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摘要：近期，畢馬威中國《中國股權投資動態》系列報告的第二期顯示，受多重因素影響，2022年上半年股權投資市場有所放慢，但同時，多省市出臺產業引導基金政策支持實體經濟發展，上半年政府引導基金逆勢增長。目前，我國私募基金行業在強監管下進入到逐漸洗牌階段，政府引導基金也已成為LP重要力量。基于國資監管升級、引導基金規范性的要求，引導基金作為國有背景投資人對相關基金出資時，有必要對基金、基金管理人進行盡職調查和遴選，以判斷其是否具備誠信精神和基金管理能力。本文結合筆者私募基金行業法律盡職調查實務經驗，嘗試管中窺豹，梳理政府引導基金對相關基金投資的重點關注事項。

關鍵詞：政府；引導基金；對外投資；重點條款

作為大金主，政府引導基金在合伙協議的簽署中可是具備超強的議價能力。本文以近期經手的幾個政府引導基金投資基金的合伙協議以及其他一些大型政府引導基金的要求為例簡要介紹引導基金基本的關注要點及處理方式，供大家參考：

（一）關于出資的要求

1、 出資時間

政府引導基金通常會要求在其他合伙人當期出資實繳到位且由普通合伙人向其提供其他合伙人足額繳付當期出資的憑證后，再履行其當期出資義務。

除第一期實繳出資外，合伙企業的其他有限合伙人（不包括政府引導基金、國資出資人）合計當期及前一期實繳出資到位達到一定比例之前，政府引導基金有權不履行當期出資義務且不被視為違約。政府引導基金應在收到證明前述出資條件已滿足的憑證或說明后再履行實繳出資義務。

2、 遲延出資的豁免

除了可以在滿足一定條件后再出資之外，政府引導基金通常會要求，如果政府引導基金因法律法規、政府引導基金、國有資產監督管理等監管政策變化原因導致在某一期出資中未按照認繳出資金額完成當期出資實繳，則政府引導基金該等行為不被視為違約，政府引導基金應當在該等情況發生時及時向管理人提供相關法律法規、政府引導基金等監管政策變化的依據。

（二）關于投資的要求

1、 關于子基金投資的領域、方向

基于某一產業甚至某一項目而設立的引導基金，就其投資方向往往會在協議中進行比較明確的限定，如本合伙企業圍繞xxx主營業務甚至明確約定圍繞該公司主營業務產業鏈上下游以獲取技術、原料或渠道為目的的產業投資，不進行與上述方向無關的投資。當然，也有部分基金的限定領域較為寬松，投資范圍在設定的幾個行業領域內即可。

2、 返投及比例的特別要求

為完成招商引資或支持本地經濟發展的歷史使命，通常會要求在合伙企業存續期內，應促使合伙企業在基金投資過程中資金返投在本地行政區劃范圍內且不低于一定比例。為保證返投約定的可執行性，對于返投比例未達到要求的，一般協議中還會約定具體違約處理方式，包括暫緩出資、要求管理人返還管理費等。

3、 關于短期投資和資金拆借的限制

根據《政府投資基金暫行管理辦法》第十二條，政府投資基金在運作過程中不得從事以下業務：1.從事融資擔保以外的擔保、抵押、委托貸款等業務。根據《關于加強私募投資基金監管的若干規定》及私募股權、創業投資基金備案關注要點（2022 年6月版），私募基金可以股權投資為目的向被投企業提供1年期限內不超過基金實繳出資20%的借款。從該等關于對外借款的不同要求中可以看出政府引導基金的投資要求與市場化基金的合規運作要求是不同的，在實踐中，有政府引導基金參與的LPA，投資的負面清單一般會參考《政府投資基金暫行管理辦法》。

4、 投資運作監督機制投資運作

監督機制一般通過一票否決權和觀察員機制進行運作。一票否決是指由引導基金委派一名投委會成員，而投委會全部議案的表決須經全體委員通過后方為有效決議或者滿足一定比例但引導基金委派的投委會成員需投贊成票方為決議有效。觀察員機制是指引導基金并不委派投委會成員參與項目投資的決策，僅委派投委會的觀察員，在召開投委會時列席參加，不享有實際表決權。執行事務合伙人或基金管理人在報送投資決策委員進行決策的項目相關資料時，應同時抄送觀察員。觀察員有權列席投委會或通訊表達項目是否合規的意見；或，執行事務合伙人或基金管理人在報送投資決策委員進行決策的項目相關資料時，應先報送觀察員，觀察員未提出異議的，方可提交投資決策委員會進行表決。

（三）關于退出的要求

1、 允許讓利退出

讓利退出是指引導基金退出時可不按市場價格退出，以低于市場價格但并不虧損或略有盈余的方式更為便捷快速的實現退出。例如《上海創業投資引導基金管理辦法》第十四條規定，引導基金參股創業投資企業形成的股權，在創業投資機構履行有關協議約定承諾的前提下，由創業投資企業管理團隊及其指定方受讓引導基金在該創業投資企業的份額或股權，自引導基金投入后4年內轉讓的，轉讓價格可按照引導基金原始投資額與股權轉讓時人民銀行公布同期的存款基準利率計算的收益之和確定。

2、 強制退出

山東省科技成果轉化引導基金有強制退出條款。要求引導基金管理公司應與其他出資人在子基金章程或合伙協議中約定，有下列情況之一的，引導基金可無需其他出資人同意，選擇退出：（1）子基金方案確認后超過1年，子基金未按規定程序和時間要求完成設立或增資手續的；（2）引導基金撥付子基金賬戶1年以上，子基金未開展投資業務的；（3）子基金未按章程或合伙協議約定投資的；（4）子基金管理機構發生實質性變化的。

