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2025年6月9日，美國(guó)司法部發(fā)布新版《反海外腐敗法》（FCPA）執(zhí)法備忘錄，響應(yīng)特朗普總統(tǒng)暫停FCPA執(zhí)法的行政命令，標(biāo)志著美國(guó)反腐政策從“全球治理”轉(zhuǎn)向“國(guó)家利益優(yōu)先”。備忘錄要求暫停新案件調(diào)查，聚焦打擊卡特爾（Cartels）和跨國(guó)犯罪組織（TCOs）相關(guān)腐敗，并將國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)利益納入執(zhí)法邏輯。上海的曾崢律師團(tuán)隊(duì)提醒，此次調(diào)整顯著放松對(duì)常規(guī)商業(yè)行為的追責(zé)，但強(qiáng)化對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域的審查，跨國(guó)企業(yè)需重構(gòu)合規(guī)體系，尤其關(guān)注地緣政治風(fēng)險(xiǎn)與交易對(duì)手背景篩查。政策變化凸顯FCPA的工具化趨勢(shì)，企業(yè)需以“合規(guī)+戰(zhàn)略”雙驅(qū)動(dòng)應(yīng)對(duì)挑戰(zhàn)。

關(guān)鍵詞：FCPA、合規(guī)、地緣政治風(fēng)險(xiǎn)、跨境、刑事風(fēng)險(xiǎn)

2025年6月9日，美國(guó)司法部副部長(zhǎng)發(fā)布了新的《反海外腐敗法》（FCPA）執(zhí)法備忘錄，這是對(duì)美國(guó)特朗普總統(tǒng)于2025年2月簽署的行政命令的響應(yīng)——該命令要求暫停FCPA的執(zhí)法活動(dòng)，并指示司法部重新審視并調(diào)整FCPA的執(zhí)法方向。新政策要求暫停啟動(dòng)所有新的FCPA調(diào)查，全面審查現(xiàn)有案件，并重新定義執(zhí)法優(yōu)先事項(xiàng)。這一重大變革預(yù)示著美國(guó)在全球反腐執(zhí)法中的角色或許正從“世界警察”逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴胺?wù)國(guó)家戰(zhàn)略”為核心的執(zhí)法導(dǎo)向。這一政策轉(zhuǎn)向并非孤立事件，而是近年來美國(guó)FCPA執(zhí)法逐步“政治化”“國(guó)家安全化”的延續(xù)，也代表著未來跨國(guó)企業(yè)的合規(guī)實(shí)踐將面臨更復(fù)雜的法律與地緣政治交織環(huán)境。

FCPA（Foreign Corrupt Practices Act）自1977年實(shí)施以來，已經(jīng)成為規(guī)范美國(guó)企業(yè)海外運(yùn)營(yíng)行為的重要工具，其通過自我檢舉機(jī)制和嚴(yán)格的執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)全球企業(yè)合規(guī)行為產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。特別是在2000年以后，F(xiàn)CPA執(zhí)法不斷強(qiáng)化，其全球影響力不斷加強(qiáng)。但隨著21世紀(jì)20年代地緣政治的顯著變化，美國(guó)將更多資源轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)安全、產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)與國(guó)家戰(zhàn)略領(lǐng)域，F(xiàn)CPA的作用也隨之被重新定義。此次備忘錄與之前2025年2月5日的“徹底消除卡特爾與跨國(guó)犯罪組織”備忘錄密切相關(guān)，綜合展現(xiàn)了美國(guó)將反腐執(zhí)法手段與反恐、反毒、反洗錢等多個(gè)領(lǐng)域相結(jié)合的戰(zhàn)略規(guī)劃。

該備忘錄核心圍繞三個(gè)目標(biāo)展開：第一，限制對(duì)美國(guó)企業(yè)海外常規(guī)商業(yè)行為的過度執(zhí)法；第二，優(yōu)先打擊與卡特爾（Cartels）和跨國(guó)犯罪組織（Transnational Criminal Organizations ，簡(jiǎn)稱TCOs）相關(guān)的腐敗行為；第三，將國(guó)家安全與經(jīng)濟(jì)利益嵌入FCPA執(zhí)法邏輯之中。其內(nèi)容強(qiáng)調(diào)避免對(duì)美國(guó)企業(yè)和公民在海外的常規(guī)商業(yè)行為進(jìn)行不當(dāng)處罰，并優(yōu)先處理直接威脅美國(guó)國(guó)家利益的行為，并為此提出司法部須停止新案件調(diào)查（除非特例），審查現(xiàn)有案件，并更新執(zhí)法指南。備忘錄中明確了以下執(zhí)法原則：

