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最高人民檢察院發布的《人民檢察院民事訴訟監督規則》（下稱《監督規則》）已于2021年8月1日正式實施。《監督規則》對原有的《人民檢察院民事訴訟監督規則（試行）》（2013年11月18日施行，下稱《監督規則（試行）》）做了重大調整，尤其針對審判人員違法行為和執行活動違法情形的監督程序，《監督規則》從案件審查、調查核實工作機制方面入手，進行了完善細化，進一步增強了民事檢察監督工作的可操作性。在看到進步的同時，本人注意到《監督規則》中的部分條文，從立法合規合法性上看，仍存在值得商榷、探討之處。本文略談其一，以期拋磚引玉。

根據《監督規則》第九十八條之規定，《中華人民共和國民事訴訟法》（下稱《民事訴訟法》）第二百零八條第三款規定的審判程序，包括第（九）項“破產程序”。此條文沿襲了《監督規則（試行）》第九十七條第（九）項之規定，在此次修訂中并未加以改動。據此，人民檢察院可將破產程序視作為審判程序，故可以采取《監督規則》第六章所列舉的監督措施，對破產程序中的“審判人員違法行為”提出檢察建議。筆者認為，《監督規則》第九十八條第（九）項將破產程序納入到審判程序中來，是檢察監督行使監督職能的前提，破產程序中的承辦人員和辦案程序也必須接受人民檢察院的監督，才能形成人民檢察院對人民法院的全面、有效監督，這也符合近期《中共中央關于加強新時代檢察機關法律監督工作的意見》中提出的對人民檢察院 “精準開展民事訴訟監督，進一步加強民事檢察工作，暢通司法救濟渠道，加強對損害社會公共利益、程序違法、裁判顯失公平等突出問題的監督，依法保護公民、法人和其他組織的合法權益”的政策要求。

然而，追求目標或者動機的合理性，并不意味著可以忽略法律本身的形式以及內容的合理性。現代法治主義的一個基本標志就是以合理的規則形式為前提去追求實質合理性。在馬克思·韋伯認為，合理的法律來源于形式與實質的合理。就筆者看來，《監督規則》第九十八條第（九）項之規定，存在兩個需要厘清的問題：其一是形式合理，即《監督規則》對《民事訴訟法》解釋有效性、合程序性；其二是實質合理，即《監督規則》將破產程序理解為審判程序是否符合破產程序的實質內涵。

根據2021年6月16日施行的修正后的《最高人民檢察院關于司法解釋工作的規定》（下稱《解釋規定》）第六條之規定，對檢察工作中如何具體應用某一法律或者對某一類案件、某一類問題如何應用法律制定的司法解釋，采用“解釋”“規則”的形式。因此“規則”屬于最高人民檢察院發布的司法解釋的形式之一。但縱觀《監督規則》全文內容，其并非簡單類似于最高人民法院發布的對具體案件的法律適用問題進行解讀或解釋，或者對具體案件如何適用法律條文進行指引，而是針對檢察機關在實際辦理民事監督案件中涉及到的諸如受案范圍、回避、審查、監督方式等方面的程序性規定。《監督規則》法律淵源上看是對法律的解釋，但在實質內容上卻“另起爐灶”，形成了一個全面系統的配套規定，《監督規則》中相當多數的內容在《民事訴訟法》中根本找不到對應的具體條文，也沒有具體的被解釋的對象，名為“解釋”，實為“準立法”。[1]產生上述現象背后的原因在于，《民事訴訟法》中對檢察機關進行民事案件監督規定較為簡略，包括《民事訴訟法》及相關司法解釋亦無法全面地對檢察機關具體的辦案操作、履行監督職能提供法律依據，《監督規則》“造法”實屬無奈之舉。

無奈歸無奈，《監督規則》究竟有沒有權力對《民事訴訟法》第二百零八條第三款進行所謂的“解釋”，并不是我們可以忽略的立法正當性問題。《民事訴訟法》第二百零八條第三款規定：各級人民檢察院對審判監督程序以外的其他審判程序中審判人員的違法行為，有權向同級人民法院提出檢察建議。《監督規則》則直接將“破產程序”涵蓋在“其他審判程序”之內，暫不考慮符合破產程序與審判程序是否內核同質，需要首先明確的是，《監督規則》做的是什么解釋？有無權力作出此解釋？

