溫和、克制與嚴(yán)厲、長(zhǎng)臂 ----中國(guó)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》與美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁制度的對(duì)比
作者：向東 高卿 2020-11-062020年9月19日，中國(guó)商務(wù)部公布了《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)定》），為中國(guó)政府對(duì)危害中國(guó)主權(quán)和利益、破壞國(guó)際經(jīng)貿(mào)秩序損害中國(guó)企業(yè)和個(gè)人合法權(quán)益的外國(guó)實(shí)體進(jìn)行制裁提供了法律依據(jù)。自2019年5月商務(wù)部首次宣布將建立“不可靠實(shí)體清單制度”以來(lái)，經(jīng)過(guò)了近16個(gè)月的時(shí)間，最終呈現(xiàn)出《規(guī)定》中比較框架性的十四項(xiàng)條款，體現(xiàn)出政府對(duì)于這一規(guī)定的審慎態(tài)度。當(dāng)然，這也是中國(guó)政府應(yīng)對(duì)美國(guó)對(duì)華政治、經(jīng)貿(mào)關(guān)系惡化的措施之一，相信未來(lái)還會(huì)有一系列的配套組合拳，否則僅僅十四條《不可行靠實(shí)體清單規(guī)定》很難發(fā)揮期待的效果。
背景
長(zhǎng)期以來(lái)，世界老大的“權(quán)力政治”的思維在美國(guó)政界已根深蒂固。上世紀(jì)七、八十年代盡管中國(guó)與美經(jīng)濟(jì)地位差距巨大，但由于中國(guó)與美國(guó)在歷史傳統(tǒng)、意識(shí)形態(tài)、政治體制和發(fā)展模式上的差異，即使是在冷戰(zhàn)結(jié)束后，中國(guó)都是美國(guó)重點(diǎn)防范的對(duì)象。至90年代中后期“中國(guó)威脅論”已甚囂塵上。特朗普總統(tǒng)上臺(tái)后，收緊一系列對(duì)中國(guó)的外交政策，與中國(guó)交惡表面化后，更是利用長(zhǎng)臂管轄，將中國(guó)企業(yè)和個(gè)人列入制裁清單，干預(yù)和打壓中國(guó)企業(yè)，嚴(yán)重影響了中國(guó)企業(yè)和個(gè)人的經(jīng)營(yíng)和貿(mào)易活動(dòng)。中國(guó)政府歷來(lái)實(shí)行對(duì)等原則，在上述背景下，中國(guó)政府出臺(tái)并實(shí)施《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》。
通觀(guān)《規(guī)定》的各項(xiàng)條款，最突出的特點(diǎn)是“克制”。中國(guó)一貫反對(duì)美國(guó)在經(jīng)濟(jì)貿(mào)易領(lǐng)域?qū)嵤╅L(zhǎng)臂管轄和單邊制裁[1]。與美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁制度相比，《規(guī)定》在管轄范圍、制裁措施等方面均有所保留。這與中國(guó)一向提倡和貫徹的國(guó)家主權(quán)平等及不干涉內(nèi)政等國(guó)際關(guān)系基本原則是一致的。下文將對(duì)《規(guī)定》的條款與美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁制度的對(duì)比進(jìn)行具體解讀。
制裁的措施
美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁制度可以追溯至1917年《與敵國(guó)貿(mào)易法》，該法案授予總統(tǒng)在戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)或其他緊急狀態(tài)時(shí)調(diào)整與敵國(guó)貿(mào)易關(guān)系的權(quán)力[2]；根據(jù)該法案，美國(guó)財(cái)政部制定《外國(guó)資產(chǎn)管理?xiàng)l例》，凍結(jié)相關(guān)國(guó)家資產(chǎn)并禁止金融交易。1977年《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》授權(quán)總統(tǒng)在國(guó)家面臨“非同尋常的威脅”時(shí)可以宣布進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，從而有權(quán)實(shí)施更多的貿(mào)易限制和投資限制，甚至可以沒(méi)收資產(chǎn)[3]。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部外國(guó)資產(chǎn)控制辦公室（OFAC）[4]網(wǎng)站公布的信息，目前有效的制裁項(xiàng)目有34個(gè)，涵蓋了國(guó)際恐怖主義、國(guó)際犯罪、毒品販運(yùn)、武器擴(kuò)散、人權(quán)問(wèn)題等領(lǐng)域。