可以看出，強制退出一般以基金出現不利狀況或重大風險為觸發條件的，實踐中可以將強制退出條款要求寫入LPA并得到其他LP的認可，如果無法寫入LPA則至少會在side letter中明確因引導基金退出而產生的風險和損失由子基金管理人承擔，不過基金管理人作為有限責任公司，實際承擔責任的能力有限。

3、 協助退出

協助退出是指如出現合伙企業存續期限延長導致超過政府引導基金LP存續期限，政府引導基金有權在其存續期限屆滿前六（6）個月內提出書面退出要求，基金及管理人應盡合理商業努力協助政府引導基金LP進行基金份額轉讓，或以合法合規方式協助政府引導基金LP提前退出合伙企業。

4、 優先分配權

優先返還引導基金之累計實繳資本：1）按引導基金實繳出資比例100%返還截止到分配時點引導基金的累計實繳資本（包括籌建費用和合伙企業營運費用在內的所有已發生費用），直至引導基金收回其實繳資本。

在基金發生虧損的情況下，本條款可使得引導基金有限合伙人優先于其他合伙人獲得本金分配，即先虧社會投資人的錢。

（一）投資方向與投資限制

政府引導基金通常會對子基金的資金投向進行約束，并在基金合同中設置特定條款對投資領域進行限制，以與地方戰略相匹配，以充分發揮政府資金在特定領域的引導作用。

雖然各地政府對引導基金的主要投向要求不盡相同，但其主流投向均符合《政府投資基金暫行管理辦法》第七條、《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》第二十四條規定的投資領域范圍。

除符合上述規定的要求外，出于匹配當地發展戰略的考慮，各地政府引導基金通常對擬設立子基金的投資領域有附加要求。比如A市引導基金就對重點投向領域作出了限制，并在引導基金出資設立的子基金的基金合同中予以明確：

1.支持做強做高優勢特色產業，優先投向現代海洋、智能家電、軌道交通裝備、汽車制造、現代金融、現代物流、現代旅游、商務服務、健康養老等9個產業的項目；2.支持發展壯大新興未來產業，優先投向新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備、節能環保、文化創意等5個產業的項目；3.支持改造提升傳統支柱產業，優先投向商貿服務、食品飲料、紡織服裝、機械設備、橡膠化工、現代農業等6個產業的項目；4.支持符合國家“一帶一路”倡議、軍民融合發展戰略、海洋名城、教育等領域的項目；5.優先投向創新型企業和市級以上重點人才創新等項目。

（二）出資順序與出資規模

相較于政府引導基金，社會資本能否按時、足額實繳到位存在較大不確定性。為了避免出現政府資金出資到位但社會資本遲遲無法實繳的情況，政府引導普遍有出資順序上的要求。比如政府產業母基金往往會要求在其他出資人完成全部或者階段出資之后，方才出資，將政府引導基金的出資義務進行滯后。或者對于出資期限設置更多的條件，比如上一期出資使用達到一定比例后，才可要求政府引導基金繳付下一期出資。

此外，從對基金出資規模看，政府引導基金往往限制投向單一子基金的資金規模，但對投資特定階段和特定領域的基金，投資規模較高。

以A市為例，引導基金出資設立母（子）基金，出資比例原則上不高于25%。對主投初創期、早中期的母（子）基金，引導基金出資比例不高于30%；對主投農業領域的母（子）基金，引導基金出資比例不高于50%。現代高效農業、現代海洋產業領域內基金及各類創投基金的省、市、區（市）共同出資比例不高于50%。主投初創期、早中期的母（子）基金對初創期、早中期科技型、創新型企業的投資額不低于基金規模的60%。母基金對單只子基金的出資總額，原則上不超過子基金規模的30%；母基金對單個企業的直接投資，原則上不超過母基金規模的20%。子基金對單個企業的投資總額，原則上不超過子基金規模的20%。

（三）返投要求

政府引導基金承擔著引入社會資本，促進當地產業轉型升級，刺激當地經濟發展的功能職責，地方政府引導基金出資到子基金后，一般會要求子基金按一定的比例投資當地的企業。

A市政府引導基金要求母（子）基金投資于A市企業的資金原則上不少于引導基金出資額的1.1倍，并對可被認定為投資A市企業的資金情形范圍作出了界定。

（四）激勵獎勵

為提高社會資本投資積極性，在滿足條件的情況下，部分政府引導基金給予子基金管理人和社會出資人獎勵或讓利。引導基金收益可讓渡給母（子）基金管理人和社會出資人。

實踐中，A市引導基金對于獎勵和讓利存在多種操作方式，比如子基金將符合引導基金投資領域的外地企業引入A市注冊經營的，按子基金對該企業股權投資額的最高2%給予基金管理人一次性獎勵；子基金投資期結束后，對于投資A市企業比例在75%以上的，給予基金管理人最高100萬元的一次性獎勵（僅限投資時被投資企業在A市注冊的情況）；子基金清算退出時，整體年化收益率超出清算年度一年期貸款市場報價利率（LPR）的，引導基金對子基金投資A市轄區內企業相應額度超額收益的50%給予讓利。

基金管理人申請政府引導基金出資，應當充分了解引導基金的相關要求和關注點；作為引導基金，為了控制風險，遴選出優質的基金管理人，也需要聘請專業的法律服務團隊對基金管理人進行全面盡職調查，并協助起草關于參與基金的相關法律問題，完成對符合要求的基金出資，實現引導和支持社會資本投資、支持中小企業創新創業的目的。