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2025年6月9日，美國司法部發布新版《反海外腐敗法》（FCPA）執法備忘錄，響應特朗普總統暫停FCPA執法的行政命令，標志著美國反腐政策從“全球治理”轉向“國家利益優先”。備忘錄要求暫停新案件調查，聚焦打擊卡特爾（Cartels）和跨國犯罪組織（TCOs）相關腐敗，并將國家安全與經濟利益納入執法邏輯。上海的曾崢律師團隊提醒，此次調整顯著放松對常規商業行為的追責，但強化對高風險領域的審查，跨國企業需重構合規體系，尤其關注地緣政治風險與交易對手背景篩查。政策變化凸顯FCPA的工具化趨勢，企業需以“合規+戰略”雙驅動應對挑戰。

關鍵詞：FCPA、合規、地緣政治風險、跨境、刑事風險

2025年6月9日，美國司法部副部長發布了新的《反海外腐敗法》（FCPA）執法備忘錄，這是對美國特朗普總統于2025年2月簽署的行政命令的響應——該命令要求暫停FCPA的執法活動，并指示司法部重新審視并調整FCPA的執法方向。新政策要求暫停啟動所有新的FCPA調查，全面審查現有案件，并重新定義執法優先事項。這一重大變革預示著美國在全球反腐執法中的角色或許正從“世界警察”逐步轉變為以“服務國家戰略”為核心的執法導向。這一政策轉向并非孤立事件，而是近年來美國FCPA執法逐步“政治化”“國家安全化”的延續，也代表著未來跨國企業的合規實踐將面臨更復雜的法律與地緣政治交織環境。

FCPA（Foreign Corrupt Practices Act）自1977年實施以來，已經成為規范美國企業海外運營行為的重要工具，其通過自我檢舉機制和嚴格的執法實踐，對全球企業合規行為產生了深遠的影響。特別是在2000年以后，FCPA執法不斷強化，其全球影響力不斷加強。但隨著21世紀20年代地緣政治的顯著變化，美國將更多資源轉向國內安全、產業競爭與國家戰略領域，FCPA的作用也隨之被重新定義。此次備忘錄與之前2025年2月5日的“徹底消除卡特爾與跨國犯罪組織”備忘錄密切相關，綜合展現了美國將反腐執法手段與反恐、反毒、反洗錢等多個領域相結合的戰略規劃。

該備忘錄核心圍繞三個目標展開：第一，限制對美國企業海外常規商業行為的過度執法；第二，優先打擊與卡特爾（Cartels）和跨國犯罪組織（Transnational Criminal Organizations ，簡稱TCOs）相關的腐敗行為；第三，將國家安全與經濟利益嵌入FCPA執法邏輯之中。其內容強調避免對美國企業和公民在海外的常規商業行為進行不當處罰，并優先處理直接威脅美國國家利益的行為，并為此提出司法部須停止新案件調查（除非特例），審查現有案件，并更新執法指南。備忘錄中明確了以下執法原則：

1.減輕企業負擔：避免對合法經營的美國公司造成過度干擾。

2.執法行動應針對個人犯罪行為，而非籠統歸咎于公司結構。

3.調查過程中需考慮附帶后果，如對正常業務的潛在破壞及對員工的影響。

4.聚焦嚴重違法：優先處理具有明確腐敗意圖的行為，例如大額賄賂、復雜隱瞞手段或妨礙司法的行為。

5.不再關注涉及小額或普遍接受的出于商業禮節的行為。

備忘錄強調，從即日起所有新FCPA案件須由刑事司助理部長或更高級別官員批準，這一行政門檻明顯提高了案件啟動的實質標準。文件明確指出，只有當案件涉及Cartels或TCOs、危及國家關鍵利益或實質損害美國公司競爭地位時，才符合執法優先要求。

當檢察官在決定是否啟動或繼續FCPA調查時，需綜合考慮以下非窮盡因素：

（一）打擊Cartels和TCOs

美國特朗普總統指示聯邦政府全面消除Cartels和TCOs。這些組織威脅國際秩序，滲透外國政府，危害美國國家安全和經濟。優先調查與Cartels和TCOs相關的賄賂行為，尤其是涉及洗錢、殼公司或國有企業官員受賄的案件。該因素的強調旨在通過摧毀這些犯罪網絡的融資機制和關聯企業，促進美國企業的公平競爭環境。

