合規監管視角下《國有企業管理人員處分條例》關鍵解讀
作者：吳乙婕 2024-05-312024年5月28日，國務院網站發布第781號國務院令，公布李強總理于2024年5月21日簽署的《國有企業管理人員處分條例》（簡稱《條例》），《條例》將于9月1日起施行。近年來，國有企業合規管理進入深水區，自中央到地方，國有企業通過合規體系建設，建立并逐步完成合規風險庫，通過“三張清單”（風險識別清單、重要崗位職責清單、流程管控清單）解決風險是什么、怎么管、由誰管，依托有效性評價、違規追責等機制落地和全面貫徹和落實國有資產出資人的各項監管要求。
《條例》開宗明義，明確其系2020年出臺的《中華人民共和國公職人員政務處分法》在國企領域的落實落地。從《條例》全文六章五十二條的具體內容來看，對國有企業管理人員采取“類公職人員”管理，在違法行為及相應的處分種類、調查程序、法律責任等重要內容上充分體現了黨中央、國務院加強國有企業管理人員隊伍建設，強化全面監督，打造忠誠干凈擔當的國有企業管理人員隊伍，推動國有企業高質量發展的信心和決心。
筆者從強化國有企業合規監管的角度對《條例》的重點內容進行梳理，并且分析《條例》對國有企業合規的影響。
從“關鍵少數”到“關鍵崗位”
首先，《條例》適用于國有企業管理人員任免機關、單位對違法的國有企業管理人員給予處分的活動，覆蓋各級各類國有企業。適用范圍更廣，超出了通常多數國有企業習慣以財務會計角度“納入合并報表范圍”才進行實質管理的要求。
另一方面，近年來，隨著國企改革的深入，國企管理人員成為影響國企發展關鍵的群體，國企管理人員的履職水平決定了國有企業核心競爭力能否形成，也是打造現代新國企、實現高質量發展的關鍵。《條例》第2條沿用監察法實施條例對國有企業管理人員的界定，對適用對象進行了詳盡的列舉。雖然有專家提出，“在《監察法實施條例》使用了開放式列舉的立法語言情況下，國有企業所有員工都可能適用本《條例》”。但筆者認為，從列舉的范圍可知，《條例》適用人員范圍更強調從通常意義理解的“關鍵少數”擴大到“關鍵崗位”，正如國務院國資委2021年12月中央企業“合規管理強化年”工作部署會，提出：要強化領導合規意識，嚴格依法依規決策，切實發揮“關鍵少數”作用。同時，在合規管理體系建設過程中強調識別重要崗位，梳理重要崗位合規職責清單。因此，筆者理解，《條例》的適用范圍并非涵蓋全體員工，而是包括董事、監事、高級管理人員，也包括黨委書記、副書記等領導班子成員，還包括中層和基層負責人，乃至包括管理、監督國有財產等重要崗位上的工作人員。
逐條列舉，聚焦關鍵事項
近年來，《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法》《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》等眾多國資監管規定相繼出臺，針對違規經營投資問題集中的領域和環節，明確了集團管控、風險管理、購銷管理、工程承包建設、資金管理、固定資產投資、投資并購、改組改制、境外經營投資和轉讓產權、上市公司股權、資產以及其他責任追究情形等11個方面72種責任追究情形，對強化國有企業管理人員監督管理，強化責任追究，促進依法履職具有重要意義在《條例》第三章“違法行為及其適用的處分”部分，以逐條列舉的方式將違法行為進行了分類列舉描述，傳遞出的首要信息是“違規必究”，這與企業合規管理中闡明的“合規”要求完全契合，有助于企業建立健全合規管理體系和內部監督機制。
