成人教培監管的探索和未來
作者：李丹丹 顧穎 2023-01-05一、非學歷成人教育培訓市場蓬勃發展的背景
教育培訓行業這幾年持續是熱點，冰火兩重天。一方面雙減政策幾乎摧毀了所有的學科類教育培訓，但另一方面各行各業的精英人士以及學界翹楚都紛紛下場傳道授業解惑，短視頻及各種新興載體爆火，教授內容五花八門，涵蓋人們工作、社交和生活的方方面面，包括專業知識、天文地理、人文歷史、體育鍛煉、精神心理乃至戀愛婚姻。 2022年1月6日，騰訊課堂聯合艾瑞咨詢發布《中國綜合性終身教育平臺大數據報告》預計，2021年綜合性終身教育市場規模將達到3000億元左右，未來三年的年均復合增長率約為16%。 是什么造就了非學歷成人教育培訓蓬勃發展的現象？ 從需求端來看，成年人學習無外乎是長才、博彩和怡情。職場競爭日益激烈的現實，以及“奮斗”、“實現自我價值”等無孔不入的成功學話術敦促著打工人自發地追求提升專業素養、提高職業技能和挖掘自我價值。與此同時，大眾對“有趣靈魂”的追捧刺激著成年人們在實現經濟價值的同時，還要兼顧提高人文素養、掌握溝通技巧、培養興趣愛好和擴展“無用”的知識儲備，以保持高水平高層次高緯度的認知以及在日常社交活動中為他人提供物質價值之外的情緒價值。這些動機催生了“教育是最好的投資”，“最好的投資就是投資自己”等口號。在成功焦慮普遍蔓延的當下，對于在其他方面幾乎喪失主動權的成年人來說，持續地進行知識輸入不僅是實質提升、豐富自我的方式，也不失為一劑緩解精神焦慮撫慰緊張心靈的良藥。 從供給端來看，一方面，受到雙減政策和分類管理制度的影響，疊加強監管的政策背景和貫徹義務教育階段教育公益性不得營利的大原則，面向未成年人的K12階段培訓市場的生存空間被極大壓縮，以逐利為天性的資本自然流向了受到較少禁止和限制的成人教育培訓市場。另一方面，受連年疫情的影響，外加國內經濟增長速度放緩，不少行業的主營業務受到影響，并引起業務量下滑、降本增效和人員優化等一系列連鎖反應，促使企業或是業內人員另辟蹊徑謀求生路。各種形式的教育培訓、指導既可以將積累的實踐經驗變現，又不需要前期資金上的大額投入，試錯成本低，故成為了再次就業和創業的重要選擇。當然，很多人也把聽課汲取知識作為業余生活中的一項娛樂活動，為知識的變現和課程的娛樂化商業化提供了空間，繁衍出多樣化的教育培訓內容。
二、非學歷成人教育培訓監管趨勢
然而，無論需求和供給的初衷為何，投資成人教育培訓還是更要考慮市場化和盈利。非學歷成人教育培訓市場蓬勃發展的另一面則是資本的野蠻擴張，引發了一系列諸如師資良莠不齊、虛假宣傳、夸大承諾、誘導貸款、霸王條款以及退費難等問題。 面對非學歷成人教育培訓行業出現的各種情況，國家在監管層面也進行了一系列探索，出臺了相應的文件予以規制，從相對較早的《民辦教育促進法實施條例》中的相關內容，到教育部辦公廳2021年7月5日正式發布的《關于加強社會成人教育培訓管理的通知》【教職成廳函〔2021〕14號】（以下簡稱“加強社會成人教培管理的通知”），對非學歷成人教育培訓的管理提出了綱領性要求。 然而立法者或許也存在困惑，或者也認為強監管勢必會導致市場的萎縮，因此，加強社會非學歷成人教培管理的通知僅抽象和扼要地對加強管理的事宜作出原則性的規定，和倡導成人教培機構、行業主管部門和行業協會等推動制定管理制度或規章，建立長效監管機制，而沒有對違法違規事項明確界定并制定相應的法律責任。 如何把握監管和發展之間的平衡成為了立法需要解決的重點問題，從立法進程中公布的草案和正式文件中，我們也可以看出立法者在決策中的斟酌和糾結。 （一）中華人民共和國民辦教育促進法實施條例——放松事前監管的探索止步于送審稿 2018年8月公布的《民辦教育促進法實施條例(修訂草案)(送審稿)》（以下簡稱“民促法實施條例送審稿”）在規范成人教育培訓機構部分充分體現了國務院“放管服”改革精神，可以看出立法者意圖減少審批、加強事中事后監管，推進行業自律。 