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強迫勞動是抓手，供應鏈管制才是本質：關于《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》的分析和觀察

作者：李燁蔣嵐　2024-11-25

[摘要]2024年11月19日，歐盟理事會最終通過了《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》（以下簡稱“條例”或“歐盟強迫勞動條例”）。在歐盟理事會主席和歐洲議會議長簽字后，預計在今年圣誕節以前該條例將在歐盟官方公告上發布生效。

2024年11月19日，歐盟理事會最終通過了《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》（以下簡稱“條例”或“歐盟強迫勞動條例”）。在歐盟理事會主席和歐洲議會議長簽字后，預計在今年圣誕節以前該條例將在歐盟官方公告上發布生效。

歐盟在強迫勞動方面的立法緊隨美國，特別是美國的《維吾爾強迫勞動預防法案》（以下簡稱“美國強迫勞動法案”）。該條例將直接影響中國產品對于歐盟市場的準入，特別是被認為風險較高而成為優先執法領域的產品（例如已經被美國執法的產品），供應鏈涉及特定地區的產品（例如已經被美國針對的新疆地區），以及特定的公司（例如被美國列入實體清單的公司）。其實，強迫勞動是抓手，供應鏈管制才是本質。

按照歐盟理事會和歐洲議會公布的2024年11月6日文本（雖然最終文本還未正式公布，但預計與這一文本不會有實質變化，）[1]，相比歐委會的提案[2]以及歐洲議會的修訂文本[3]，條例又有不少實質內容方面的變化。本文結合條例的重要改動，梳理和總結《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》的主要內容，并就企業在該條例實施前的三年窗口期如何采取應對措施給出提示。

1 立法背景和進程

歐盟關于禁止強迫勞動產品方面的立法活動可以追溯到2021年。歐盟委員會主席馮德萊恩在2021年9月15日的年度歐盟國情咨文中首次提議禁止強迫勞動制造的產品進入歐盟市場。[4] 這一提議正好在2021年7月14日美國參議會通過S.65《維吾爾強迫勞動預防法案》之后不久。幾個月后，2021年12月23日，美國總統拜登正式簽署《維吾爾強迫勞動預防法案》，該法案中特別強調美國貿易伙伴的協同行動[5]。隨后，歐盟也圍繞所謂的強迫勞動采取動作。2022年6月，歐盟通過了《通過新貿易工具禁止強迫勞動制造的產品》的決議（A new trade instrument to ban products made by forced labour）。[6]

2022年9月14日，歐盟委員會公布了《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》的提案（以下簡稱“歐委會提案”或“提案”）。[7] 這一提案被認為是兌現馮德萊恩在2021歐盟情況咨文演講作出的承諾。在更早的2021年7月，歐盟委員會和歐洲對外行動局還發布過指導意見[8]，以幫助歐盟企業采取適當措施，解決其運營和供應鏈中的強迫勞動風險，這也被認為是出臺強制性盡職調查立法的前兆[9]。

在歐委會提案后，歐洲議會在多個層面展開了討論和審議。2023年10月16日，歐洲議會公布了基于歐委會提案的修訂文本[10]。2024年1月26日，歐洲理事會通過了和歐洲議會協商的提案[11]。2024年3月5日，歐洲理事會和歐洲議會就該條例達成協議。[12] 2024年4月23日，歐洲議會投票通過了該文本。[13]

2 強迫勞動的定義

歐盟強迫勞動條例對強迫勞動的定義依據國際勞工組織《強迫勞動公約》第2條，即“以任何懲罰相威脅，強迫任何人從事的非本人自愿的一切勞動或服務”，又新增強調了兒童強迫勞動。[14]

關于強迫勞動的范圍，歐盟強迫勞動條例修改了歐洲議會文本中的價值鏈概念，取而代之的是更為明確的供應鏈定義，即產品的所有上游，包括開采、收獲、生產和制造等環節。[15]

