社會信用體系下的企業合規
作者：李雄 吳彥骎 2019-12-162020年是國務院《社會信用體系建設規劃綱要（2014—2020年）》（以下簡稱為“《綱要》”）設定的社會信用體系建設五年規劃的最后一年。《綱要》計劃到2020年底，中國將全面建立社會信用體系，通過建立基于法律法規、標準體系的征信基礎網絡來提高整個社會的誠信度和信譽。2018-2019年期間，各政府部門、地方政府密集出臺了一系列政策性文件、征求意見稿，同時各部門聯合簽署了多達50份關于聯合懲戒和聯合激勵備忘錄，對基于社會信用的市場監管模式和治理模式進行了規定。
這些文件對企業究竟有什么影響？企業應如何應對？
本文將通過黑紅名單的認定、聯合懲戒和激勵對企業的影響、企業能夠采取的信用修復措施，以及企業應采取的應對措施四個維度，對社會信用體系進行解讀，并針對企業合規給予建議。
1、社會信用體系概要及法律層面現狀 社會信用體系建設并不是一個嶄新的概念。近期社會信用體系建設成為了企業關注焦點，其原因在于：1）2020年期限將到，國家層面關于社會信用體系的相關法律即將出臺；2）從各政府機構目前已經簽署和出臺的聯合備忘錄以及政策性文件看，雖然相關懲戒的措施都基于現有的法律、法規以及行政機構權限范圍內，但由于聯合懲戒將原來的“誰負責誰來罰”變成了“一處違法、處處受限”，擴大了企業因不合規所可能面臨的處罰風險；3）社會信用體系作為未來新型社會治理工具，將對企業的日常治理、合規體系產生影響。 目前，涉及企業的社會信用體系公告和查詢全部歸集在信用中國網站（creditchina.gov.cn）上。公眾可以通過輸入企業名稱或統一社會信用代碼的方式查詢各部門對企業的信用狀態、行政處罰、行政許可、守信激勵或失信懲戒記錄等。同時，“信用中國”也對各重點領域的“黑紅名單”企業進行公示，比如有涉金融黑名單、食藥監領域名單公示、涉電力領域失信懲戒名單等。各政府部門對被認定“黑紅名單”的企業進行聯合激勵和聯合懲戒。 在全國性法律層面，目前我國尚沒有一部關于社會信用的基本法，有關信用及其管理的規定只是在個別法律中偶爾提及。行政法規層面，國務院也僅出臺了一些頂層設計文件，對社會信用體系建設的具體措施并沒有系統性羅列。目前，各地地方立法、各部門規章制度對信用信息、部門權利以及企業義務的界定標準不一致，部分條款可能缺乏上位法的支持。當然，國家已經在推進“一法兩條例”的立法進程：《社會信用法》目前已經形成專家建議稿，《公共信用信息管理條例》、《統一社會信用代碼管理辦法》已形成初稿并按程序征求意見。相信“一法兩條例”的出臺將彌補上述缺陷。同時，國家可能在未來修訂其他法律時逐步加入有關信用體系建設的內容。 2、如何認定“黑紅名單”企業 1） “黑紅名單”制度 社會信用體系建設中對企業影響最大的就是守信聯合激勵措施、失信聯合懲戒措施，而如何認定激勵和懲戒對象也是企業應當認真學習和揣摩的。 發改委作為社會信用體系的牽頭部門，通過建立守信聯合激勵對象和失信聯合懲戒對象名單制度（亦稱為“紅名單”和“黑名單”制度），并依托全國信用信息共享平臺通過大數據分析，通過信用中國網站向社會公眾公示黑名單，以完善各政府部門對守法和違法企業聯合激勵和懲罰。目前，企業被分為以下三類： · 重點關注企業：指在重點領域發生較重失信行為或多次發生輕微失信行為但尚未達到“黑名單”認定標準的相關主體名單，具體標準由監管或主管部門確定。對這類企業，信息共享至全國信用信息共享平臺，有選擇地對外公開。重點關注名單主體有效期內發生嚴重失信行為的，應按照“黑名單”認定標準，及時轉入“黑名單”。 · 大數據警示名單企業：指在3個以上不同的重點領域被列入重點關注名單的主體，將通過“信用中國”網站向社會公眾發出預警。有效期內發生嚴重失信行為的，應按照“黑名單”認定標準，及時轉入“黑名單”。 · 嚴重違法失信企業（也稱失信聯合懲戒對象，或黑名單企業）：指因嚴重失信行為，被市場、網信等監管部門列入嚴重違法失信企業名單管理的企業，具體標準由監管或主管部門確定。這類企業，通過企業信用信息公示系統、信用中國等網站向社會公示。滿5年，經企業申請移出（被列入經營異常名錄情形）或由監管部門依職權移出。 根據上述定義，企業較重的失信行為或多次發生輕微失信行為但尚未達到“黑名單”，將被列入“重點關注企業名單”。但具體什么樣的行為會被認定為較重失信行為，多少次輕微失信行為可能被列入名單，各個政府部門并未進行細化。而只有當一個企業被列入三個“重點關注企業名單”是才會被認定為“大數據警示名單企業”。