依照《監督規則》第九十八條之規定，《中華人民共和國民事訴訟法》第二百零八條第三款規定的審判程序包括：（一）第一審普通程序；（二）簡易程序；（三）第二審程序；（四）特別程序；（五）審判監督程序；（六）督促程序；（七）公示催告程序；（八）海事訴訟特別程序；（九）破產程序。而縱觀整個《民事訴訟法》條文，明確談及“審判程序”這一用語的是第二編“審判程序”，在第二編中，《民事訴訟法》對“審判程序”進行了列舉和規定，包括：第一審普通程序、簡易程序、第二審程序、特別程序、審判監督程序，督促程序以及公示催告程序。可以很明顯地看出，《民事訴訟法》對何為“審判程序”的界定是明確的，“審判程序”沒有把破產程序納入其中，并且不存在兜底的一般性條款可以對其予以擴張解釋。顯而易見的是，這一解釋是違背立法原意的。杰拉德溫斯坦利在其《自由法則》一書中認為，對明確無誤的法律加以解釋就等于是把與法律的原意不同的意思強塞進這項法律。根據《中華人民共和國立法法》（下稱《立法法》）第一百零四條的要求，最高人民檢察院作出的屬于檢察工作中具體應用法律的解釋，應當主要針對具體的法律條文，并符合立法的目的、原則和原意，這是人民檢察院制定出的司法解釋的有效性的前提。如遇有《立法法》第四十五條第二款規定情況的“法律規定需要進一步明確具體含義的”以及“法律指定后出現新的情況，需要明確適用法律依據的”，則應當向全國人民代表大會常務委員會提出法律解釋的要求或者提出制定、修改有關法律的議案。司法解釋不得于被解釋的法律相抵觸，不得超越被解釋的文本，是基本的解釋學原理。而不得與被解釋的法律相抵觸，這其中也包括司法解釋不得對法律沒有規定的內容任意進行規定。司法解釋的制定的目的是為了解決法律在具體適用過程中的存在的問題，是“法律適用法”或“司法法”，它既不應具有彌補法律漏洞的作用，也不應以抽象性法律文件的方式僭越立法權。[2]因此在對法律進行解釋時，應當遵循文義解釋為優先，應當避免任意擴大解釋。

此外，筆者認為，《監督規則》第九十八條第（九）項的規定已經不是簡單的解釋不當或者說違背立法原意進行解釋，而是變相行使了立法權，對人民檢察院可以在對破產程序中承辦法官進行檢察建議。提出檢察建議無疑是公權力的行使方式，因此必須有嚴格的法律依據。《立法法》亦明確規定，人民檢察院職權邊界的依據，只能是法律，而非解釋。[3]

破產程序究竟屬于何種性質之程序？學界爭議較大，主要有總括執行程序說、非訟程序說、訴訟程序說、特殊程序說等多種主張，但總括執行程序說在臺灣地區為主流，蓋臺灣破產立法法體例，分總則、和解、破產、罰則四章，其重整制度單獨規定于《公司法》中，與英國重整立法體例類似，破產立法著眼于破產清算為主導，從對債權人債務清償的角度看，在于保障全體債權人債權的實現，不具有解決當事人之間實體爭議的功能，只有無爭議或者經法院及仲裁機關確定的債權，方得在破產程序中得以執行。臺灣學者多認為破產的實質在于，在法院的監督下，予債權人全體以平等滿足，系就債務人之總財產強制執行，為一般的強制執行（General-od.Universalexkution），異于普通的強制執行。[4]國內學者則多以破產程序兼有民事訴訟、執行程序、非訟程序的特點為由，認為破產程序屬于特殊程序說。[5]雖然，筆者并不認可為追求形式上的所謂“理論完備”而貪多貪全，動輒以“折中說”“特殊說”等看似囊括一切但卻偏離最核心實質的做法。在筆者看來，任何事物皆有多樣性，但更有其本質，忽視本質的多樣性的描述往往是一種導致背離真理的學術自我麻痹。但是，無論采何種學說，破產程序與審判程序即使或有重疊[6]，但審判程序無法涵蓋破產程序的所有程序特征，更非破產程序的核心內容。

就我國破產法實證考察，對破產程序有性質認定的是《最高人民法院關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》，《民訴法解釋》（下稱《民訴法解釋》）將破產程序認定為非訟程序。[7]非訟程序者，通說而言與訴訟程序相對應，為解決非訟事件而設置之程序，它不解決實體爭議。非訟事件（freiwillige Gerichtbarkeit）指當事人之間不具訟爭性質的事件，由法院依法為必要之參與、處置或裁決，因非訟事件不具訟爭性，法律上的權益關系明確，故不須通過訴訟的進行及法官審理，只須以書面送審為主，其處分以法官之裁定行之，屬于立法之便宜措施而謂「非訟事件」。狹義的民事訴訟程序的最大特征，在于私權受侵害而主張私權保護時，司法機關予以審判，確認私法關系有無，即由法院依據審判程序進行審理，爭議兩造經舉證質證及辯論等審判應有程序確認私權。非訟程序并無審判程序之介入，破產程序作為非訟程序自然難稱“審判程序”。

如認為破產程序為審判程序，則前提有二：一為破產程序中各方主體一切行為皆按照審判程序進行；二為各方主體的一切權利義務皆以法官裁判的方式得以確定。審判程序有其特有的形式與流程，須有雙方當事人對抗而產生舉證質證、言辭辯論，最后由法官對事實予以認定，并適用法律、作出裁判。顯然，以上前提是不存在的。破產程序中人民法院行使的大部分職能,如法院選任和監督破產管理人、決定管理人的報酬，組織第一次債權人會議等，與行使審判權毫不相關，其主要起到的還是指引和監督的作用。此外，對于債權的申報確認、調整等涉及實體權利義務的內容，由債權人會議予以確定，其中管理人亦有較大裁量的權力，此權力也非法院權力范圍。

限于各種原因，《監督規則》并非第一次出現重大錯誤——廣為詬病的是此前《監督規則（試行）》第32條規定未提出上訴則人民檢察院對民事案件申請監督不予受理的規定，與《民事訴訟法》第二百零九條直接沖突，剝奪了公民申請檢察監督的重大權利，屬于典型的違背立法原意的限縮解釋，后該條文以備案審查的形式停止實施。任何法律都不可能做到完美無缺，立法的瑕疵或缺陷無法避免，《監督規則》也當然不是無懈可擊的，但我們需要的是及時發現，并以符合立法要求的方式予以糾正。