歐盟強迫勞動條例特別規定了國家強迫勞動（forced labour imposed by state authorities）的定義，援引國際勞工組織《廢除強迫勞動公約》第1條[16]，但對國家強迫勞動定義進行了明確，即作為政治脅迫或教育、懲罰反對政治觀點或意見的手段，促進經濟發展的方法，作為勞動紀律的手段，懲罰參與罷工的手段，作為種族、社會、民族或宗教歧視的手段等等都屬于國家政府強迫勞動。[17]

預計國家強迫勞動涉及的高風險產品或特定地區產品會被納入歐委會高風險數據庫，作為重點執法領域。[18] 歐盟強迫勞動條例規定，歐委會專門就國家強迫勞動出具詳盡的盡職調查指導文件[19]，國家強迫勞動是判斷強迫勞動的規模和嚴重性的重要指標[20]，甚至調查機關可以認定因國家強迫勞動阻礙了調查程序從而適用其他可獲得事實。[21] 這些條款極其不利，可能在實踐中被用于針對供應鏈和特定地區有關的產品，進而取得和美國強迫勞動法案同樣的執法效果。

3 禁止強迫勞動產品在歐盟市場上流通、消費、使用及出口

歐盟強迫勞動條例規定，涉及強迫勞動生產的產品不得在歐盟市場上流通供應、消費和使用，無論該產品是免費提供還是需要支付對價。[22] 另外，只要產品的目標用戶在歐盟境內，無論該產品是采用線上銷售或是其他方式的遠程銷售，都屬于該條例的管轄范圍。[23] 這就意味著歐盟境外的公司向歐盟市場出口銷售產品也受到該條例的約束。此外，不僅針對歐盟境內市場流通的產品，該條例同樣適用于歐盟境內生產但用于出口的產品。[24]

4 如何執法

4.1 主管機關及職責分配變化

歐盟強迫勞動條例對歐委會和成員國主管機關的職責管轄有了明確劃分，即當強迫勞動的情形發生在歐盟境外的，由歐委會作為主導的調查機關，只有當強迫勞動情形發生在歐盟成員國境內的，才由該成員國的主管機關作為主導的調查機關（以下簡稱“調查機關”）。[25] 歐委會還負責頒布為執行該條例相關的指引文件，內容包含企業的盡職調查、消除和補償強迫勞動情形的負面影響、調查機關的執法實踐指南、海關執法實踐指南等等。[26]

關于協調歐委會與各成員國主管機關執法的“反對強迫勞動產品歐盟聯絡網”（“Union Network Against Forced Labour Products”），歐盟強迫勞動條例規定了該聯絡網的職責，包括促進該條例的執法實踐，指導適格的處罰措施，與歐委會及成員國的各政府機構展開合作，促進主管機關和海關、其他國家的執法機關和海關之間的人員交流和訪問、培訓活動和能力建設活動，協助歐委會與其他國家之間的協作，邀請歐盟成員國政府機構、專家、利害關系方、商界代表、國際組織、其他國家政府機構出席該聯絡網的定期會議。[27]

為打通海關信息系統和“反對強迫勞動產品歐盟聯絡網”之間的信息共享，要求設立內部信息連接系統。[28] 此外，歐盟強迫勞動條例還明確要設立專門的網站（Forced Labour Single Portal）方便社會各界了解執法機構、執法指引、高風險數據庫、對中小企業的支持措施、舉報窗口、調查和復議裁定結果和相關產品信息等等。[29]

通過在以上機構職責細化中強調與其他國家的執法機構的互動、人員交流等等，預計歐盟在未來的執法中很可能會借鑒乃至與其他國家的執法實踐趨同，特別是美國強迫勞動執法。

4.2 調查程序

歐盟強迫勞動條例在第14條細化了基于風險判斷的執法標準，包括評估強迫勞動的程度，特別是否存在國家強迫勞動，強迫勞動產品的數量，被調查產品中涉及強迫勞動的比例等等。[30]

