創新發展。
四、總結
不論是中國“政策引導-地方試點-場景落地”的模式還是美國以商業競爭帶動政策落地的模式，又或是歐洲一體化的發展模式，均是各國各地區在綜合評估本地區發展特點之后選擇的發展方式。雖然選擇政策先行還是產業先行的態度不同，低空領域的發展側重點各有不同，但各國低空經濟的發展都呈現出從技術發展進步到監管政策完善落地的大趨勢。這也表明各國均認同，面對低空經濟這一新興領域，毫無規制的粗暴發展是不可取的，政策法規的監管都必須與低空技術的發展相伴相生，低空經濟的發展最終必將朝著低空安全、空域管制標準完善、技術標準與適航標準統一的方向邁進。
同時，低空經濟的發展離不開各國各地區之間的相互合作。在低空領域最為關注的標準制定領域，合作的開展對于協商制定統一的空域管理標準、飛行器適航標準具有至關重要的作用，統一標準是打破低空飛行壁壘的必要手段。各國不同的自然地理、人文歷史、技術條件、政策環境的差異為各國帶來低空發展優勢，唯有促進各國交流與合作才能使各國充分展示各自的獨特優勢，在低空領域的發展中呈現各美其美，美美與共的良好態勢。
感謝團隊律師助理何元曦對本文撰寫作出的貢獻。
