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《中華人民共和國土地管理法（2019修正）》（下稱“《土地管理法》”）按土地用途將土地分為農用地、建設用地和未利用地三類，并實行嚴格的土地用途管制制度，嚴格限制農用地轉為建設用地（即“農轉用”），對建設用地實行總量控制，對耕地實行特殊保護。

實踐中經常遇到建設項目的選址現狀為農用地，特別是在片區開發項目中，所開發區域多涉及大量農用地，那么如何判斷何為農用地？是否可以進行“農轉用”審批？“農轉用”如何審批？本文將逐一進行討論。

《土地管理法》規定，國家編制土地利用總體規劃[1]（以下稱“土地利用總體規劃/國土空間規劃”）規定土地用途，將土地分為農用地、建設用地和未利用地。農用地是指直接用于農業生產的土地，包括耕地、林地、草地、農田水利用地及養殖水面等農用地。農用地具體分類詳見下圖（援引自《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2017））。

因此，實踐中需要根據土地利用總體規劃/國土空間規劃中的土地利用現狀圖和規劃期內已辦理農轉用的情況，先判斷擬用地塊或擬開發區域是否屬于或包含現狀“農用地”，如存在“農用地”就需要就是否可進行“農轉用”做進一步分析。

《中華人民共和國土地管理法實施條例（2014修正）》（下稱“《土地管理法實施條例》”）規定，“建設占用土地，涉及農用地轉為建設用地的，應當符合土地利用總體規劃和土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標。不符合規定的，不得批準農用地轉為建設用地。”因此，是否可以進行“農轉用”審批主要取決于兩個維度的判斷：一是否符合土地利用總體規劃；二是否能夠取得土地利用年度計劃確定的農用地轉用指標。

（一）符合土地利用總體規劃

根據《土地管理法》及《土地管理法實施條例》，土地利用總體規劃是指各級人民政府依據國民經濟和社會發展規劃、國土整治和資源環境保護的要求、土地供給能力以及各項建設對土地的需求和土地所在地區自然、經濟、社會條件，在各級行政區域內，對土地的開發、利用、治理、保護在空間和時間上所作的總體安排和布局。土地利用總體規劃的規劃期限一般為15年。也就是說，“農轉用”需要符合土地利用總體規劃中對土地開發、利用等的總體安排。根據《市縣鄉級土地利用總體規劃編制指導意見》（國土資廳發〔2009〕51號）關于建設用地布局和管制要求的規定，建設用地的空間管制要素包括“邊界”和“區域”兩個要素。“邊界”包括城鄉建設用地規模邊界、城鄉建設用地擴展邊界和禁止建設用地邊界。“區域”包括允許建設區、有條件建設區、限制建設區和禁止建設區。我們來兩兩組隊介紹，便于大家理解。

第一組：

“城鄉建設用地規模邊界”和“允許建設區”

 “城鄉建設用地規模邊界”是指按照土地利用總體規劃確定的城鄉建設用地面積指標，劃定城、鎮、村、工礦建設用地邊界。“允許建設區”是指城鄉建設用地規模邊界所包含的范圍，是規劃期內新增城鎮、工礦、村莊建設用地規劃選址的區域，也是規劃確定的城鄉建設用地指標落實到空間上的預期用地區。允許建設區應涵蓋規劃期內將保留的現狀建設用地和規劃新增的建設用地。規劃實施過程中，在允許建設區面積不改變的前提下，其空間布局形態可依程序進行調整，但不得突破建設用地擴展邊界。

通俗的講，根據“城鄉建設用地規模邊界”和“允許建設區”可判斷在規劃期（15年）內新增建設用地可以規劃選址的區域。

第二組：

“城鄉建設用地擴展邊界”和“有條件建設區”

 “城鄉建設用地擴展邊界”指為適應城鄉建設發展的不確定性，在城鄉建設用地規模邊界之外劃定城、鎮、村、工礦建設規劃期內可選擇布局的范圍邊界。“有條件建設區”是指在城鄉建設用地規模邊界之外、擴展邊界以內的范圍。在不突破規劃建設用地規模控制指標的前提下，區內土地可以用于規劃建設用地區的布局調整。

通俗的講，“有條件建設區”是用來給“允許建設區”做布局調整的，在建設用地總規模不變的前提下，經審批的建設項目也可以選址在“有條件建設區”內，但同時相應核減“允許建設區”用地規模。

第三組：

“禁止建設用地邊界”和“禁止建設區”

“禁止建設用地邊界”指為保護自然資源、生態、環境、景觀等特殊需要，劃定規劃期內需要禁止各項建設的空間范圍邊界。“禁止建設區”是指禁止建設用地邊界所包含的空間范圍，是具有重要資源、生態、環境和歷史文化價值，必須禁止各類建設開發的區域。

通俗的講，在“禁止建設用地邊界”和“禁止建設區”范圍內，不得開展項目建設。

最后：

“限制建設區”

“限制建設區”是指轄區范圍內除允許建設區、有條件建設區、禁止建設區外的其他區域。區內土地主導用途為農業生產空間，是開展土地整理復墾開發和基本農田建設的主要區域。區內禁止城、鎮、村建設，嚴格控制線型基礎設施和獨立建設項目用地。