因此筆者認為，基于目前的行政法規、部門規章，“重點關注企業名單”和“大數據警示名單企業”的認定暫時缺乏法律依據。 2） 各部委對“黑名單”的定義 目前，部分政府部門基于已有的評分或評級體制，對懲戒對象（嚴重違法失信企業）作出了認定，如海關、稅務部門等。其他政府部門則通過頒布部門規章的方式作出了認定懲戒對象（嚴重違法失信企業）的范圍。 從企業日常運營的角度，這些評級涉及企業運營的各個方面。政府部門已出臺認定標準的方面包括： · 質量安全：質量安全信用等級A,B,C,D四級；嚴重質量違法失信行為名單 · 出入境檢驗檢疫：企業信用等級（AA,A,B,C,D五級） · 海關：海關AEO認證（高級認證企業和一般認證企業） · 對外投資：對外經濟合作領域嚴重失信主體 · 稅務：企業納稅信用等級（A,B,M,C,D五級）；重大稅收違法失信名單 · 工商：企業經營異常名錄 · 安全生產：安全生產領域失信行為 · 司法：失信被執行人名單 · 人事：社會保險領域嚴重失信人名單 · 知識產權：專利領域嚴重失信行為 · 與政府溝通：統計信用異常企業名單 · 環保：環境影響評價信用管理失信行為；環境保護領域失信生產經營單位名單 · 政府采購：政府采購領域嚴重違法失信主體名單 · 商務：國內貿易流通領域嚴重違法失信名單 · 科研：科研領域相關失信責任主體名單 另外，政府部門也從企業所在的行業對“黑名單”作出認定。目前，政府部門已對如房地產、金融、食品藥品、能源等領域的失信主體進行的定義。 3） 各地地方性法規對“黑名單”的定義 目前，部分地方政府對社會信用有立法行為。湖北省、上海市、河北省、浙江省、陜西省相繼出臺了有關社會信用的地方性法規。貴州省、廣東省、遼寧省也發布了法規的征求意見稿。 目前已頒布的五個地方性法規中，大部分法規對“失信主體”和“嚴重失信主體”進行了定義，但其定義比較籠統。比如，《上海市社會信用條例》將“失信主體”定義為：“(一）欠繳依法應當繳納的稅款、社會保險費、行政事業性收費、政府性基金的；（二）提供虛假材料、隱瞞真實情況，侵害社會管理秩序和社會公共利益的；（三）拒不執行生效法律文書的；（四）適用一般程序作出的行政處罰信息，但違法行為輕微或者主動消除、減輕違法行為危害后果的除外；（五）被監管部門處以市場禁入或者行業禁入的；（六）法律、法規和國家規定的其他事項。《上海市社會信用條例》將“嚴重失信主體”定義為：“（一）嚴重損害自然人身體健康和生命安全的行為；（二）嚴重破壞市場公平競爭秩序和社會正常秩序的行為；（三）有履行能力但拒不履行、逃避執行法定義務，情節嚴重的行為；（四）拒不履行國防義務，危害國防利益，破壞國防設施的行為。” 通過對上述“黑紅名單”認定和評分、評級制度的分析，筆者認為： a) 企業黑紅名單的認定范圍已經涉及一個企業日常運營的各個主要方面，包括質量安全、出入境檢驗檢疫及海關、稅務、人力資源、知識產權、環保、安全生產、法律糾紛等； b) 并非所有的評級、評分都將由政府機構來完成，比如《能源行業市場主體信用評價工作管理辦法（試行）》中規定，能源行業的信用評價將通過第三方信用服務機構可與全國性能源行業組織合作開展能源行業信用評價工作，從一定程度上使該項評價工作更加貼近市場。我們相信未來在其他的一些行業，也將通過結合政府部門、第三方信用服務機構和行業協會共同監督評分的方式認定“黑紅名單”。 c) 幾部地方性法規對失信企業的劃分，似乎并未與發改委定義的黑紅名單（重點關注企業、大數據警示名單企業、嚴重違法失信企業）銜接。地方性法規定義的“嚴重失信企業”是否對應發改委定義的“嚴重違法失信企業”并按相關程序公示，有待各地政府與各部門進行統一。 3、守信聯合激勵和失信聯合懲戒措施 從各政府機構目前已經簽署和出臺的聯合備忘錄以及政策性文件看，大部分懲戒和激措施都基于現有的法律、法規以及行政機構權限范圍內。但由于聯合懲戒將原有的“誰負責誰來罰”變成了“一處違法、處處受限”，擴大了企業因不合規所可能面臨的處罰風險，因此企業需要格外注意避免因某些不合規給企業帶來不必要的風險。 1) 各地地方性法規對一般懲戒和激勵措施進行了規定 目前已頒布的五個地方性法規中，大部分法規對一般性的懲戒和激勵措施進行了規定。