對刑事凍結法律制度的反思及修法建議——從義烏“凍卡潮”談起
作者：方亮 馬馳 2021-05-06最近，一封落款為義烏市公安局刑事偵查大隊的信件引起網絡熱傳，義烏“凍卡潮”隨即涌入公眾視野。事實上，義烏“凍卡潮”僅僅是全國“凍卡潮”的冰山一角，隨著近年來電信詐騙、非法經營、非吸集詐等犯罪高發，偵查機關出于打擊犯罪、追贓止損的需要，凍結銀行賬戶已成為常規偵查措施。在筆者經辦的案件中，單案凍結成百上千個賬戶、凍結金額高達十幾億并不罕見。可以想見，在被凍結賬戶中存在相當數量違規凍結的情況。為什么會出現上述問題，深層次原因是什么，有無解決之策？筆者作出如下思考：
一、違規刑事凍結的常見情形
（一）任意擴大凍結范圍
《公安機關辦理刑事案件適用查封、凍結措施有關規定》（公通字﹝2013﹞30號）中規定，刑事凍結的涉案財產范圍為“可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財產”，包括“犯罪所得及其孳息”以及“其他可以證明犯罪行為是否發生以及犯罪情節輕重的財物”，同時也明確“與案件無關的財物不得凍結”。顯然，上述“可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財產”并不要求被刑事凍結財產的所有權人是犯罪嫌疑人（或單位），這就意味著任何人（或單位）的財產都可能被納入刑事凍結范圍。而“與案件無關”是一個主觀的判斷標準，立場不同得出的結論也會完全不同。在是否應該凍結這一問題上，被凍結財產的權利人沒有任何話語權，甚至被變相剝奪了事后的知情權和申訴權[1]，所謂的“與案件有關”已然成為所有凍結，包括合法凍結與非法凍結的“法律依據”。在實際執法中，偵查機關存在任意擴大凍結范圍，把明顯和案件無關的銀行賬戶違規凍結的情況。
在筆者經辦的一宗涉嫌掩飾、隱瞞犯罪所得案中，當事人已經按照偵查機關的要求將“涉案贓款”全部退還到指定賬戶中，但是偵查機關仍然將當事人名下所有的銀行賬戶凍結。不僅如此，當事人的前妻、兒子、兒子的女友、當事人名下公司所有銀行賬戶均被凍結，無一例外。筆者認為，在當事人已經全部“退贓”的前提下，凍結當事人本人的賬戶已無必要，凍結當事人的關系人及其名下公司賬戶更是公權力的肆意擴張，屬于典型的違規凍結。
（二）將查詢升格為凍結
我國刑訴法將“對犯罪嫌疑人存款的查詢、凍結”界定為偵查措施[2]。從立法本意上講，查詢、凍結和搜查、扣押、勘驗、檢查一樣，都是獨立的偵查措施，可以合并使用，也可以單獨使用。根據“比例原則”，查詢措施足以滿足偵查機關“偵查犯罪”需要的，沒有必要啟動凍結措施。但是，在實際執法中，基于公權力的慣性思維，查詢往往成為凍結的前置措施，查詢已然與凍結合為一體。
某公司從事平行車進口業務，部分購車款以美元支付，進口汽車在國內銷售收取人民幣。該公司向地下錢莊境內賬戶支付人民幣，由地下錢莊在境外支付美元。后該地下錢莊因涉嫌非法經營罪被追究刑事責任，偵查機關將該公司銀行基本戶內兩千多萬元人民幣凍結。依照我國《刑法》及《外匯管理條例》等相關規定，個人或單位通過地下錢莊將外幣兌換成人民幣的行為并不涉及刑事犯罪，該行為僅違反國家外匯管制規定，依法可以行政處罰。偵查機關凍結的該公司銀行存款不屬于非法經營案中的“犯罪所得及其孳息”，本質上也不屬于刑事案件中的“涉案財物”，至多屬于行政處罰案件的“涉案財物”，刑事判決中也不可能沒收上述錢款。偵查機關基于搜集犯罪嫌疑人非法買賣外匯金額及違法所得的需要，“查詢”即可達到目的，沒有必要啟動刑事凍結措施。
（三）續凍次數不作限制
我國刑訴法及相關法律制度對續凍沒有作次數限制，凍結期限以及續凍與否均由偵查機關自行決定。在實際執法中，對賬戶的續凍次數沒有限制導致變相連續凍結的情況層出不窮；即使被凍結財產的權利人提出申訴或控告，偵查機關不受理、不聽取、不解凍的情況屢見不鮮。
