如何化解民營企業融資難——《中華人民共和國民營經濟促進法》“投融資專章”實務解讀
作者：薛燕 2025-05-30引言：《中華人民共和國民營經濟促進法》于2025年4月30日，經十四屆全國人大常委會第十五次會議表決通過，自2025年5月20日正式施行，引起社會各界廣泛關注。與憲法規定“堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度”密切貫通，將支持和保障民營經濟發展的法律制度融入中國特色社會主義法律體系中。同時，該法律第一次將“毫不動搖鞏固和發展公有制經濟，毫不動搖鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展”“促進民營經濟健康發展和民營經濟人士健康成長”寫入法律，第一次明確民營經濟的法律地位，第一次明確規定促進民營經濟持續、健康、高質量發展，是國家長期堅持的重大方針政策，具有重大的法治意義。
《民營經濟促進法》共9章78條，針對民營經濟發展中面臨的公平競爭、投資融資、科技創新、服務保障、權益保護以及民營經濟自身發展存在的問題和薄弱環節，有針對性地進行了法律規定。筆者僅針對司法實務中民營企業核心關注的“融資難、融資貴”和“賬款支付”“執行中查、扣、凍財產”等問題結合該法律規定第三章“投資融資促進”、第七章“權益保護”的相關法條、依據審判實務，分兩期結合實務分析相關法律規定、價值取向和政策以及在具體案件審判中的適用，以期深入理解并有效適用法律。
“融資難、融資貴”長期困擾著民營企業?，F階段民營企業融資的方式主要為民間借貸和金融借款，而民間借貸雖條件少、卻是民營企業為了彌補金融借款信貸不足的無奈之舉，且民間借貸交易私密、風險難以把控，由此易引發高頻訴訟并極易引起刑事風險。金融借款雖成本低，但門檻高，實務中普遍存在民營企業尤其小微型企業難以滿足銀行的信貸準入標準。《民營經濟促進法》第三章“投資融資促進”以專章形式為民營企業提供了整套制度性投融資方案，針對“融資”規定了“信貸支持”，針對“投資”規定了“投資擴容”“資本市場”核心三個維度優化民營企業的投融資環境，直擊民營企業面臨的痛點問題。
一、民營企業“融資難、融資貴”的原因
據資料顯示，我國的民營經濟自改革開放四十年來呈現出蓬勃發展的態勢，貢獻了50%以上的稅收，60％以上的國內生產總值，70％以上的技術創新成果，80％以上的城鎮勞動就業，但截至2025年2月，仍有超11萬戶普惠經營主體等待低成本資金支持。是什么阻擋了民營企業融資的步伐，導致其融資困難？核心既有其自身原因、亦受到傳統金融機構固有擔保方式的影響。具體而言：金融是稀缺性資源毋庸置疑，融資天然的具有極大的難度亦無可厚非。尤其是民營企業中小微企業規模不大、行業分散、抗市場風險能力差，極易導致金融機構貸款回收風險，是其自身原因之一；民營企業受制于社會信用體系不完善、不對稱、自身財務透明度低、經營數據不完全等因素，導致金融機構難以精準評估其放貸風險、不愿放貸，是其原因之二；更有甚者以民營企業失信行為的代價較小而采取類似隱瞞財務狀況、粉飾財務報表等形式獲取信貸資金，導致其之后越發陷入信貸難的泥淖，是原因之三。同時，對于金融機構，因其普遍受固有擔保方式影響，“抵押物崇拜”、致使“輕資產”科技類、服務類中小企業根本不具有融資優勢；并且為了降低貸款風險、設置融資準入門檻、提高抵押物、壓低低質押率等方式又使得風險溢價，民營企業獲得合理融資難上加難；另外，商業銀行曾經實行嚴格的貸款責任追究制，且貸款工作中又缺乏一定的激勵機制，信貸人員普遍認為向民營企業放貸責任巨大，不愿意冒諸如此類風險。加之目前受經濟大環境影響，企業普遍存在投資收益率降低、資金周轉速度緩慢、貸款難以償還、資金較難收回的局面，“融資難、融資貴”由此積蓄不減。但是國有企業由于存在政府的信用托底和支撐，金融機構更愿意傾向國有企業而排斥民營企業。