在具體的調查程序方面，歐盟強迫勞動條例規定調查程序分為兩個階段，初步調查階段和正式調查程序。在初步調查階段，調查機關可以要求經濟經營者和供應商在30個工作日內提交信息以說明其識別、避免、減輕和停止其經營活動中以及供應鏈的強迫勞動風險以及補救措施的情況。調查機關會根據現有信息按客觀、可核實的標準去合理懷疑相關產品是否為強迫勞動產品，包括：

歐盟和成員國關于強迫勞動盡職調查的法律規定；
歐委會頒布的指引文件；
聯合國、國際勞工組織、經合組織或其他相關國際組織的盡職調查準則或建議，特別是與存在系統和普遍強迫勞動做法的某些部門的地理區域、生產場所和經濟活動有關的準則和建議；
與供應鏈中的強迫勞動有關的任何其他有意義的盡職調查或其他信息；
調查機關還會從其他利害關系方以及歐盟外交代表獲取的相關印證信息。[31]

調查機關在收到被評估的經濟經營者提交的信息后，有30個工作日來決定是否發起正式調查。如果有客觀信息和充分理由相信存在強迫勞動的風險，調查機關也可以不要求經濟經營者和供應商提交自證，直接做出決定啟動正式調查。調查機關考慮被評估的經濟經營者的盡職調查記錄及補救措施后，如果認為不存在強迫勞動風險的現實可能性，將不會啟動正式調查。如果決定啟動相應的調查程序，調查機關要在3個工作日內告知被調查的經濟經營者關于調查程序的基本信息，包括被調查的產品和啟動調查的原因等。關于被調查產品的范圍，既可以是產品本身，也可以是產品中的某些部分。該條例還明確了被調查主體應當提交的信息，包括完整的供應鏈地圖，但重點考察對象是供應鏈上存在強迫勞動風險最大的主體。[32]

該條例明確正式調查中被調查主體提交信息的期限至少是30個工作日，最長是60個工作日。整個正式調查程序在9個月內完成。[33]

4.3 信息收集和舉證

歐盟強迫勞動條例沒有規定類似美國強迫勞動法案中的舉證責任倒置（rebuttal presumption），如果調查機關無法認定被調查產品存在強迫勞動的情形，則應停止調查。盡管如此，被調查主體的舉證責任仍然很重。該條例規定，如果被調查主體無正當理由拒絕提供信息，無法在規定時間內提供信息，提供不完整信息阻礙調查程序，提供虛假信息，在調查的初步階段或調查期間發現出現國家強迫勞動風險等情況阻礙調查的，調查機關可以根據其他可獲得事實做出不利裁定。[34] 在特定情況下，調查機關還可以根據案件具體情況要求實地核查，當然對于第三國的實地核查需要當地政府的同意。[35] 結合該條例第20條（2）款（e）項，如果妨礙了調查，理論上無法實地核查可能也會是調查機構適用其他可獲得事實的理由。

在整個調查中，調查機關可以要求被調查經濟經營者提供各種信息證明不存在強迫勞動的情形，包括完整供應鏈地圖在內的溯源信息等。調查機關要優先考慮最有可能發生強迫勞動風險的主體，考慮經濟經營者的規模和經濟資源、相關產品的數量以及涉嫌強迫勞動的規模，供應鏈的復雜程度等等。[36]

4.4 裁定和執行

當調查機關認定產品存在強迫勞動，會裁定禁止強迫勞動產品在歐盟市場流通、消費、使用和出口，遠程線上銷售的產品被認定違反該條例的，明確該產品不得在線上展示、銷售。對于貨物中僅是部分可替換部件違反該條例的，可以只處置該部件，而非整個貨物都要進行處置；待涉案部件被替換后，整個貨物依然可以流通、出口。對于歐盟有戰略意義的貨物，該條例規定了一個例外。調查機關可以不要求立即處置貨物，而是要求被調查主體先召回貨物并在合理時間內消除強迫勞動的情形。待被調查主體在規定期限內消除了強迫勞動后，調查機關再啟動復議程序。如果在合理期限內無法消除強迫勞動，調查機關才會要求處置該貨物或其中的違法部件。