具體的制裁項(xiàng)目中規(guī)定的制裁措施不盡相同，涉及凍結(jié)財(cái)產(chǎn)、貿(mào)易限制、禁運(yùn)、投資限制等。但依據(jù)目前生效的制裁法案或總統(tǒng)的行政命令實(shí)施的制裁措施都可能包括將有關(guān)外國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w列入“SDN清單”。
“SDN清單”即“特別指定國(guó)民及財(cái)產(chǎn)凍結(jié)清單”（Specially Designated Nationals and Blocked Persons List，簡(jiǎn)稱(chēng)SDN 清單），由OFAC負(fù)責(zé)維護(hù)，其中列明了制裁目標(biāo)國(guó)擁有或控制、代表目標(biāo)國(guó)行事的個(gè)人或?qū)嶓w，還包括特定制裁項(xiàng)目下指定的個(gè)人、團(tuán)體或?qū)嶓w。
被列入清單的個(gè)人和實(shí)體會(huì)面臨（1）財(cái)產(chǎn)凍結(jié)（blocking），并且禁止美國(guó)人與其交易（除非獲得OFAC許可）[5]；（2）個(gè)人及實(shí)體的相關(guān)高管禁止入境美國(guó)，撤銷(xiāo)其相關(guān)旅行證明文件。此外，凍結(jié)財(cái)產(chǎn)的對(duì)象還延伸至SDN清單中的個(gè)人或?qū)嶓w直接或間接持有50%股份的實(shí)體（“50%規(guī)則”）[6]。
中國(guó)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第二條規(guī)定，將會(huì)對(duì)“外國(guó)實(shí)體”的以下行為采取相應(yīng)措施：“（1）危害中國(guó)國(guó)家主權(quán)、安全、發(fā)展利益；（2）違反正常的市場(chǎng)交易原則，中斷與中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人的正常交易，或者對(duì)中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人采取歧視性措施，嚴(yán)重?fù)p害中國(guó)企業(yè)、其他組織或者個(gè)人合法權(quán)益”。其中“外國(guó)實(shí)體”包括企業(yè)、其他組織或者個(gè)人。與OFAC實(shí)施的制裁項(xiàng)目相比，《規(guī)定》中對(duì)行為的描述是比較原則性的，明確強(qiáng)調(diào)對(duì)國(guó)家主權(quán)和安全的保護(hù)。根據(jù)第二條第（2）項(xiàng)的表述，實(shí)際上對(duì)于在中國(guó)境內(nèi)或與中國(guó)公司交易的外國(guó)實(shí)體施加了一定的壓力，甚至是使其面臨在中美兩國(guó)制裁之間做出選擇的局面。
關(guān)于制裁的措施，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十條規(guī)定，對(duì)于列入清單的外國(guó)實(shí)體，可以采取以下一項(xiàng)或多項(xiàng)措施：“（1）限制或禁止其從事與中國(guó)有關(guān)的進(jìn)出口活動(dòng)；（2）限制或禁止其在中國(guó)境內(nèi)投資；（3）限制或禁止其相關(guān)人員、交通運(yùn)輸工具等入境；（4）限制或取消其相關(guān)人員在中國(guó)境內(nèi)工作許可、停留或者居留資格；（5）根據(jù)情節(jié)輕重給予相應(yīng)數(shù)額的罰款；（6）其他必要的措施。”以上措施側(cè)重行政管理層面進(jìn)行的禁止與限制，實(shí)施措施的主體主要是政府有關(guān)機(jī)關(guān)，而沒(méi)有明確規(guī)定禁止中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人與其交易。但是，由于存在對(duì)于“確需”與被列入清單的外國(guó)實(shí)體進(jìn)行交易的中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人，應(yīng)當(dāng)向負(fù)責(zé)組織實(shí)施不可靠清單的“工作機(jī)制”辦公室提出申請(qǐng)，獲得同意后可以進(jìn)行相應(yīng)的交易[7]，從這個(gè)側(cè)面實(shí)際上說(shuō)明上述措施中國(guó)企業(yè)、其他組織和個(gè)人也應(yīng)適當(dāng)配合。