企業發展離不開資金。民營企業在向金融機構融資受阻后，自然轉向民間融資或創設其他融資方式，其中有合理的形式也有非法的方式。諸如：民間借貸，最高人民法院先后在2015年、2020年兩次修改《最高人民法院關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定》（法釋〔2015〕18號、法釋〔2020〕6號、法釋〔2020〕17號），以便為各級人民法院審理民間借貸糾紛提供司法指引；再如:對賭，實質就是投融資方以協議形式，對未來企業約定達到某種條件，實現各自利益，究其根源為企業融資所需；再如：民營企業亦會采取讓各類金融資本入股，以便借助金融資本的社會網絡更好融資，但卻又造成企業金融化、產業金融化的現象越發凸顯。非法融資方式更是多樣：諸如民營企業家為了緩解正式融資約束，向社會層面集資而引發的非法吸收公眾存款、非法集資，P2P等均引發了一系列社會問題，產生了大量糾紛，也給審判實務帶來諸多疑難法律問題尚待解決。
二、《民營經濟促進法》針對“融資難”的法律規定及與原法規、政策、監管的銜接
《民營經濟促進法》針對民營企業“融資難”“融資貴”的現實問題在法律層面“綱舉目張”，其第三章“投資融資促進”第16條至第26條，共11個法條，其中20條至26條共6個法條規定民營企業融資問題。設定了的完善融資風險市場化分擔機制、提供了更高水平投資服務、提升了金融服務可獲得性和便利度、健全多層次資本市場體系等均作出了規定。同時，制定該法律規定之前，為了解決民營經濟“融資難、融資貴”的問題，國家政策、法規、規章、行業監管均有相關規定。梳理如下：
通過以上梳理，《民營經濟促進法》及國家相關政策、法規、行業監管規定主要體現在：1、金融機構提供差異化金融服務政策，提供適合民營企業的金融服務和產品，合理設置不良貸款容忍度。2、為民營企業提供應收賬款、倉單、股權、知識產權等多種形式權利質押貸款。3、各級人民政府及其有關部門支撐，為動產和權利質押登記、估值、交易流通、信息共享等提供支持和便利。4、支持融資擔保機構和銀行業金融機構擴大業務合作。5、金融機構在授信、信貸管理、風控管理、服務收費等方面平等對待民營經濟組織；禁止金融機構抽貸、斷貸等。6、支持符合條件的民營經濟組織通過發行股票、債券等方式平等獲得直接融資。
三、司法實務細化法律原則性規定的既往案例
“法律的生命在于實施”，司法實務中的案例即是將法律的基本原則、價值取向和政策導向落實到位的具體體現，也是確保法律適用統一的實施路徑。在《民營經濟促進法》出臺之前，尤其在2023年《中共中央國務院關于促進民營經濟發展壯大的意見》頒布后，最高人民法院即發布涉民營企業產權和企業家合法權益保護的典型案例、各地高級人民法院先后發布了平等保護促進民營經濟發展的經典案例，其中上海高院發布六批、北京金融法院等金融審判法院亦相繼發布涉地域的典型案例。法律的出臺從來不是朝夕之間，《民營企業經濟促進法》的出臺搭建在原有的國家政策之上，代表了黨和國家對促進民營經濟發展堅定不移的態度。以下通過最高人民法院及相關幾個典型案例，探尋哪些裁判要旨貼合了《民營經濟促進法》的哪些具體規定的精神。
1、案例名稱：某市國有資產經營公司與某建設集團公司、某銀行分行等借款合同糾紛案
案例來源：最高人民法院助力中小微企業發展典型案例