需要注意的是，不同供應鏈的同一種類產品被視為不同的產品。為了海關執法，需向海關提交相關產品的識別信息，諸如產品名稱、類型、型號、批號、流水號以及供應鏈上各主體名稱、聯系方式、機構代碼等等，以便和裁決中的產品信息以及供應鏈信息進行比對確認是否為執法對象。被調查主體有30個工作日執行裁定，易腐貨物、動植物是10個工作日，該期限對中小企業可能會酌情調整。[37] 如果被調查主體未能在規定時間內執行裁定，主管機關有義務采取行動確保禁止強迫勞動產品在歐盟市場流通、消費、使用和出口，召回、處置、銷毀相關產品（費用由被調查主體負擔），并對相關企業進行處罰。[38] 處置措施包括將易腐爛的相關產品進行慈善或公益捐贈，將不易腐爛的相關產品回收利用，或將其依據歐盟成員國的國內法予以銷毀處置。[39]

歐盟各成員國海關將根據調查機關做出的裁定，負責在歐盟邊境識別和阻止強迫勞動產品的進出口。[40] 當海關發現疑似調查機關裁定的強迫勞動產品在歐盟邊境進出口時，海關要暫停該貨物的進出口并報告給主管機關或歐委會，請求其予以確認。[41] 主管機關或歐委會應當在4個工作日內（易變質的貨物和動植物等特殊產品則為2個工作日內）予以答復準許或是拒絕放行，如4個工作日內主管機關或歐委會未指示拒絕放行的，海關則予以放行。[42] 海關放行不構成符合歐盟強迫勞動條例的證據，也就是說海關放行不構成在調查程序中的抗辯理由。海關拒絕放行的貨物，會在海關信息系統內登記為強迫勞動產品不予放行，并由海關依據歐盟成員國的國內法予以銷毀處置。[43]

4.5 復議

歐盟強迫勞動條例規定，被調查主體可以隨時提出申請復議。而調查機關則要在30個工作日內做出復議裁定。當經濟經營者執行了調查機關的裁定，即停止流通和進出口、召回、銷毀相關貨物后，可以向主管機關或歐委會提交證據表明其消除了強迫勞動的情形，要求撤銷相關裁定。[44]

5 后續程序和時間表

在歐盟理事會主席和歐洲議會議長簽署后，歐盟強迫勞動條例預計將在2024年12月簽署和公布，自公布之日起3年后實施，也就是在2027年12月開始實施。但是，為實施該條例的一些關于基礎性準備工作的條款會提前實施。

6 分析和觀察

6.1 歐盟強迫勞動條例的特點

措施廣泛且嚴厲：歐盟強迫勞動條例規定的不僅是邊境措施，從措施的內容和后果看要比邊境措施更為廣泛和嚴厲，包括（1）禁止被調查產品的流通和出口，（2）召回市場上已流通產品，（3）要求依法銷毀處置強迫勞動產品，（4）違法處罰。[45]

基于風險的執法策略：歐盟強迫勞動條例明確要求主管機關要采用基于風險的執法策略，包括要考慮歐委會設立和維護的強迫勞動高風險地區和產品數據庫，歐委會頒布的指引中關于強迫勞動風險的指標，優先考慮供應鏈中最可能發生強迫勞動風險的經濟經營者，考慮經濟經營者的規模、涉案產品數量以及強迫勞動的規模。綜合來看，執法將會優先集中在風險較高的實體、產品和產業。