為了讓大家更直觀的理解上述概念，我們以《天津市濱海新區土地利用總體規劃（2015-2020）建設用地管制分區圖》（局部）為例，其中紅色部分為“允許建設區”，土黃色部分為“有條件建設區”，淺綠色為“限制建設區”，深綠色為“禁止建設區”。

天津市濱海新區土地利用總體規劃（2015-2020）

建設用地管制分區圖（局部）

因此，判斷擬用地塊是否可以進行“農轉用”審批，首先要查閱當地現行有效的土地利用總體規劃/國土空間規劃，確定擬用地塊是否在紅色（允許建設區）范圍內，否則不具備進行農轉用“批次用地審批”（具體詳見下文）的條件，如果擬用地塊位于或包含深綠色（禁止建設區），則不具備“農轉用”條件。

（二）取得土地利用年度計劃確定的農用地轉用指標

根據《土地利用年度計劃管理辦法（2016修訂）》的規定，土地利用年度計劃是指國家對計劃年度內新增建設用地量、土地整治補充耕地量和耕地保有量的具體安排。土地利用年度計劃指標包括：（一）新增建設用地計劃指標。包括新增建設用地總量和新增建設占用農用地及耕地指標；（二）土地整治補充耕地計劃指標；（三）耕地保有量計劃指標；（四）城鄉建設用地增減掛鉤指標和工礦廢棄地復墾利用指標。”其中，新增建設用地計劃指標實行指令性管理，不得突破。國土資源部根據未來三年全國新增建設用地計劃指標控制總規模，編制全國土地利用年度計劃草案，經全國人民代表大會審議確定后下達各地執行。涉及國家選址的重點項目、省級重點項目的指標分別由國務院、省級政府預留直接安排以外，其他指標一次性全部下達市縣。

全國新增建設用地計劃指標依法定程序確定后，一部分由國務院、省級政府在本級土地利用年度計劃中為國家選址的重點項目、省級重點項目預留，其它指標一次性下達市縣并在本級土地利用年度計劃中體現。

需要說明的是，《土地利用年度計劃管理辦法（2016修訂）》已被《自然資源部關于第二批廢止和修改的部門規章的決定》（自然資源部令第6號，2020年3月20日生效）廢止。而2020年3月30日自然資源部發布的《中華人民共和國土地管理法實施條例（修訂草案）》（征求意見稿）（下稱“《土地管理法實施條例（征求意見稿）》”）已不再使用“土地利用年度計劃”這個概念，轉而由“土地利用計劃”和“年度建設用地供應計劃”代之，這兩個概念的內涵和適用尚待進一步明確。筆者推測新增建設用地限額管理的基本原則應該不會改變。

根據《土地管理法》中“農轉用”應取得土地利用年度計劃中確定的農用地轉用指標的規定，建設項目需提前了解當地的土地利用年度計劃是否可滿足本項目的建設用地指標，或可否獲得國家或省級預留的新增建設用地指標，片區開發項目還需對合作期內的土地利用年度計劃做出整體安排，以確保每年土地利用年度計劃中的新增建設用地指標可滿足開發進度。

結合《土地管理法》與《土地管理法實施條例（征求意見稿）》[2]的規定，“農轉用”審批包括批次用地和單選用地兩種方式：

（一）批次用地審批（亦可稱“圈內批次用地審批”）

批次用地審批是指在國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮建設用地范圍內（即上述“允許建設區”范圍內），為實施該規劃而將永久基本農田以外的農用地轉為建設用地，經縣（市）人民政府審核同意后（城鎮分批次）報有批準權的人民政府批準。（注：《土地管理法實施條例（征求意見稿）》未明確批次用地審批是否可涵蓋永久基本農田，但對“單選用地審批”作了永久基本農田和非永久基本農田的區分，結合《土地管理法實施條例（征求意見稿）》的其它條款，我們理解批次用地審批也就永久基本農田和非永久基本農田進行區分是其應有之意。）

根據《土地管理法》與《土地管理法實施條例（征求意見稿）》及近日下發的《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）的相關規定，批次用地審批的批準權限如下：

（二）單選用地審批（亦可稱“圈外單選用地審批”）

單選用地審批是指就具體建設項目而言，確需占用國土空間規劃確定的城鎮和村莊、集鎮的建設用地規模范圍外（即上述“允許建設區”范圍外，但應同時不能位于“禁止建設區”內）的農用地，而進行的農轉用審批。結合《土地管理法》第二十五條[4]以及《土地管理法實施條例》第二十三條[5]的規定，該類項目應屬于經國務院批準的大型能源、交通、水利等基礎設施建設項目以及經省、自治區、直轄市人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施建設項目。

根據《土地管理法》與《土地管理法實施條例（征求意見稿）》及近日下發的《國務院關于授權和委托用地審批權的決定》（國發〔2020〕4號）的相關規定，單選用地審批的批準權限如下：

另外，根據《土地管理法》第四十六條[7]的規定，國務院及省、自治區、直轄市人民政府在批準農用地轉用時，（在征地批準權限內的）應同時辦理征地審批手續，不再另行辦理征地審批。需注意的是，根據《土地管理法實施條例（征求意見稿）》，土地征收申請應在縣（市）人民政府征地前期工作完成后方可提出，征地前期工作包括土地征收啟動公告、現狀調查和社會穩定風險評估、編制征地補償安置方案、補償安置公告、簽訂征地補償安置協議等。