民促法實施條例送審稿對成人教育培訓的規定主要有兩方面： 一是第十四條規定，設立實施以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校由縣級以上人民政府人力資源社會保障部門按照國家規定的權限審批，并抄送同級教育行政部門備案。 二是第十五條第二款規定，......面向成年人開展文化教育、非學歷繼續教育的民辦培訓教育機構，可以直接申請法人登記，但不得開展第一款規定的文化教育活動。法律、法規、國務院行政規范性文件另有規定的，從其規定。 據此，面向成人開展的教育培訓，僅以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校明確被納入審批許可范圍，其他的文化教育、非學歷繼續教育屬于不需要取得事先許可，直接設立登記提供教育培訓的機構主體即可開展成人教育培訓業務，即非學歷成人教育培訓機構以直接登記為原則，以事前審批取得許可證為例外。 但是最終施行生效的《中華人民共和國民辦教育促進法實施條例（2021修訂）》并未保留上述條款，且沒有對成人教育培訓是否需要通過審批取得許可證作出任何規定，該留白使得成人教育培訓機構的合規陷入法律不確定的狀態。 （二）《關于加強社會成人教育培訓管理的通知》——強調但不強硬 關于加強社會成人教育培訓管理的通知從堅持正確方向、規范名稱使用、嚴格招生管理、選好培訓內容、優化師資團隊、創新培訓模式、完善經費管理、引導行業自律、加強安全管理和開展專項治理十個方面提出要求。然而該規定中對成人教育培訓的規范更多是通過原則性的規定及倡導各主體加強管理，沒有提出強制約束力的規定，也沒有規定違反通知中的禁止性規定和未遵守通知中的規定需依法承擔的法律責任和制定相應的處罰措施。 就提供成人教育培訓的主體資格，關于加強社會成人教育培訓管理的通知二規定了指導社會成人教育培訓機構嚴格按照民辦學校辦學許可證或法人登記證照確定的經營范圍開展教育培訓，不得以教育咨詢、科技咨詢、技術咨詢、企業管理咨詢等各種咨詢名義開展教育培訓。 該條款是否意味著社會成人教育培訓機構分為需取得辦學許可證和無需取得辦學許可證而是依經營范圍開展業務兩種類型？如果是的話，劃分標準是什么？對于兩種類型的教育機構是否采取相同的事中、事后監管措施？這些問題都沒有明確的答案。
三、現行非學歷成人教育培訓監管規定中的問題
從上述規范性文件的起草、修訂的過程及最終定稿的內容可以看出，非學歷成人教育培訓的監管制度尚未成型，其問題聚焦在以下方面： 第一，非學歷成人教育培訓的內涵外延如何確定？傳授炒股理財經驗、分享專業實務經驗、通識科普課程，以及一些非傳統的戀愛課、提高情商課的課程是否屬于教育培訓； 第二，對于成人教育培訓而言，取得事前審批究竟是原則還是例外； 第三，哪些培訓屬于應取得事前審批的范圍，哪些不屬于； 第四，隨著成人教育培訓市場的發展，提供成人教育培訓的主體從過去的培訓機構、培訓學校擴展到個人主體，而現有的規定主要是圍繞規制機構主體制定的，如提供職業教育培訓的民辦學校，這可能導致其他主體，主要是個人，開展的成人教育培訓業務活動落入了法外之地。
四、成人教育培訓的內涵和外延
非學歷成人教育培訓內涵外延的確認關系到所有問題的基礎，即首先要解決哪些業務應落入相關法律法規調整的范圍。 現實中，一些主體的業務模式非常靈活，除了提供明顯的教培服務外還提供一些咨詢服務，比如留學機構中就尤為普遍，出國材料指導，面試指導等等。在成人教培法律界定不明的情況下，成人教培服務提供者往往會采用打擦邊球的方式，以教育咨詢、科技咨詢、技術咨詢、企業管理咨詢等各種咨詢名義開展教育培訓，試圖規避不確定的監管。因此劃清成人教育培訓的邊界有助于解決該問題。 另外，教育培訓的形式和內容也與時俱進地不斷發展突破人們的傳統觀念，如出現一些以論壇、私董會、帶教班等不同于傳統課堂形式的培訓，內容上如出現一些教人如何談戀愛、提高情商的課程，這些打破傳統的新型培訓是否同樣落入非學歷教育培訓的范圍？