裁判要旨“依法保護地方政府為降低中小微企業融資成本推出的“政府+銀行”新型融資模式應急循環資金，運用司法手段引導銀行以融資合作方式持續為應急資金池注入資金，保障應急資金的良性循環，并以降低利率方式減少中小微企業融資成本，以房產抵押方式保障國資金融債權實現，找準各方當事人利益平衡點，求得最大公約數?！?/span>
對應：《民營經濟促進法》第二十二條?國家推動構建完善民營經濟組織融資風險的市場化分擔機制，支持銀行業金融機構與融資擔保機構有序擴大業務合作，共同服務民營經濟組織。
第二十三條?金融機構在依法合規前提下，按照市場化、可持續發展原則開發和提供適合民營經濟特點的金融產品和服務，為資信良好的民營經濟組織融資提供便利條件，增強信貸供給、貸款周期與民營經濟組織融資需求、資金使用周期的適配性，提升金融服務可獲得性和便利度。
2、（1）案例名稱：某股份銀行支行與某集團有限公司金融借款合同糾紛案
案例來源：北京金融法院涉民營企業保護典型案例
典型意義“本案為銀行與民營企業因履行金融借款合同發生的糾紛。本案從誠實信用和公平原則出發，認定某銀行收取的承諾費不屬于中國人民銀行相關規定中準許銀行在金融借款合同中收取的費用，收取承諾費的效果類似于《民法典》第六百七十條規定的預先在本金中扣除的利息，即減少了借款人的實際用資數額。因此，相應的承諾費應當在借款本金中予以扣除。北京金融法院對不合理收費說“不”，有效地保護了民營企業的合法權益，緩解了民營企業“融資難”“融資貴”的問題。”
（2）案例名稱：某銀行支行訴某醫療技術發展公司等金融借款合同糾紛案
案例來源：《上海法院依法保障民營企業健康發展 營造良好法治化營商環境的典型案例》
典型意義“企業融資難、融資成本高是目前多數小微企業經營發展所面臨的困境。銀行等金融機構在企業發生逾期還款時，已經依據合同約定要求企業支付利息和逾期利息，銀行的損失已經獲得相應的補償，故銀行在借款合同中約定對逾期罰息計收復利，既無法律依據，又違背公平原則和補償原則，會給借款人造成較重負擔。本案中，法院在查明事實的基礎上依法駁回了銀行要求支付復利的訴訟請求，促使民營企業能加快恢復經營以償清欠款，對緩解民營企業融資難、融資成本高等問題具有積極的實踐意義?！?/span>
同時，(2021)最高法民終1057號案件，最高法院認為“對于金融機構收取的變相和不合規費用人民法院在審理此類案件時應加以嚴格審查。建行甘井子支行二審舉示的證據不足以證明其已經向生態公司提供了獨立于銀團貸款外且具備實質內容的服務，其與生態公司之間的真實意思也非成立參加、資金監管等服務合同關系，而是利用銀行貸款優勢地位收取不合理費用，從而變相增加企業融資成本，屬于《九民紀要》第51條規定的‘收取相關費用不合理’?！?/span>
對應：《民營經濟促進法》第二十四條?金融機構在授信、信貸管理、風控管理、服務收費等方面應當平等對待民營經濟組織。金融機構違反與民營經濟組織借款人的約定，單方面增加發放貸款條件、中止發放貸款或者提前收回貸款的，依法承擔違約責任。
對于金融機構對民營企業融資時設置隱形融資成本、強制搭售、收取不合理服務費、浮利分費等情形，法律規定平等對待，禁止單方面增加發放貸款條件等情形。
3、案例名稱：福建海峽銀行股份有限公司福州五一支行訴長樂亞新污水處理有限公司、福州市政工程有限公司金融借款合同糾紛案
案例來源：指導案例53號
裁判要點“1.特許經營權的收益權可以質押，并可作為應收賬款進行出質登記。2.特許經營權的收益權依其性質不宜折價、拍賣或變賣，質權人主張優先受償權的，人民法院可以判令出質債權的債務人將收益權的應收賬款優先支付質權人。”