1.減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)：避免對(duì)合法經(jīng)營(yíng)的美國(guó)公司造成過度干擾。

2.執(zhí)法行動(dòng)應(yīng)針對(duì)個(gè)人犯罪行為，而非籠統(tǒng)歸咎于公司結(jié)構(gòu)。

3.調(diào)查過程中需考慮附帶后果，如對(duì)正常業(yè)務(wù)的潛在破壞及對(duì)員工的影響。

4.聚焦嚴(yán)重違法：優(yōu)先處理具有明確腐敗意圖的行為，例如大額賄賂、復(fù)雜隱瞞手段或妨礙司法的行為。

5.不再關(guān)注涉及小額或普遍接受的出于商業(yè)禮節(jié)的行為。

備忘錄強(qiáng)調(diào)，從即日起所有新FCPA案件須由刑事司助理部長(zhǎng)或更高級(jí)別官員批準(zhǔn)，這一行政門檻明顯提高了案件啟動(dòng)的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。文件明確指出，只有當(dāng)案件涉及Cartels或TCOs、危及國(guó)家關(guān)鍵利益或?qū)嵸|(zhì)損害美國(guó)公司競(jìng)爭(zhēng)地位時(shí)，才符合執(zhí)法優(yōu)先要求。

當(dāng)檢察官在決定是否啟動(dòng)或繼續(xù)FCPA調(diào)查時(shí)，需綜合考慮以下非窮盡因素：

（一）打擊Cartels和TCOs

美國(guó)特朗普總統(tǒng)指示聯(lián)邦政府全面消除Cartels和TCOs。這些組織威脅國(guó)際秩序，滲透外國(guó)政府，危害美國(guó)國(guó)家安全和經(jīng)濟(jì)。優(yōu)先調(diào)查與Cartels和TCOs相關(guān)的賄賂行為，尤其是涉及洗錢、殼公司或國(guó)有企業(yè)官員受賄的案件。該因素的強(qiáng)調(diào)旨在通過摧毀這些犯罪網(wǎng)絡(luò)的融資機(jī)制和關(guān)聯(lián)企業(yè)，促進(jìn)美國(guó)企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

（二）保障美國(guó)企業(yè)公平機(jī)會(huì)

賄賂外國(guó)官員獲取交易機(jī)會(huì)的企業(yè)會(huì)扭曲市場(chǎng)，使守法的美國(guó)公司處于劣勢(shì)。執(zhí)法歷史上，很多賄賂案件多由外國(guó)公司實(shí)施，罰款金額巨大（數(shù)億美元）。因此會(huì)重點(diǎn)關(guān)注剝奪特定美國(guó)實(shí)體公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)或?qū)е缕浣?jīng)濟(jì)損失的案件。

（三）維護(hù)美國(guó)國(guó)家安全

在一些關(guān)鍵領(lǐng)域：如國(guó)防、情報(bào)和關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，該領(lǐng)域的腐敗可能直接威脅美國(guó)國(guó)家安全。并由此提出政策導(dǎo)向：集中資源調(diào)查涉及關(guān)鍵資產(chǎn)或基礎(chǔ)設(shè)施的賄賂行為。

（四）排除常規(guī)商業(yè)行為

FCPA允許“便利支付”例外，并為合理且善意的支出提供抗辯理由。避免因日常商業(yè)行為處罰美國(guó)公民和企業(yè)，而是將執(zhí)法力度和資源聚焦在高風(fēng)險(xiǎn)、高影響的領(lǐng)域和案件。

備忘錄特別強(qiáng)調(diào)，執(zhí)法行動(dòng)應(yīng)避免針對(duì)那些“依據(jù)慣例或當(dāng)?shù)胤稍S可的行為”，例如小額禮品贈(zèng)送、合法的差旅及招待活動(dòng)。這實(shí)際上放松了對(duì)部分“便利支付”情形的實(shí)際追責(zé)力度。同時(shí)，對(duì)“明顯腐敗意圖”“復(fù)雜隱匿安排”“重度妨礙司法”的案件給予高度優(yōu)先。這種政策轉(zhuǎn)向強(qiáng)調(diào)“重風(fēng)險(xiǎn)、輕形式”，使FCPA從原先高度程序化的合規(guī)機(jī)制，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楦卟呗孕缘哪繕?biāo)鎖定執(zhí)法邏輯，尤其在案件啟動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)上，政治與經(jīng)濟(jì)，尤其是國(guó)家安全方面的綜合考量因素顯得更為顯著。