強調企業盡職調查以及消除強迫勞動：歐盟強迫勞動條例強調企業盡職調查的重要性，注重考查被調查對象對強迫勞動風險的盡職調查以及補救措施。在初步調查階段，調查機關會考察被評估的經濟經營者是否負有法定的盡職調查義務以及實際履行的情況。即便該經濟經營者沒有這樣的法定義務，調查機關還是可以要求其提供相應證據表明根據歐盟法律下的盡職調查和透明度要求、或是歐委會指引中的盡職調查要求、或是國際組織的盡職調查指引，實際能夠識別、預防、減輕并且終止其經營活動和供應鏈當中的強迫勞動風險。這些都是調查機關在初步調查后決定是否啟動正式調查的重要考量因素。

執法具備靈活性：歐盟強迫勞動條例規定，執法中要優先考慮供應鏈中最可能發生強迫勞動風險的經濟經營者；要考慮經濟經營者的規模和經濟資源、相關產品的數量以及涉嫌強迫勞動的規模。對于歐盟認為的重要戰略貨物有“暫緩執行”的安排。對調查和裁定執行的范圍可以僅限于貨物中的特定可替換的部件而非整個貨物。

更為突出強調國際合作和交流：歐盟強迫勞動條例多次強調和其他國家執法機構的溝通和合作，可以預計通過執法合作，歐盟和美國的強迫勞動執法會趨同，包括重點執法的高風險行業和產品、黑名單企業、溯源的方法和證據要求、海關執法實踐等方面。

6.2 和美國強迫勞動法案的對比和聯系

我們從立法目的、措施內容、受影響對象、執法機構、舉證責任等等方面比較歐盟強迫勞動條例與美國強迫勞動法案，具體如下：

通過以上比較，我們可以看到在執法程序方面歐盟強迫勞動條例相比美國強迫勞動法案更加合理，在采取措施之前，歐盟有調查、舉證和抗辯程序，在調查結束后還有復議的糾正程序。

在舉證責任方面，調查機關需要通過調查程序證明存在強迫勞動，但被調查主體的舉證責任仍然很重，調查機關可以依據可獲得事實做出不利裁定，特別是國家強迫勞動可能構成適用可獲得事實的條件。

在措施和后果方面，歐盟強迫勞動條例要更加嚴厲，影響更大。一方面措施會要求召回和銷毀所有在歐盟市場流通領域的產品，另一方面如果被認定為強迫勞動產品，從實際效果來說，被調查主體等于進入黑名單，會嚴重影響該主體在歐盟市場的所有產品銷售。

此外，歐盟強迫勞動條例具備更多的靈活性，重視企業采取的盡職調查和消除強迫勞動情形的能力，這對企業的盡職調查和合規體系要求實際上非常高。對于歐盟認為的重要戰略貨物有“暫緩執行”的安排，以及對調查和裁定執行的范圍可以僅限于貨物中的特定可替換的部件而非整個貨物。

雖然歐盟強迫勞動條例和美國強迫勞動法案有以上區別，并且在實踐中一定會體現自己的特色，但考慮到歐盟關于通過高風險數據庫確定執法目標、對產品完整供應鏈溯源的要求、海關根據高風險數據庫/裁定名單在邊境執法、依據可獲得事實做出裁定、國家強迫勞動等方面的規定，我們認為最終歐盟執法會和美國執法趨同，尤其是針對中國的執法。