對應：第二十一條?銀行業金融機構等依據法律法規，接受符合貸款業務需要的擔保方式，并為民營經濟組織提供應收賬款、倉單、股權、知識產權等權利質押貸款。各級人民政府及其有關部門應當為動產和權利質押登記、估值、交易流通、信息共享等提供支持和便利。
《民營經濟促進法》強調“國家堅持平等對待、公平競爭、同等保護、共同發展的原則，促進民營經濟發展壯大?！北ＷC“民營經濟組織與其他各類經濟組織享有平等的法律地位、市場機會和發展權利?！睉召~款、倉單、股權、知識產權等權利質押貸款不僅僅是國有企業或政府間組織享有的特權，在《民法典》《擔保制度司法解釋》規定了非典型擔保、新類型擔保的情形下，金融機構對于民營企業提供的該類型擔保亦應平等對待。但何為“符合貸款業務需要的擔保方式”以及如何協調有關部門為該類型擔?！疤峁┲С趾捅憷?，有待于相關金融機構和部門出臺具體規定予以落地。
雖然以上典型案例發布于《民營經濟促進法》出臺前，但充分體現了我們國家對民營經濟平等保護的一貫方針和態度，對促進民營經濟發展始終一脈相承、與時俱進?！睹駹I經濟促進法》實施后，最高人民法院亦會收集依法平等保護民營經濟，解決民營企業“投融資難”的典型案例并解讀應用于實務，我們將持續期待。
四、《民營經濟促進法》相關“投資”規定
2015年，國務院印發《關于實行市場準入負面清單制度的意見》，首次以政策形式確立市場準入負面清單制度，以清單方式列出在中華人民共和國境內禁止和限制投資經營的行業、領域、業務等，對于清單以外的行業、領域、業務，各類市場主體皆可依法平等進入。后國家發改委、商務部于2018年印發首版《市場準入負面清單》，清單事項自151項縮減至106項，逐步放寬多個行業的準入限制，清理地方性準入障礙，推動全國統一市場建設。《民營經濟促進法》首次將市場準入負面清單制度上升至法律規范，明確規定“國家實行全國統一的市場準入負面清單制度”，以立法形式制定“非禁即入”，賦予民營企業與國有企業平等進入清單外領域的法定權利。
在投資擴容方面，支持民營企業組織參與國家重大戰略和重大工程，打破傳統投資壁壘。根據《民營經濟促進法》第十六條至第十八條規定，國家支持民營經濟組織在戰略性新興產業、未來產業等領域投資和創業，為民營經濟投資提供政策支持，推動各級政府與社會資本展開合作，推動民營資本向重要新興產業領域聚集，助力民營經濟完成產業轉型升級。
在資本市場方面，《民營經濟促進法》第二十五條明確健全多層次資本市場體系，為民營經濟拓寬股權融資與債券融資雙軌通道，支持民營企業通過科創板、創業板、新三板及區域性股權市場等多層次資本市場進行直接融資。這一規定與此前國家金融監管總局印發《關于進一步擴大金融資產投資公司股權投資試點的通知》形成聯動，允許金融資產投資公司通過附屬機構發行私募股權投資基金。民營企業只有“融資”方能“投資”，故解決了“融資”問題，“投資”將不再困擾，本文不再展開討論。
結語：固本培元方能浚源疏流，金融支持民營企業高質量發展應加大力度、落于實處。民營企業對于成本天然敏感，既想快速貸款，又要利息最低、少有抵押物是多數企業劣勢、而輕資產運行、科技類企業亦是多數企業常態，更有企業信用記錄不足、銀企間信息不對稱等影響融資的難題層現?！翱醇夹g不看抵押、看過去轉向未來”“科技＋創新”“設計個性化產品”“多維度專屬授信評級”，結合“政府擔保增信”“政銀企直通車”等金融服務模式，已經被相關金融機構和地方政府開始適用于化解民營企業融資困局中。我們相信，法律付諸于實踐，立法與金融機構創新、政府扶持等多元模式相輔相成，必將為民營企業構建了一個公平、透明、高效的融資生態系統。