（二）保障美國企業公平機會

賄賂外國官員獲取交易機會的企業會扭曲市場，使守法的美國公司處于劣勢。執法歷史上，很多賄賂案件多由外國公司實施，罰款金額巨大（數億美元）。因此會重點關注剝奪特定美國實體公平競爭機會或導致其經濟損失的案件。

（三）維護美國國家安全

在一些關鍵領域：如國防、情報和關鍵基礎設施等領域，該領域的腐敗可能直接威脅美國國家安全。并由此提出政策導向：集中資源調查涉及關鍵資產或基礎設施的賄賂行為。

（四）排除常規商業行為

FCPA允許“便利支付”例外，并為合理且善意的支出提供抗辯理由。避免因日常商業行為處罰美國公民和企業，而是將執法力度和資源聚焦在高風險、高影響的領域和案件。

備忘錄特別強調，執法行動應避免針對那些“依據慣例或當地法律許可的行為”，例如小額禮品贈送、合法的差旅及招待活動。這實際上放松了對部分“便利支付”情形的實際追責力度。同時，對“明顯腐敗意圖”“復雜隱匿安排”“重度妨礙司法”的案件給予高度優先。這種政策轉向強調“重風險、輕形式”，使FCPA從原先高度程序化的合規機制，逐漸轉變為更具策略性的目標鎖定執法邏輯，尤其在案件啟動標準上，政治與經濟，尤其是國家安全方面的綜合考量因素顯得更為顯著。

除上述因素外，檢察官還需遵循《聯邦起訴原則》（Principles Of Federal Prosecution），包括犯罪性質、嚴重性及威懾效果等。根據相關命令，司法部需在180天內詳細審查所有現有FCPA案件，并采取適當措施。已審查案件將基于本備忘錄的原則進行評估，未來所有調查和執法行動均受此指南約束。

若將本次政策變化放置在近年FCPA執法實踐的軌跡來觀察，其連續性與斷裂性仍舊同樣的突出。在2022至2024年期間，美國司法部和證監會在FCPA執法方面強調了“強化跨國合作”、“高層問責”以及“企業合規激勵”。2024年3月，司法部進一步推出“舉報人獎勵試點計劃”，首次明確在FCPA與反洗錢案件中對內部舉報人給予經濟獎勵。這一政策旨在拓寬執法信息來源，鼓勵基層合規官、會計人員、商業經理等揭發潛在腐敗行為。

在執法行動上，2023年與2024年依舊有數起重大案件發生。以2023年SEC與DOJ聯合執法的Stericycle案[1]為例，該公司因在拉美多國通過第三方向公職人員支付賄賂，被罰超過8400萬美元。根據Stericycle公司發布的2023年社會責任報告，公司強調了其在安全和可持續性方面的進步，并推進了ESG計劃。此外，Stericycle的2023年年度報告可能提供了關于公司合規和法律問題的詳細信息。同年，總部位于東南亞的新加坡企業Keppel Offshore[2]因在印尼和菲律賓項目中涉嫌賄賂被調查，并主動與美國司法部和新加坡反貪局合作，最終獲得延期起訴協議。上述案件持續以透明度和公正性為核心訴求，彰顯了執法過程中對于程序合法性及跨國協作的高度重視。

進入2025年后，美國FCPA執法的政策基調發生了重大變化，從制度建設與全球治理轉向國家競爭與戰略安全，跨國企業面臨全新的合規環境。美國特朗普總統于2025年2月10日簽署名為“暫停FCPA執法以促進美國經濟和國家安全”的行政命令，要求美國司法部(DOJ)在180天內暫停所有新的FCPA調查和執法行動，并授權司法部長可將暫停期額外延長180天（詳情參見曾崢律師團隊文章《特朗普簽署行政命令后，美國真的取消FCPA執法了嗎？》）。該行政命令的核心理由是：FCPA的“過度執法”使美國企業在國際競爭中處于不利地位，因為該法禁止了國際競爭對手普遍采用的商業慣例，造成不公平競爭環境。行政命令特別強調，美國企業需要在關鍵礦產、深水港口及其他關鍵基礎設施或資產領域獲取“商業戰略優勢”，而這直接關系到美國國家安全。美國司法部長邦迪在其2025年2月5日發布的“徹底消除卡特爾和跨國犯罪組織”備忘錄中，重新定位了FCPA的執法優先級。該備忘錄要求DOJ檢察官將執法資源集中于涉及跨國犯罪組織(TCO)或販毒集團的賄賂案件，例如“為便于進行人口走私以及毒品槍支販賣而賄賂外國官員的案件”，同時“將工作重點從不涉及上述聯系的調查活動和案件上轉移開來”。這一政策轉變標志著DOJ執法重點的根本性調整，因為從歷史數據看，涉及卡特爾和跨國犯罪組織的FCPA案件一直非常少見。在新的邏輯下，FCPA的適用可能將更多圍繞美國自身的對外戰略核心——如卡特爾治理、國家安全資產保護，以及對美企利益的維權。這一轉變并不代表美國放棄FCPA，而是賦予其更具選擇性的“國家利益過濾器”。