具體來說，第一，歐委會負責的高風險數據庫會針對特定地區、特定產業和產品，而高風險數據庫的信息預計會非常依賴國際組織以及和其他國家執法機構的外部交流[46]，不難想象美國執法確定的重點執法目標和實體清單會被該高風險數據庫吸收。第二，美國執法實踐對產品完整供應鏈的要求是近乎苛刻的，不僅要確定進口產品上游各環節的供應商，而且只要其中一個供應商發生了變化，美國海關實踐中都會認為這又是一條新供應鏈。歐盟強迫勞動條例中也有類似的關于完整供應鏈信息和相同供應鏈的要求。[47] 第三，歐盟海關根據高風險數據庫和調查機關的裁定在邊境執法，這與美國實踐中美國海關內部的高風險名單實踐類似。第四，歐盟強迫勞動條例雖然放棄了舉證責任倒置的規定，但是給予調查機關根據可獲得事實裁定的權利，也就是說，如果被調查主體無法提供被要求提供的信息和證據，那么調查機關可以做出不利的裁定。在實踐中，被調查主體的舉證責任仍然非常重，特別是考慮到調查程序中規定的舉證時限。如果沒有提前做好合規準備，肯定是無法做到的。第五，歐盟強迫勞動條例規定了國家強迫勞動的情形，并且規定國家強迫勞動可能構成適用可獲得事實的條件。歐委會可能認定特定國家或地區存在國家強迫勞動，例如新疆地區，從而達到和美國強迫勞動法案同樣的執法實際效果。

6.3 如何應對？

新的趨勢是人權正在大踏步進入國際貿易規則，對全球供應鏈穩定性和正常國際貿易造成挑戰。強迫勞動是抓手，供應鏈管制才是本質。美國通過強迫勞動法案和美國海關積極執法，起到積極引導西方國家效仿的作用。歐盟的強迫勞動立法，以及2024年1月生效的歐盟關于企業可持續發展強制披露和正在推動的企業可持續發展盡職調查立法，勢必繼續推動這一趨勢。英國、澳大利亞、加拿大等西方國家將會跟進。國外客戶將嚴格的合規要求傳導給供應鏈上的中國企業，極大擴大了這些法案的影響，使得這些合規要求逐漸成為新的市場準入條件，甚至成為行業標準，造成供應鏈上的中國企業直接出口或者以其產品為原料的制成品出口美國、歐盟以及其他西方國家市場面臨很大的挑戰。

歐盟強迫勞動條例在正式實施前還有三年的時間。那么對于中國企業來說，應該做好哪些準備。

第一，企業要自我評估風險，特別是參考已經被美國海關執法的行業、產品、企業，以及執法策略和重點執法領域。目前，美國海關將棉花和紡織品、PVC、硅基產品（光伏）、鋁、鋼、輪胎、電池、西紅柿作為重點執法領域，并且已將107家中國企業列入強迫勞動實體清單。

第二，企業對于防范強迫勞動的盡職調查和相應的供應鏈管理要積極采取行動。如上文所述，歐盟強迫勞動條例多次提到企業在防范強迫勞動方面的盡職調查動作、消除強迫勞動情形并采取補救措施都是調查機關考慮的重要方面。此外，對于被認為影響歐盟供應鏈的重要物資在被認為存在強迫勞動的情況下，可以在一定時間內暫扣相關貨物而不采取處置措施，由企業通過采取積極措施消除強迫勞動情形后再申請復議。因此，企業有一套完善的強迫勞動盡職調查機制以及相應的供應鏈合規管理體系和糾錯機制，對于證明被調查主體或被調查產品不存在強迫勞動以及后續補救肯定會有積極作用。這里需要強調，供應鏈盡職調查和管理體系的標準非常高，不僅要能識別強迫勞動的情形，還要能采取積極措施以消除強迫勞動的情形和防范未來再次發生，以及必要的補償；并且能夠證明這套體系已經落地實施，并且有效；更為困難的是，這套體系要能涵蓋直至礦端的完整供應鏈。

關于強迫勞動的盡職調查是指經濟運營者采取行動去執行強行性法律要求和自愿性指引、建議或實踐，去識別、防范、減輕或終止和歐盟市場流通的產品有關的強迫勞動[48]。具體而言，企業至少要采取以下行動：（1）公司內部建立盡職調查機制和供應鏈合規管理體系，實際運作和執行，并且保留有充分的記錄能夠證明在運作中能夠識別、預防、減輕和終止其經營活動和供應鏈當中的強迫勞動風險，包括風險識別機制、應對預案、事后評估、終止供應關系、舉報機制等等；（2）更新企業社會責任的行為守則，并傳達給供應商；（3）和供應商簽訂關于企業社會責任的協議，或在采購合同中加入標準合規條款，明確規定發生強迫勞動情形的后果，消除強迫勞動情形的義務和落實條款，體現對受到強迫勞動影響的主體進行適當補償的要求；（4）完善供應商準入、審核和管理制度；（5）通過訪談、問卷等方式全面了解完整供應鏈和各級供應商身份，并進行風險評估；（6）適時公開供應鏈盡職調查的情況；（7）對于上游和礦端的盡職調查，可以參考歐委會關于沖突礦產和OECD關于礦端的盡職調查指引。[49]