美國(guó)的經(jīng)濟(jì)制裁制度比較復(fù)雜，經(jīng)過(guò)不同時(shí)期針對(duì)不同目標(biāo)國(guó)的制裁法案和法規(guī)的調(diào)整，對(duì)人管轄的范圍也幾經(jīng)變化[8]。通常來(lái)說(shuō)，根據(jù)需要遵守制裁規(guī)定的主體不同，制裁有初級(jí)制裁（Primary sanctions，或稱(chēng)一級(jí)制裁）和次級(jí)制裁（Secondary sanctions，或稱(chēng)二級(jí)制裁）之分。
初級(jí)制裁是相對(duì)于次級(jí)制裁來(lái)說(shuō)的，其制裁對(duì)象一般是制裁的直接目標(biāo)。必須遵守美國(guó)初級(jí)制裁規(guī)定的主體包括以下三類(lèi)：（1）“美國(guó)人”，包括美國(guó)公民和永久居民，不論其身在何處；在美國(guó)境內(nèi)的所有個(gè)人和實(shí)體以及所有在美國(guó)設(shè)立的實(shí)體及其海外分支機(jī)構(gòu)；（2）在特定制裁項(xiàng)目中，美國(guó)公司所有或控制的海外子公司；（3）在特定制裁項(xiàng)目中，持有美國(guó)原產(chǎn)商品的外國(guó)人也必須遵守OFAC的規(guī)定。具體來(lái)說(shuō)，除了“美國(guó)人”之外，受OFAC管轄的主體還包括相關(guān)交易與美國(guó)有以下“連接點(diǎn)（Nexus）”的外國(guó)個(gè)人和實(shí)體：（1）使用美國(guó)金融系統(tǒng)；（2）交易的產(chǎn)品或技術(shù)含有一定比例的美國(guó)原產(chǎn)產(chǎn)品、技術(shù)或服務(wù)；（3) 有美國(guó)人參與、企業(yè)為美國(guó)人擁有或控制、美國(guó)人擁有50%以上表決權(quán)的股權(quán)或權(quán)益、美國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w在董事會(huì)占多數(shù)席位或美國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w以其他方式控制；（5）交易活動(dòng)的資金源自美國(guó)金融市場(chǎng)或投資者。
次級(jí)制裁適用于與美國(guó)沒(méi)有連接點(diǎn)的非美國(guó)人。次級(jí)制裁的概念很早就提出了[9]，但2012年《國(guó)防授權(quán)法》首次明確了即使相關(guān)交易中不存在任何“美國(guó)連接點(diǎn)”，對(duì)違反美國(guó)貿(mào)易制裁措施、與被制裁對(duì)象進(jìn)行“重大交易”的外國(guó)實(shí)體也可以實(shí)施制裁[10]。目前，美國(guó)對(duì)伊朗實(shí)施的許多制裁就屬于次級(jí)制裁，違反相關(guān)制裁規(guī)定與被制裁的伊朗個(gè)人或?qū)嶓w進(jìn)行交易的外國(guó)實(shí)體即使與美國(guó)沒(méi)有連接點(diǎn)也將面臨制裁。此外，《香港自治法案》也授權(quán)美國(guó)國(guó)務(wù)卿和財(cái)政部進(jìn)行次級(jí)制裁，對(duì)與被制裁的外國(guó)人進(jìn)行重大交易的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施制裁。事實(shí)上，整體來(lái)看，被美國(guó)實(shí)施次級(jí)制裁的外國(guó)實(shí)體中多數(shù)為大型跨國(guó)銀行。
次級(jí)制裁的措施通常會(huì)在制裁的法案或規(guī)定中列明，包括交易限制、投資限制、列入SDN清單[11]等。對(duì)被實(shí)施次級(jí)制裁的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)還可能禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)與其進(jìn)行借款/貸款業(yè)務(wù)、禁止銀行間交易、禁止外匯交易等。
中國(guó)的《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》中沒(méi)有明確規(guī)定哪些主體需要遵守清單規(guī)定。但《規(guī)定》作為國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)、商務(wù)部頒布并施行的行政法規(guī)，中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人都應(yīng)當(dāng)遵守該規(guī)定。根據(jù)屬地管轄的原則，在中國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人和外國(guó)企業(yè)的分支機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)遵守該規(guī)定。《規(guī)定》沒(méi)有明確是否存在次級(jí)制裁的風(fēng)險(xiǎn)，仍有待進(jìn)一步的適用和解釋。
違反制裁規(guī)定的處罰