受監管規定約束？這也是非學歷成人教育培訓的內涵外延所要解決的問題。 對此，我們嘗試結合現行法律法規、行業規范和國家標準，對如何確定非學歷成人教育培訓的內涵外延進行解析。 （一）教育領域母法——《中華人民共和國教育法》中的相關規定 《中華人民共和國教育法》（以下簡稱“教育法”）未對社會成人教育培訓作出明確定義，但對成人教育體系進行了初步劃分，將其劃分為正規學校教育、職業教育培訓與成人繼續教育三個部分。 依據教育法規定，我國的教育制度包括學校教育制度、職業教育制度與繼續教育制度。其中，學校教育制度包含學前教育、初等教育、中等教育與高等教育等正規教育制度；職業教育制度指的是職業學校教育與各種形式的職業培訓；而繼續教育制度則是通過多種形式的教育，“使公民接受適當形式的政治、經濟、文化、科學、技術、業務等方面的教育，促進不同類型學習成果的互認和銜接，推動全民終身學習。”依據教育法的分類，面向成人的成人教育中也應包含正規學校教育、職業教育培訓與成人繼續教育三個部分。 （二）《教育部辦公廳關于加強社會成人教育培訓管理的通知》 《關于加強社會成人教育培訓管理的通知》【教職成廳函〔2021〕14號】將社會成人教育培訓定義為國家機構以外的社會組織或個人，利用非國家財政性經費，面向成人開展的各種非學歷教育培訓。 據此可知，滿足以下條件的，屬于社會成人教育培訓： 第一，從主體條件來看，開展社會成人教育培訓的主體范圍非常廣泛，既可以是社會組織，也可以是個人。國家機構不是提供社會成人教育培訓的主體。 第二，從資金來源來看，社會成人教育培訓是使用非國家財政性經費開展的。利用國家經費進行的交流、培訓、游學活動就不屬于社會成人教育培訓的范疇。 第三，培訓內容上來開，社會成人教育培訓的內容是各種非學歷教育培訓，因此，以學歷教育為目的開展的培訓，包括輔導取得成人教育（業余、函授、半脫產）、高等教育自學考試和國家開放大學等學校學歷的培訓不屬于社會成人教育培訓。 （三）GB/T 28913-2012成人教育培訓服務術語 2012年10月12日，國家質量監督檢驗檢疫總局、國家標準化管理委員會批準發布了《成人教育培訓服務術語》、《成人教育培訓組織服務通則》和《成人教育培訓工作者服務能力評價》等三項國家標準，該標準由教育部提出，由中國成人教育協會成人教育培訓機構工作委員會起草。2013年1月17日，教育部辦公廳下發《關于做好成人教育培訓服務等三項國家標準貫徹實施有關工作的通知》【教職成廳函〔2012〕2號】要求貫徹實施三項國家標準。 三項國標之一的《成人教育培訓服務術語》對成人教育培訓服務作出如下定義： 根據2.1.1的定義，成人是指達到法定成年標準的人，即年滿十八歲的自然人。 根據2.1.2的定義，成人教育培訓是培育成人道德價值、知識、技能和態度以滿足要求的過程。 根據2.1.3的定義，成人教育培訓服務是為滿足成人學習者需求所提供的成人教育培訓活動。 （四）非學歷成人教育培訓的范圍 綜合法律法規以及國標文件來看，目前并未對面向成人的非學歷教育培訓形成專門的稱呼，各規范性文件也未界定出統一的范圍。本文試圖融合各項規范中的定義并拼湊出非學歷成人教育培訓的全貌。 《教育法》全面調整各類教育關系,在教育法規體系中處于“母法”地位,是規范教育工作的基本法律,對調整和規范某一方面的教育關系的其他單行教育法規起到統領作為，其他單行教育法規作為子法不得與教育法確立的原則和規范相違背。依據教育法的分類，面向成人的成人教育中也應包含正規學校教育、職業教育培訓與成人繼續教育三個部分。排除成人參與的學校教育，即以取得學歷為目的的高等學校教育，非學歷成人教育培訓涉及到職業教育培訓和成人繼續教育。 成人繼續教育廣義上涵蓋了成人學歷教育和成人非學歷教育，國標成人教育培訓服務術語將繼續教育定義為面向學校教育之后所有社會成員的教育活動。