上海某公司主營線上閱讀服務，該公司和上海某第三方支付公司合作，由支付公司提供計費服務并收取用戶線上訂閱費。該支付公司因涉嫌非法資金結算被東北某市某區公安分局刑事立案，同時，偵查機關將該公司銀行賬戶全部存款凍結。事后，該公司向偵查機關提供合作協議、發票等證明雙方之間的交易合法，所收取的款項也屬于合同項下應收賬款，與支付公司涉嫌的犯罪事實無關。偵查機關雖認為該公司不涉及刑事犯罪，但仍以該公司存在未取得增值電信業務許可證從事增值電信服務的行政違法行為而拒絕解凍，并不斷續凍。
（四）賬戶存款全額凍結
《銀行業金融機構協助人民檢察院公安機關國家安全機關查詢凍結工作規定》（銀監發﹝2014﹞53號）第十六條第二款規定“凍結涉案賬戶的款項數額，應當與涉案金額相當。不得超出涉案金額范圍凍結款項。凍結數額應當具體、明確”。雖有此規定，但在實際執法中，偵查機關基于慣性思維，往往是將賬戶全額凍結，這種情況在電信詐騙案件的偵查中比較常見。電信詐騙案件中，電詐行為人詐騙得手后，往往會在第一時間將錢款轉移至多個賬戶，再拆分轉出，涉及的賬戶多級且數量眾多，偵查機關對這些涉案銀行賬戶一般會采取緊急止付和快速凍結的措施。在這種情況下，超額凍結的情況比比皆是。
二、對刑事凍結法律制度的反思
對于涉案財物的處理，我國刑訴法規定，偵查機關應當對“可用以證明犯罪嫌疑人有罪或者無罪的各種財物、文件”查封、扣押。基于查封、扣押措施下的財物是一個統稱，不同的標的物由于其內在屬性及外在形態的不同，對應的偵查措施也不同，本文重點討論刑事凍結及其相關法律制度。
有關刑事凍結的法律規定主要集中在刑訴法第二編第二章及《公安機關辦理刑事案件程序規定》、公通字﹝2013﹞30號、銀監發﹝2014﹞53號等部門規章中，這些法律文件規定了刑事凍結的范圍和不得凍結的情形，也規定了被凍結財產的權利人有申訴控告的救濟措施。但法律很豐滿，現實很骨感。當我們把目光投向前文所述的種種刑事凍結亂象，聚焦一個個活生生的案例，關注被凍結的每一個賬戶和每一分錢，聆聽義烏外貿商戶“卡沒被凍，都不好意思說自己是做外貿的”的聲音時，我們不禁要反思，問題到底出在哪里？
如果把刑事訴訟法比作一棵大樹，那么刑事凍結就是這棵大樹眾多樹干中某根樹干的小枝丫；所有刑事凍結法律制度都是通過這棵樹的樹根吸收營養而長成；這棵小枝丫長成如今的模樣，根源就出在土壤上。我國刑訴法確立了一系列權利保障的程序法則，但受到固有的、陳舊的、錯誤的、慣性的立法指導思想影響，制度設計層面仍然保留著打擊犯罪優先、權利保障滯后的痕跡。具體表現在以下兩個方面：
其一，重打擊犯罪、輕人權保障
刑訴法是小憲法，是善良人和犯罪人的大憲章。刑訴法的主要任務不僅是打擊犯罪，更是保障人權，保障無罪的人不受刑事追究。人權保障是本，打擊犯罪是末，舍本逐末不可取。在刑事凍結立法中，立法者把如何保證打擊犯罪和追贓止損放在首要，把對個人合法財產權的保護放在其次，或者說有所考慮但流于表面。
其二，重實體、輕程序
在普通人眼中，正義都寫在刑法中，觸犯刑法就是非正義，但殊不知，程序是定義正義和實現正義的唯一道路。沒有刑訴法，刑法就是廢紙一張。在程序正義中，一個很重要的原則就是權利必有救濟，無救濟即無權利，否則權利必然被權力踐踏。具體到現有的刑事凍結救濟制度，被凍結財產的權利人向采取刑事凍結措施的機關申訴或控告等于“與虎謀皮”，執行者和監督者合體無法實現權利救濟，“既是運動員又是裁判員”的救濟制度形同虛設。此外，被凍結財產的權利人對刑事凍結機關針對其申訴、控告所作出的處理決定不服的，可以向上級機關申訴，還可以向同級檢察機關申訴，但是和羈押必要性審查制度一樣，站在控訴立場的檢察機關，其偵查監督往往流于形式而缺乏實質性內容。