第三，對于歐盟客戶提出的合規要求，企業要認真對待，對于相關承諾、證言、聲明等簽署要特別謹慎。企業和歐盟客戶需要通過協商確定這些合規要求的接受和執行的程度，在合同條款訂立和爭議解決方面要考慮到這些措施對于合同執行帶來的風險，要事先約定發生特定情形的合同義務和責任分配，特別是否構成合同義務，并且考慮在盡職調查和供應鏈管理機制中得以落實。

第四，供應鏈重整，以及對礦端的控制力和影響力。對于可能被列入高風險重點執法的產業，要對歐盟市場的供應鏈進行提前規劃，在供應鏈地圖描繪以及溯源體系和能力建設的基礎上，固化、簡化和優化供應歐盟市場的供應鏈，和上游供應商一起努力，在必要情況下進行供應鏈重整。從長期來看，多鏈運營，考慮到歐盟和美國基于風險的執法思路，積極拓展、儲備、使用被認為風險更低的海外供應鏈，恐怕是將歐美市場作為核心業務的大企業所必須規劃和實施的戰略。

另外，我們發現近期美國執法實踐中對供應鏈最上游的礦端非常關注，提出越來越多的要求，從以往要求確認礦端的主體身份、位置等基本信息，擴展到要求說明礦端在采礦業中常見的安全生產、員工待遇、固廢處置、環保、當地社區影響等方面的風險情況。相應地，歐盟強迫勞動條例也一再提及以供應鏈上最可能發生強迫勞動風險的主體為優先，考慮到歐盟頒布的沖突礦產方面的法規，礦端預計也會是歐盟將來執法重點關注的環節。這對我們的出口企業就形成了很高的要求，畢竟礦端和出口企業之間經常會隔較長的供應鏈。因此，將歐美市場作為核心業務的大企業要積極考慮增強對于礦端的控制力和影響力，例如提前通過并購、控股、參股、直接合作等方式，加強上下游產業整合和合作。

第五，在供應鏈追溯要求方面，對于可能被視為存在高風險的行業，我們建議要設立涵蓋從初級原材料到制成品的全鏈條追溯機制，并能夠基于庫存、生產和銷售記錄能夠證明物理流、交易流和資金流的追溯鏈條。產品溯源能力要做到不同一級供應商和不同物料來源的產品都能加以區分，因為在執法實踐和措施執行方面會被認為是不同的供應鏈。為了達到這一目標，事前規劃、管理制度、合規投入和團隊建設、能力建設、供應商合作、電子系統和文件管理都必不可少。

錦天城是國內少數能夠提供供應鏈管制和合規服務并擁有豐富經驗的律所。在過去兩年里，錦天城協助多個行業的中國頭部企業不間斷地應對美國海關基于強迫勞動相關法規的連續、大面積執法。截止目前，我們協助客戶已經實現了超過400票被扣貨物的成功放行，貨值高達數億美金。并且，在長時間應對美國海關執法的過程中，我們在供應鏈風險評估和溯源資料證明力方面積累了豐富經驗和判斷能力；針對工藝現實或產品特點造成的追溯困難，我們建設性地提出了很多解決方案，特別是成功獲得多條中國產硅料至硅礦供應鏈的成功追溯和相關貨物放行；此外，通過“快速通道”執法模式和要求降低查扣率的方式，在很多程度上緩解了由于美國海關執法造成交付延遲和高額滯港費的困擾。此外，錦天城還在協助鋰電池、儲能設備、汽車鋁制部件、變壓器、光伏組件多家頭部企業積極開展盡職調查和供應鏈管理體系建設。