但隨著人們使用習慣逐漸演變為狹義上專門指代成人高考、成人自考和國家開放大學的名詞，即面向成人開展的有別于普通全日制教學形式的提升學歷的教育形式。狹義上的成人繼續教育不屬于非學歷教育培訓的范圍。 總結而言，教育法框架下的非學歷成人教育培訓包括面向成人開展的非學歷職業教育培訓和不包含學歷教育的成人繼續教育。 《加強社會成人教培管理的通知》和（三）GB/T 28913-2012成人教育培訓服務術語為教育法的定義做了有益補充： 首先，成人是指年滿18歲的自然人； 其次，非學歷成人教育培訓的資金來源應該是社會資金，使用國家資金開辦的成人教育培訓不屬于討論的范疇。其原因在于使用國家資金開展的培訓教育項目往往需經過嚴格復雜的立項申報審批流程，項目的設立和開展都已足夠規范，再對其實施額外監管無太大的必要，而且使用國家資金開展的培訓教育項目往往不會向受教育者收費，也不存在市場化成人教育培訓常見的師資差、虛假宣傳等為取得高額利潤而實施侵犯學員權益的行為； 第三，非學歷成人教育培訓的內容，國標確定了非學歷成人教育培訓的內容包括成人道德價值、知識、技能和態度這些成人所需； 綜上，非學歷成人教育培訓是指國家機構以外的社會組織或個人，利用非國家財政性經費，面向年滿18歲成年人開展的，培養包括成人道德價值、知識、技能和態度這些成人所需的過程。
五、事前審批應是原則還是例外
如前所述，民促法實施條例送審稿在成人教育培訓事前監管方面以直接登記為原則，以事前審批取得許可證為例外。但該條最終被刪除，可能是因為需事前審批取得許可證的成人教育培訓的范圍還不明確，因此采用權宜之計將解釋權限交由各地的主管部門。 這也造成了各地實施的成人教育培訓辦學許可政策不統一或缺失，在政策不明朗的情況下開展成人教育培訓的主體往往以方便業務開展的方法理解政策，即無需辦學許可證，但是一旦遇到舉報等如何處理也是一個無法回避的問題。另一方面，各種想辦法打擦邊球解釋成不是培訓反而加劇了行業無序擴張的風險。 然而，對所有成人教育培訓進行事前審批既無必要也不現實。 （一）對成人教培施行事前審批的無必要性 從必要性上來看，在信息充分披露的情況下，成年人應有理性和判斷能力甄別成人教育培訓是否為自己所需要。成人教育培訓行業已經高度市場化，其面向的受眾群體也是具備相當認知與判斷水平的理性的成年人，其中的大多數人還同時擁有著較高的文化教育程度，而其所提供的教育與培訓服務，本質上也屬于后者作為完全民事行為能力人，為自我提升與學習發展而自愿購買的一種“商品”。 另外，回顧本文開頭提到的虛假宣傳、夸大承諾、誘導貸款、可能存在的格式條款不合理設置的問題、不當收費與不予退費的問題、辦學過程中對受教育者人身或財產造成侵害與損害的問題等整個成人培訓行業暴露的常見的這些矛盾和問題，與日常買賣和其他服務行業中產生的糾紛并無二致，都可以借助民事的爭端解決機制以及相關行政法規加以處理，主要矛盾并非是由于主體資格準入所帶來的。 如財產糾紛和侵權糾紛完全可以通過《民法典》合同編、侵權責任編、《消費者權益保護法》等有關規定，由作為成年消費者的受教育者以承擔財產責任等形式，規范不當辦學行為。虛假宣傳、夸大承諾等問題本質是利用成年人的焦慮心理和信息不完全公開透明導致信息不對稱而施行欺騙、欺詐，侵犯財產的行為，對此可以通過《廣告法》等規定進行規制。 另外，相關成年受教育者提起財產索賠，并由法院或仲裁機關等形成相應的處理結論，不僅以事后追責的方式，通過承擔財產賠償等責任對有關培訓機構起到了規范作用，而且這類處理結論也可以對其他教育培訓機構起到事前性的指引作用，能夠使其產生對有關行為可能后果的合理預期，并達到規范其辦學行為的效果。 以辦理辦學許可證對非學歷成人教育培訓進行監管，抑制市場的弊大于規范市場的利，是沒有必要的。 （二）對成人教培施行事前審批的不可行性 從可行性上來看，現有的事前審批是將機構作為審批對象，即要求開展成人教育培訓的主體申請設立民辦學校取得辦學許可，辦學許可證的審批內容一般包含了辦學場地、師資數量等要求，但隨著市場的發展，成人教育培訓無論是市場規模，還是內容和形式都不適應這種監管方式。 