除上述因素外，檢察官還需遵循《聯(lián)邦起訴原則》（Principles Of Federal Prosecution），包括犯罪性質(zhì)、嚴(yán)重性及威懾效果等。根據(jù)相關(guān)命令，司法部需在180天內(nèi)詳細(xì)審查所有現(xiàn)有FCPA案件，并采取適當(dāng)措施。已審查案件將基于本備忘錄的原則進(jìn)行評(píng)估，未來所有調(diào)查和執(zhí)法行動(dòng)均受此指南約束。

若將本次政策變化放置在近年FCPA執(zhí)法實(shí)踐的軌跡來觀察，其連續(xù)性與斷裂性仍舊同樣的突出。在2022至2024年期間，美國(guó)司法部和證監(jiān)會(huì)在FCPA執(zhí)法方面強(qiáng)調(diào)了“強(qiáng)化跨國(guó)合作”、“高層問責(zé)”以及“企業(yè)合規(guī)激勵(lì)”。2024年3月，司法部進(jìn)一步推出“舉報(bào)人獎(jiǎng)勵(lì)試點(diǎn)計(jì)劃”，首次明確在FCPA與反洗錢案件中對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人給予經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)。這一政策旨在拓寬執(zhí)法信息來源，鼓勵(lì)基層合規(guī)官、會(huì)計(jì)人員、商業(yè)經(jīng)理等揭發(fā)潛在腐敗行為。

在執(zhí)法行動(dòng)上，2023年與2024年依舊有數(shù)起重大案件發(fā)生。以2023年SEC與DOJ聯(lián)合執(zhí)法的Stericycle案[1]為例，該公司因在拉美多國(guó)通過第三方向公職人員支付賄賂，被罰超過8400萬美元。根據(jù)Stericycle公司發(fā)布的2023年社會(huì)責(zé)任報(bào)告，公司強(qiáng)調(diào)了其在安全和可持續(xù)性方面的進(jìn)步，并推進(jìn)了ESG計(jì)劃。此外，Stericycle的2023年年度報(bào)告可能提供了關(guān)于公司合規(guī)和法律問題的詳細(xì)信息。同年，總部位于東南亞的新加坡企業(yè)Keppel Offshore[2]因在印尼和菲律賓項(xiàng)目中涉嫌賄賂被調(diào)查，并主動(dòng)與美國(guó)司法部和新加坡反貪局合作，最終獲得延期起訴協(xié)議。上述案件持續(xù)以透明度和公正性為核心訴求，彰顯了執(zhí)法過程中對(duì)于程序合法性及跨國(guó)協(xié)作的高度重視。