同時，從內容上看，列舉的51條違法行為系對國有企業領導人員、有關責任人員應予追究法律責任的有關規定進行梳理、歸集，聚焦國有企業經營管理易發多發違紀違法問題，明確底線紅線，國企改革過程中的一些“硬要求”也寫入了《條例》，例如“三重一大”制度、工資總額制度、“十不準”（融資性貿易、虛假貿易）等，進而推進標本兼治、系統治理，這有助于國有企業在制定內部規章制度時，有明確的法律依據，確保合規管理的嚴肅性和有效性，同時也進一步凸顯出《條例》所保護的法益客體從以往的關注國有資產是否流失擴展至因國有企業管理人員沒有“合規履職”而影響了國有企業內部良性的穩健的管理。從而強調國有企業管理人員的經營管理行為必須合法合規。
此外，《條例》在處分的適用上，堅持嚴管和厚愛相結合，在強化國企管理人員監督問責的同時，強調建立健全容錯糾錯機制，鼓勵改革創新，寬容無意過失，貫徹落實黨的二十大和二十屆中央紀委二次、三次全會精神，加強對干部全方位管理和經常性監督，落實“三個區分開來”，激勵干部敢于擔當、積極作為。但是實踐中“容錯機制”如何適用，如何確定邊界仍然是需要持續探討的課題。
透過細化規定洞察關鍵動態
通過對《條例》整體框架和全文的梳理，結合近年來國有企業合規管理的新趨勢新要求，還可以解讀出以下關鍵動態：
一是《條例》強化了黨的領導和黨管干部原則，凸顯了國有企業在經營活動中必須堅決遵循的政治原則，旨在確保企業的各項決策與具體行為始終與黨和國家的政策方針保持高度一致。在處分的種類和期間上，《條例》與《公職人員政務處分條例》的內容基本相同，因此可以將其視為“公職人員處分條例的國企版”。然而，《條例》在有關處分機關方面進行特別規定，“任免機關、單位”根據相關組織法規定，包括黨的干部管理機關、主管組織人事的行政機關、國資監管機關以及受處分主體的上級單位等，與《公職人員政務處分條例》相比存在較為明顯差異。
二是在處分程序上彰顯合規要義。《條例》第四章明確規定了處分的程序性要求，詳細闡述了調查處分的全流程環節，并嚴格規范了承辦部門的權限和程序，以確保被調查人充分享有陳述和申辯的權利。同時，《條例》還規定了任免機關、單位在調查過程中可以請求具有管理權限的監察機關提供支持。對于處分期滿后的處分解除，以及如何正確對待并合理使用受過處分的國有企業管理人員等問題，《條例》也作出了明確規定。此外，《條例》還強調必須嚴格規范處分程序，包括復核申訴和糾正糾偏等制度，以切實保障相關人員的合法權益。這些規定為國有企業建立有效的合規監督和反饋機制提供了有力的法規支持。
三是國有企業管理人員既是公職人員，又是企業管理者，同時還是勞動合同關系下的“勞動者”，受到多方面監管，《條例》進一步明確了國有企業管理人員先行政后勞動的管理模式，針對這一情況，《條例》進一步明確了國有企業管理人員的管理模式，確定管理效力順序，即先進行行政管理，再進行勞動管理。例如，在面對違紀違規的國有企業管理人員時，應先給予降級或降職等行政處分，然后再根據實際情況變更勞動合同；對于違規情節嚴重者，則應先給予開除處分，再解除勞動合同。
找準國企合規關鍵舉措
隨著多地新一輪國企改革的推進，國企合規管理越來越受重視，2024年7月1日即將正式實施的新公司法進一步明確了“忠實”“勤勉”義務的具體內涵，將信義義務人從董事、監事、高級管理人員擴大到“公司的控股股東、實際控制人”，強化了忠實、勤勉義務的責任條款，強調公司治理的精準問責。
《條例》的發布為國有企業合規管理提供了明確的法規框架和行動指南，使“國有企業管理人員”的責任更加具體化、清晰化，這對國企管理人員合規履職提出了更高的要求，將對國有企業合規管理產生深遠的影響。
面對《條例》的要求，國有企業更需“理規知規”：加強學習，理清“規”的要求，聚焦關鍵領域關鍵事項，明確行為底線紅線，推動企業內形成尊規學規守規用規的良好氛圍，提升整體的合規管理水平。
“務求合規”：通過強化責任意識，明晰合規管理組織架構及權責，具象合規場景，管理人員在工作中應當更加謹慎和負責，通過穩定的企業內部環境為企業的長期發展打好基礎，推動企業向高質量發展的目標邁進。