注釋

[1] 見

https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/11/19/products-made-with-forced-labour-council-adopts-ban/

[2] 見《簡析<歐盟市場禁止強迫勞動產品條例>提案》

http://www.sdzjhg.com/CN/10475/4cec6c0412776e23.aspx

[3] 見《歐盟強迫勞動立法緊跟美國：關于歐委會提案及歐洲議會最新修訂稿的解析》

http://www.sdzjhg.com/CN/10475/2b07035800bfad67.aspx

[4]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/SPEECH_21_4701

[5] 見美國強迫勞動法案第四條關于外交政策的規定，

https://www.congress.gov/117/plaws/publ78/PLAW-117publ78.pdf

[6]https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-9-2022-0245_EN.pdf。

[7]https://single-market-economy.ec.europa.eu/document/785da6ff-abe3-43f7-a693-1185c96e930e_en。

[8]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_21_3664

[9]https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_5415

[10]https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20231016IPR07307/towards-an-eu-ban-on-products-made-with-forced-labour

[11]https://data.consilium.europa.eu/doc/document/ST-5627-2024-COR-1/en/pdf

[12]https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2024/03/05/council-and-parliament-strike-a-deal-to-ban-products-made-with-forced-labour/

[13]https://oeil.secure.europarl.europa.eu/oeil/en/procedure-file?reference=2022/0269(COD)#section3

[14] 見條例第2條（1）款，對“forced labor”的定義指向《強迫勞動公約》第2條https://www.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO::P12100_ILO_CODE:C029，同時新增強調了禁止對兒童的強迫勞動，歐盟成員國都批準了ILO Convention No 182，

https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312327:NO。

[15] 見條例第2條（8）款。

[16] 見條例第2條（2）款。

[17] 見Article 1 of ILO Convention No 105，

https://normlex.ilo.org/dyn/normlex/en/f?p=NORMLEXPUB:12100:0::NO:12100:P12100_INSTRUMENT_ID:312250:NO

[18] 見條例第8條。

[19] 見條例第11條（f）款。

[20] 見條例第14條（2a）款。

[21] 見條例第20條（2e）款。

[22] 見條例第2條（4）款。

[23] 見條例第4條。

[24] 見條例第3條。

[25] 見條例第15條。

[26] 見條例第11條。

[27] 見條例第6條（7）款，（8）款。

[28] 見條例第7條（3）款，（5）款。

[29] 見條例第5條（4）款，第10條，第12條。

[30] 見條例第14條。

[31] 見條例第17條（1）款。

[32] 見條例第17條和第18條。

[33] 見條例第18條（4）款。

[34] 見條例第20條（1）（2）（3）款。

[35] 見條例第19條。

[36] 見條例第18條（3）款。

[37] 見條例第20條（4）（5）（8）款，第22條（1）款，第27條（2）款。

[38] 見條例第23條，第24條。

[39] 見條例第25條。

[40] 見條例第26條。

[41] 見條例第28條。

[42] 見條例第29條。

[43] 見條例第29條（2）款。

[44] 見條例第21條。

[45] 見條例第37條。

[46] 見條例第8條（2）款。

[47] 見條例第18條（3）款，第27條（2）款，第20條（8）款，前言第48段。

[48] 見條例第2條（3）款

[49] 見

https://policy.trade.ec.europa.eu/development-and-sustainability/conflict-minerals-regulation/help-your-business_en和https://web-archive.oecd.org/temp/2018-06-27/307061-DDG-Chinese-web.pdf。

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強迫勞動是抓手，供應鏈管制才是本質：關于《歐盟市場禁止強迫勞動產品條例》的分析和觀察

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