進(jìn)入2025年后，美國(guó)FCPA執(zhí)法的政策基調(diào)發(fā)生了重大變化，從制度建設(shè)與全球治理轉(zhuǎn)向國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)與戰(zhàn)略安全，跨國(guó)企業(yè)面臨全新的合規(guī)環(huán)境。美國(guó)特朗普總統(tǒng)于2025年2月10日簽署名為“暫停FCPA執(zhí)法以促進(jìn)美國(guó)經(jīng)濟(jì)和國(guó)家安全”的行政命令，要求美國(guó)司法部(DOJ)在180天內(nèi)暫停所有新的FCPA調(diào)查和執(zhí)法行動(dòng)，并授權(quán)司法部長(zhǎng)可將暫停期額外延長(zhǎng)180天（詳情參見曾崢律師團(tuán)隊(duì)文章《特朗普簽署行政命令后，美國(guó)真的取消FCPA執(zhí)法了嗎？》）。該行政命令的核心理由是：FCPA的“過度執(zhí)法”使美國(guó)企業(yè)在國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)中處于不利地位，因?yàn)樵摲ń沽藝?guó)際競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手普遍采用的商業(yè)慣例，造成不公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。行政命令特別強(qiáng)調(diào)，美國(guó)企業(yè)需要在關(guān)鍵礦產(chǎn)、深水港口及其他關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施或資產(chǎn)領(lǐng)域獲取“商業(yè)戰(zhàn)略優(yōu)勢(shì)”，而這直接關(guān)系到美國(guó)國(guó)家安全。美國(guó)司法部長(zhǎng)邦迪在其2025年2月5日發(fā)布的“徹底消除卡特爾和跨國(guó)犯罪組織”備忘錄中，重新定位了FCPA的執(zhí)法優(yōu)先級(jí)。該備忘錄要求DOJ檢察官將執(zhí)法資源集中于涉及跨國(guó)犯罪組織(TCO)或販毒集團(tuán)的賄賂案件，例如“為便于進(jìn)行人口走私以及毒品槍支販賣而賄賂外國(guó)官員的案件”，同時(shí)“將工作重點(diǎn)從不涉及上述聯(lián)系的調(diào)查活動(dòng)和案件上轉(zhuǎn)移開來”。這一政策轉(zhuǎn)變標(biāo)志著DOJ執(zhí)法重點(diǎn)的根本性調(diào)整，因?yàn)閺臍v史數(shù)據(jù)看，涉及卡特爾和跨國(guó)犯罪組織的FCPA案件一直非常少見。在新的邏輯下，F(xiàn)CPA的適用可能將更多圍繞美國(guó)自身的對(duì)外戰(zhàn)略核心——如卡特爾治理、國(guó)家安全資產(chǎn)保護(hù)，以及對(duì)美企利益的維權(quán)。這一轉(zhuǎn)變并不代表美國(guó)放棄FCPA，而是賦予其更具選擇性的“國(guó)家利益過濾器”。

對(duì)于跨國(guó)企業(yè)而言，此次政策調(diào)整在三個(gè)層面帶來合規(guī)挑戰(zhàn)：

第一，執(zhí)法活動(dòng)的“戰(zhàn)略目標(biāo)化”趨勢(shì)意味著，傳統(tǒng)的合規(guī)體系可能難以全面覆蓋新興的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估要素。以往合規(guī)重點(diǎn)在于財(cái)務(wù)流程、第三方審核與內(nèi)部控制，如今則需擴(kuò)展至地緣政治、國(guó)家戰(zhàn)略利益識(shí)別與區(qū)域安全穩(wěn)定因素分析。

第二，區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估模型需更新。特別是對(duì)TCOs滲透較強(qiáng)的拉美、中亞、中非地區(qū)，企業(yè)需重構(gòu)其商業(yè)代表、代理人及物流渠道的盡職調(diào)查標(biāo)準(zhǔn)。但不僅限于此，東亞與東南亞的情況也需密切關(guān)注。

第三，企業(yè)需要建立動(dòng)態(tài)識(shí)別機(jī)制，對(duì)是否存在“對(duì)美國(guó)企業(yè)不公平競(jìng)爭(zhēng)行為”進(jìn)行提前評(píng)估。這項(xiàng)要求可能超出傳統(tǒng)法律審查范疇，企業(yè)需組織法務(wù)、公共事務(wù)與戰(zhàn)略部門，共同構(gòu)建跨部門合規(guī)情報(bào)系統(tǒng)，旨在監(jiān)控并評(píng)估其國(guó)際業(yè)務(wù)是否存在被視為“損害美國(guó)企業(yè)利益”的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，跨國(guó)企業(yè)在境外尤其是一些敏感地區(qū)處理當(dāng)?shù)貒?guó)企合作、政府采購(gòu)、海外投標(biāo)等事務(wù)中，應(yīng)格外關(guān)注是否與美資企業(yè)存在直接競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，因?yàn)檫@可能成為美國(guó)介入執(zhí)法的突破口。

為應(yīng)對(duì)新政策環(huán)境，跨國(guó)企業(yè)應(yīng)從機(jī)制、數(shù)據(jù)與行為三個(gè)維度進(jìn)行系統(tǒng)優(yōu)化：

第一，在機(jī)制方面，應(yīng)設(shè)立“合規(guī)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警型合規(guī)機(jī)制”，識(shí)別交易對(duì)象是否來自Cartels或TCOs影響區(qū)域、是否存在與美國(guó)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生沖突的可能性，或是否涉及國(guó)家利益敏感領(lǐng)域（如能源、港口、電信）。尤其對(duì)于在印尼、泰國(guó)、越南等東南亞國(guó)家開展業(yè)務(wù)的企業(yè)而言，務(wù)必警惕當(dāng)?shù)卣?xiàng)目背后可能潛藏的政治風(fēng)險(xiǎn)。