比如，《上海市社會信用條例》中規定，對失信或嚴重失信主體，行政機關可采取以下限制性措施： · 在實施行政許可等工作中，列為重點審查對象，不適用告知承諾等簡化程序; · 在財政資金資助等政策扶持中，作相應限制; · 在行政管理中，限制享受相關便利化措施； · 在公共資源交易中，給予信用減分、降低信用等次； · 在日常監管中，列為重點監管對象,增加監管頻次,加強現場檢查； · 限制進入相關市場； · 限制進入相關行業； · 限制開展相關金融業務； · 限制享受相關公共政策； · 限制獲得相關榮譽稱號； 從以上政策可以看出，地方性法規所規定的懲戒措施比較籠統，對于如何落實到各個政府部門的具體措施并不明確，有待地方政府通過修訂或發布新的政策明確。 2) 國家政府部門和社會團體通過簽署備忘錄的形式約定聯合懲戒和激勵措施 國務院在2016年發布了《國務院關于建立完善守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度加快推進社會誠信建設的指導意見》，其中大致列舉了政府機構在守信聯合激勵和失信聯合懲戒能夠采取的具體措施。隨后在2017-2019年間，各個國家政府部門密集簽署了多達50份聯合懲戒與激勵備忘錄。這些備忘錄與“黑紅名單”的認定方式如出一轍，不僅在橫向上涉及一個企業日常運營的各個方面，比如稅務、海關、人事、安全生產等方面，也在縱向上涉及企業所在的各個行業。 由于每個備忘錄都由許多政府機構和社會組織簽署，一旦企業有不合規被認定為嚴重失信企業，則可能受到多個政府部門的懲戒。比如在社會保險領域，若某個企業不依法辦理社會保險登記或未如實申報社會保險繳費基數且拒不整改，被列為社會保險領域嚴重失信人的，則該企業可能面臨來自28個政府部門或組織的32條懲戒措施，從而對企業產生以下影響： a) 企業的潛在違規成本增加。原本企業不繳納社保或不如實繳納社保的違規行為，經面臨來自勞動部門的處罰和監管的風險，但根據備忘錄，未來社保不合規的行為可能對企業資本市場、招投標、進出口等日常經營產生重大影響； b) 從所有懲戒備忘錄看，企業所有的違規行為都有可能對其法定代表人、負責人、董事、高級管理人員，甚至股東和實際控制人產生影響。筆者認為這也使倒逼企業管理人員對企業進行合規管理的一種措施。 4、信用修復和補救 如果將企業列入黑名單是政府機構行為，那么應當受到行政訴訟法等相關法律，企業有權通過行政復議、行政訴訟的方式維護自身的合法權益。 發改委在“信用中國”網站發布了在線服務平臺，企業可以主動提出信用修復申請。在申請的過程中，企業不僅要履行法律所規定的義務，還需遞交《信用修復承諾書》承諾遵守法律并接受政府監督。另外，根據不同種類的負面信用記錄，企業還可能需遞交其他額外的材料，比如修復培訓的證明材料、加蓋公章的登記文件和信用報告等。 值得注意的是，并非所有的黑名單記錄都可被修復。部分部門規章中對重大的失信行為（比如涉及公共安全的安全生產事故）將不予修復，企業需在法定最短公示期之后才能申請修復信用。公示期通常為三個月至五年不等，取決于負面信用記錄的類型。 5、企業應對措施 隨著信用評級重要性的不斷提升，合規與業務已不再是一個“兩者選其一”的決定。在某些政府重點監管的領域，企業應衡量正面信用評級結果將帶來的收益與實現它所需付出的成本，甚至不惜過度合規以實現特定的評級目標。 1） 公司需確保其內部流程和構架能夠符合現行的法律法規，應對企業社會信用體系，避免發生負面信用評級和相應懲戒。企業有必要采取以下幾個步驟以實現所需的調整： · 每家企業都需知曉社會信用體系相關政策究竟對公司的具體要求。相關信息分散在大量政府文件中難以梳理，必要時咨詢外部律師； · 將信用評級的相關要求與企業目前的內部流程和框架進行對比，確定需要改進的地方； · 計劃并執行有效的調整，確保企業在信用評級中表現優良。 2） 與政府部門交流也應成為了企業重視的方面。 · 需委派專人與政府部門進行必要的澄清和溝通。盡管企業社會信用體系的許多規定內容明確表述清楚.但仍有一些細節需要澄清。為此企業應與相應政府部門交流要求澄清事關其有關的條款； · 如上文提到，企業也應當重視政府部門（通常為統計部門）發放的統計數據表，避免企業因拒絕申報、遲延申報，甚至編造虛假、不真實數據被列入統計失信名單并受到各個部門的聯合懲戒； · 在委派專人或委托中介與政府部門溝通的同時，也應做好企業內部的反腐敗控制，避免違反刑法。 3） 企業也應對自身在各公示系統采取持續監控的措施，包括： · 內部持續監控其日常經營活動是否達標（更重要的是，是否觸及黑名單的范圍）； · 密切留意政府部門對涉及自身經營的信用評級要求的變化，并及時對內部流程和框架進行調整； ·定期查詢是否被列入黑名單或監控名單，并及時與政府部門溝通，采取修復信用、行政復議、行政訴訟等方式維護自身的合法權益。