對于跨國企業而言，此次政策調整在三個層面帶來合規挑戰：

第一，執法活動的“戰略目標化”趨勢意味著，傳統的合規體系可能難以全面覆蓋新興的風險評估要素。以往合規重點在于財務流程、第三方審核與內部控制，如今則需擴展至地緣政治、國家戰略利益識別與區域安全穩定因素分析。

第二，區域風險評估模型需更新。特別是對TCOs滲透較強的拉美、中亞、中非地區，企業需重構其商業代表、代理人及物流渠道的盡職調查標準。但不僅限于此，東亞與東南亞的情況也需密切關注。

第三，企業需要建立動態識別機制，對是否存在“對美國企業不公平競爭行為”進行提前評估。這項要求可能超出傳統法律審查范疇，企業需組織法務、公共事務與戰略部門，共同構建跨部門合規情報系統，旨在監控并評估其國際業務是否存在被視為“損害美國企業利益”的風險。同時，跨國企業在境外尤其是一些敏感地區處理當地國企合作、政府采購、海外投標等事務中，應格外關注是否與美資企業存在直接競爭關系，因為這可能成為美國介入執法的突破口。

為應對新政策環境，跨國企業應從機制、數據與行為三個維度進行系統優化：

第一，在機制方面，應設立“合規地緣政治風險預警型合規機制”，識別交易對象是否來自Cartels或TCOs影響區域、是否存在與美國企業競爭產生沖突的可能性，或是否涉及國家利益敏感領域（如能源、港口、電信）。尤其對于在印尼、泰國、越南等東南亞國家開展業務的企業而言，務必警惕當地政府項目背后可能潛藏的政治風險。

第二，在數據層面，企業應積極推動對殼公司、代理人及中介公司等交易對手的“受益所有人穿透審查”，同時，運用開源情報工具來辨識是否存在與Cartels、TCOs或受制裁實體的間接關聯。強化與金融機構、合規科技公司的合作，提升KYC/KYP系統識別能力。

第三，在具體行為控制上，應對“例行商業行為”進行全面梳理與合規性重新分類。例如，是否存在以高額差旅費、顧問費、捐贈名義變相行賄；是否在特定地區適用便利支付例外條款；是否所有支付都具備可追溯性與合理審批鏈。一旦這些問題被執法機關察覺，其所謂的“例行”性質將不再成為逃避責任的理由。

同時還要重視強化交易結構合規設計。如上文提到的Keppel Offshore案（2023年）中，該企業在印尼通過第三方支付顧問費并向海事機構高管行賄，引發多國聯合調查。表明復雜支付安排是監管重點。建議對中介傭金、顧問費、公益捐贈等設置審批紅線與透明備案機制。

此外，企業在并購與跨境合資前，應主動開展FCPA專項盡職調查，特別關注交易標的的歷史涉案情況、是否與Cartels、TCOs有業務往來，以及是否利用海外離岸公司架構從事敏感業務活動。并購方可以視情況在交易條款中設置FCPA風險補償機制，以防止“并購后背鍋”。

2025年6月的新FCPA備忘錄，標志著美國FCPA執法進入一個以“國家利益優先”為核心的新階段。這種政策邏輯的變化，從本質上改變了FCPA作為國際治理工具的角色定位：它不再是一套全球公認的反腐規范，而是一種服務美國國家戰略與企業利益的“選擇性執法工具”。這也預示著未來FCPA的適用將更不透明、更具針對性，甚至可能成為“經濟武器化”的一環。

跨國企業在面對這種執法轉型時，不能再被動依賴原有合規模板，而應積極構建“合規+戰略”雙重驅動的合規文化體系。特別是在東亞與東南亞等美國經濟關注區域，企業必須通過更專業化、情報化、技術化的方式構建合規機制，才能有效規避因誤入國家戰略沖突區而“躺槍”的風險。最終目標，是將合規視為保護企業全球運營自由度與聲譽安全的重要護城河，而非形式化的被動面子搭臺。唯有將合規視為競爭優勢來源，而非成本負擔，企業才能在政策波動中構建真正的商業韌性。