第二，在數(shù)據(jù)層面，企業(yè)應(yīng)積極推動(dòng)對(duì)殼公司、代理人及中介公司等交易對(duì)手的“受益所有人穿透審查”，同時(shí)，運(yùn)用開源情報(bào)工具來辨識(shí)是否存在與Cartels、TCOs或受制裁實(shí)體的間接關(guān)聯(lián)。強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)、合規(guī)科技公司的合作，提升KYC/KYP系統(tǒng)識(shí)別能力。

第三，在具體行為控制上，應(yīng)對(duì)“例行商業(yè)行為”進(jìn)行全面梳理與合規(guī)性重新分類。例如，是否存在以高額差旅費(fèi)、顧問費(fèi)、捐贈(zèng)名義變相行賄；是否在特定地區(qū)適用便利支付例外條款；是否所有支付都具備可追溯性與合理審批鏈。一旦這些問題被執(zhí)法機(jī)關(guān)察覺，其所謂的“例行”性質(zhì)將不再成為逃避責(zé)任的理由。

同時(shí)還要重視強(qiáng)化交易結(jié)構(gòu)合規(guī)設(shè)計(jì)。如上文提到的Keppel Offshore案（2023年）中，該企業(yè)在印尼通過第三方支付顧問費(fèi)并向海事機(jī)構(gòu)高管行賄，引發(fā)多國(guó)聯(lián)合調(diào)查。表明復(fù)雜支付安排是監(jiān)管重點(diǎn)。建議對(duì)中介傭金、顧問費(fèi)、公益捐贈(zèng)等設(shè)置審批紅線與透明備案機(jī)制。

此外，企業(yè)在并購(gòu)與跨境合資前，應(yīng)主動(dòng)開展FCPA專項(xiàng)盡職調(diào)查，特別關(guān)注交易標(biāo)的的歷史涉案情況、是否與Cartels、TCOs有業(yè)務(wù)往來，以及是否利用海外離岸公司架構(gòu)從事敏感業(yè)務(wù)活動(dòng)。并購(gòu)方可以視情況在交易條款中設(shè)置FCPA風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，以防止“并購(gòu)后背鍋”。

2025年6月的新FCPA備忘錄，標(biāo)志著美國(guó)FCPA執(zhí)法進(jìn)入一個(gè)以“國(guó)家利益優(yōu)先”為核心的新階段。這種政策邏輯的變化，從本質(zhì)上改變了FCPA作為國(guó)際治理工具的角色定位：它不再是一套全球公認(rèn)的反腐規(guī)范，而是一種服務(wù)美國(guó)國(guó)家戰(zhàn)略與企業(yè)利益的“選擇性執(zhí)法工具”。這也預(yù)示著未來FCPA的適用將更不透明、更具針對(duì)性，甚至可能成為“經(jīng)濟(jì)武器化”的一環(huán)。

跨國(guó)企業(yè)在面對(duì)這種執(zhí)法轉(zhuǎn)型時(shí)，不能再被動(dòng)依賴原有合規(guī)模板，而應(yīng)積極構(gòu)建“合規(guī)+戰(zhàn)略”雙重驅(qū)動(dòng)的合規(guī)文化體系。特別是在東亞與東南亞等美國(guó)經(jīng)濟(jì)關(guān)注區(qū)域，企業(yè)必須通過更專業(yè)化、情報(bào)化、技術(shù)化的方式構(gòu)建合規(guī)機(jī)制，才能有效規(guī)避因誤入國(guó)家戰(zhàn)略沖突區(qū)而“躺槍”的風(fēng)險(xiǎn)。最終目標(biāo)，是將合規(guī)視為保護(hù)企業(yè)全球運(yùn)營(yíng)自由度與聲譽(yù)安全的重要護(hù)城河，而非形式化的被動(dòng)面子搭臺(tái)。唯有將合規(guī)視為競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)來源，而非成本負(fù)擔(dān)，企業(yè)才能在政策波動(dòng)中構(gòu)建真正的商業(yè)韌性。