成人教育培訓的市場規模龐大，要求每個提供成人教育培訓服務的主體都取得辦學許可證的可行性存疑。 從培訓內容上來看，成人教育培訓包含了招錄考試類、資格準入類、職業技能類、企業管理類、生活技能類、興趣愛好類、傳統文化類等等。其中如企業管理類、生活技能類、興趣愛好類、傳統文化類，其教育功能被弱化，功利性也不強，學員注重的是自身需求和娛樂功能，該類成人教育培訓和普通商品與服務無大差別，沒有必要進行事前審批。 從培訓形式上來看，培訓形式包括線下培訓及網絡社交、直播、短視頻、電子商務等平臺開展的線上培訓。線上培訓涉及的培訓提供主體包括培訓內容提供方和網絡平臺。培訓內容提供方和網絡平臺之間的法律關系也很多樣化，有些是平臺與內容提供者之間存在雇傭關系，有些是培訓內容提供者在網絡平臺上投稿。培訓形式多樣化，涉及到多重培訓服務提供主體以及培訓服務提供主體之間復雜的法律關系決定了目前采取的事前監管措施，即要求開展成人教育培訓的主體申請設立民辦學校取得辦學許可幾乎沒有可操作性。 綜上，我們認為應對復雜的成人教育培訓市場，以審查辦學場地，辦學條件和主體治理結構為核心的事前審查應作為例外規定。
六、哪些培訓屬于應取得事前審批的范圍
在確認了一般培訓無需取得事前審批的原則后，進一步需確認的就是哪些培訓屬于應取得事前審批的范圍。 目前非學歷成人教育培訓明確要求取得事前審批的有職業培訓和考研輔導培訓。 依據《民促法》第二十九條規定，可以開展職業培訓的主體是實施以職業技能為主的職業資格培訓、職業技能培訓的民辦學校，且學校需按照與培訓專業（職業、工種）相對應的國家職業標準及相關職業培訓要求開展培訓活動。 依據《教育部關于進一步加強考研輔導活動管理的通知》【教學〔2008〕1號】規定，社會培訓機構須嚴格按照辦學許可證核定的辦學內容進行教育教學活動，不得擅自開展考研輔導活動。社會培訓機構確需跨省(區、市)進行教育教學活動的，須經兩地省級教育行政部門分別審核同意。 考研輔導雖然屬于非學歷教育培訓，但學生參與該培訓的目的是獲取入學資格，最終達到提升學歷的目的。因此，對于該類以提升學歷為核心的非學歷教育培訓可以屬于取得事前審批的范圍。
七、監管核心應由將機構作為監管對象轉為將內容作為監管對象
非學歷成人教育培訓尚未出臺完整的監管規定，參考學齡前兒童和義務教育階段學生培訓的監管規定，大部分規定是圍繞機構的設置標準制定，如《上海市體育類校外培訓機構設置標準》、《上海市學科類校外培訓機構設置標準》和《上海市非學歷文化知識校外培訓機構設置標準》等。 但對于培訓內容種類多，提供培訓主體多樣的成人教育培訓，該種監管方式就難以適用，如個人提供培訓服務的就無法落入監管范圍。因此應該將監管核心思路從規定機構設置標準轉變為對培訓內容制定標準，具體措施可包括規定提供培訓內容主體的資質、課程設置和課程交付流程及內容的標準化以及課程相關信息的充分完整披露等。 另外，成人教育培訓的多樣化決定了采用單一的監管方法無法實現高效的監管，社會效應也很差。應將非學歷成人教育培訓按照培訓內容類型化，并針對不同類型的培訓制定相應的監管措施才能實現規范行業與市場高效配置資源的統一。
八、結語
就在本篇文章草擬的過程中，中共中央、國務院印發了《擴大內需戰略規劃綱要（2022-2035）》，其中第（九）部分對民辦教育的表述為“鼓勵社會力量提供多樣化教育服務，支持和規范民辦教育發展”，這一表述給整個民辦教育注入了強心劑，市場反應強烈，教育板塊股價飆升。 但對成人教培行業來說，監管政策的不確定性如同無形鐐銬牽制著行業發展，沒有明確的規則反而可能意味著業務開展處處掣肘，明確監管規則方能為成人教培行業解綁。本文通過梳理政策發現立法空白和提出解決方法，希望為成人教培監管兼顧規范和發展提供破局思路。 讓監管有效率有溫度，讓市場更繁榮！