三、修法建議
實際上，無論是理論界還是實務界，大多數人都把目光聚焦在涉及人身自由的強制措施和刑罰制度的研究上，甚少有人研究涉案財物的相關法律制度。從人權保障的角度出發，人的生命權、自由權和財產權是人最為重要的三種權利，輕視任何一種權利的思想和行為都是可怕的；換句話說，只保護人身權而不保護財產權，不是真正意義上的人權保障。筆者認為，在刑訴法立法指導思想層面，從2012年修法到2018年修法，刑訴法大體上體現了保障人權和打擊犯罪并重、程序和實體并重的原則，但是在具體立法層面，尤其是部門立法層面，一些具體的法律制度實際上違背了上述宗旨和原則。鑒于此，針對與刑事凍結制度有關的法律規定，筆者提出以下三條修法建議：
其一，將財產刑事凍結措施納入刑事強制措施之列
現行刑訴法將刑事凍結界定為偵查措施，和查封、扣押等同屬偵查措施范疇。筆者認為，針對涉案銀行賬戶中資金的刑事凍結措施，從本質上“臨時性”剝奪了資金的流動自由，從根本上讓資金喪失了流通功能，和剝奪人身自由的強制措施一樣，實際上屬于對財產的刑事強制措施。至于對其它具備財產屬性的動產和不動產的查封、扣押，同樣也涉及權利人財產權的暫時性剝奪問題，筆者建議將對此類具備現金價值的財物的查封、扣押也納入到刑事強制措施的范圍。當然，對于銀行賬戶的查詢措施，并不影響資金的流通功能，不應納入刑事強制措施之列。
其二，明確財產凍結范圍
如前文所述，現有法律規定關于刑事凍結涉案財產（不包括物品）的范圍有兩類：一類是“犯罪所得及其孳息”，一類是“其他可以證明犯罪行為是否發生以及犯罪情節輕重的財物”。筆者認為，上述范圍中第一類毫無疑問應該予以凍結，但是第二類規定過于寬泛，是重打擊犯罪、輕人權保障的指導思想之下的“毒樹之果”。如前文所述，在筆者經辦的掩飾、隱瞞犯罪所得這起案件中，偵查機關可以為自己的凍結措施找到“法律依據”，即凍結的所有賬戶均屬于“其他可以證明犯罪行為是否發生以及犯罪情節輕重的財物”，凍結措施“合法”。顯然，該項對凍結范圍作出幾乎無限制的法律規定必須廢止。《德國刑事訴訟法》規定，“當有理由認為物品最終會被法院認定為犯罪收益、犯罪工具或者結果而被沒收時，任何物品——包括不動產和銀行賬戶都可以被扣押[3]。”我國刑事凍結制度，可以參照德國刑訴法規定，將凍結范圍限制在“犯罪所得及其孳息等可最終被法院確認為可罰沒的財產”之內。
其三，設立科學有效的刑事凍結法律救濟制度
立法中現有的申訴控告機制沒有起到權利救濟的實質性作用，就像前文所述的提供線上閱讀服務的公司銀行賬戶被凍結一樣，該公司無論向市公安局、省公安廳申訴，還是向區級檢察機關申訴，甚至啟動信訪程序，均以失敗告終。這其實也是必然的結果，因為現有法律制度層面的監督如同“沒有牙齒的老虎”。真正的監督，是執法權和監督權的分立，這是一個法治常識；同時，也要在立法層面對檢察機關的監督權進行明確，制定實操性強的監督機制。最后，從長遠上看，確立違法刑事凍結措施的可訴性和司法審查制度，才是從根本上減少乃至杜絕違規凍結的最有力舉措。
注釋：
[1] 《銀行業金融機構協助人民檢察院公安機關國家安全機關查詢凍結工作規定》（銀監發﹝2014﹞53號）第七條規定：銀行業金融機構在接到協助查詢、凍結財產法律文書后，應當嚴格保密，嚴禁向被查詢、凍結的單位、個人或者第三方通風報信，幫助隱匿或者轉移財產。
[2] 《中華人民共和國刑事訴訟法》第一百四十四條第一款規定：人民檢察院、公安機關根據偵查犯罪的需要，可以依照規定查詢、凍結犯罪嫌疑人的存款、匯款、債券、股票、基金份額等財產。有關單位和個人應當配合。
[3] ﹝德﹞托馬斯﹒魏根特：《德國刑事程序法原理》，江溯等譯，中國法制出版社，第42頁。