違反制裁規(guī)定的處罰主要是指需要遵守初級(jí)制裁規(guī)定的主體違反規(guī)定可能面臨的處罰。對(duì)需要遵守次級(jí)制裁的主體來(lái)說(shuō)，違反規(guī)定可能面臨的處罰即是被納入制裁名單，實(shí)施次級(jí)制裁措施[12]。
OFAC主要負(fù)責(zé)違反制裁的調(diào)查和民事處罰。根據(jù)OFAC制定的《報(bào)告、程序和處罰條例》（Reporting, Procedures and Penalties Regulations, 簡(jiǎn)稱(chēng)RPPR）[13]，違反制裁規(guī)定可能面臨民事處罰和刑事處罰。其中民事處罰不要求違反制裁的主體有主觀(guān)意圖或認(rèn)知，只要做出了違反制裁措施的行為，就會(huì)面臨（1）被列入SDN清單；（2）每筆交易最高250,000美元或交易金額兩倍的罰款（取二者中較高金額）。兩項(xiàng)處罰可以并用。違反制裁規(guī)定的刑事處罰則要求違反制裁規(guī)定的主體有主觀(guān)意圖或認(rèn)知。刑事責(zé)任包括（1）每筆交易最高1,000,000美元或交易金額五倍的罰款（取二者中較高金額）；（2）違反的自然人或違反實(shí)體的高管可能面臨最高20年監(jiān)禁。兩項(xiàng)處罰可以并用。
中國(guó)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第九條規(guī)定在將外國(guó)實(shí)體列入不可靠實(shí)體清單的公告中可以提示與該外國(guó)實(shí)體進(jìn)行交易的風(fēng)險(xiǎn)，但沒(méi)有說(shuō)明可能存在何種風(fēng)險(xiǎn)。如上所述，根據(jù)《規(guī)定》第十二條，中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人經(jīng)過(guò)申請(qǐng)獲得同意后仍可以與列入清單的外國(guó)實(shí)體進(jìn)行交易，但沒(méi)有說(shuō)明如果未經(jīng)同意與清單中的外國(guó)實(shí)體進(jìn)行交易，中國(guó)企業(yè)、其他組織或個(gè)人將面臨的后果。
從清單中移除的條件和程序
就SDN清單來(lái)說(shuō)，被列入清單的實(shí)體可以向OFAC申請(qǐng)移除，詳細(xì)說(shuō)明申請(qǐng)移除的理由并提交相關(guān)證據(jù)。可能被接受的理由包括積極的改變行為、SDN清單的終結(jié)、指定的基礎(chǔ)不復(fù)存在或者指定是基于錯(cuò)誤作出的。OFAC通常會(huì)在7個(gè)工作日內(nèi)通過(guò)電子郵件發(fā)送確認(rèn)回執(zhí)，隨后OFAC可能會(huì)要求補(bǔ)充提供材料，以用于澄清、證明相關(guān)事實(shí)。
根據(jù)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》，工作機(jī)制可以自行決定將清單中的外國(guó)實(shí)體移出，也可以依據(jù)外國(guó)實(shí)體的申請(qǐng)，根據(jù)實(shí)際情況決定是否將其移出[14]。值得注意的是，第十三條還規(guī)定，對(duì)于在列入公告中明確規(guī)定了改正期限的外國(guó)實(shí)體，如果在期限內(nèi)改正其行為并采取措施消除行為后果的，工作機(jī)制應(yīng)當(dāng)作出決定，將其移出。這表明，從列入公告中是否規(guī)定“改正期限”可以看出對(duì)不同外國(guó)實(shí)體的不同對(duì)待。
調(diào)查方式
美國(guó)實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁采取的調(diào)查方式非常多樣，信息來(lái)源包括內(nèi)部人員舉報(bào)、新聞報(bào)道、要求報(bào)送凍結(jié)交易、拒絕交易、可疑交易信息的美國(guó)金融機(jī)構(gòu)或美國(guó)境內(nèi)的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)以及美國(guó)政府的情報(bào)收集機(jī)構(gòu)等。OFAC還與銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)及司法部門(mén)簽署了諒解備忘錄，在經(jīng)濟(jì)制裁執(zhí)法方面加強(qiáng)合作。為了防止被制裁目標(biāo)轉(zhuǎn)移財(cái)產(chǎn)，一般事先不公布，也就沒(méi)有給予事前申辯的機(jī)會(huì)。如果指定的基礎(chǔ)有誤，相關(guān)主體可以在公布后申請(qǐng)移除。
《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第五條規(guī)定，工作機(jī)制可以依職權(quán)或根據(jù)有關(guān)方面的建議、舉報(bào)決定是否進(jìn)行調(diào)查；可以采取詢(xún)問(wèn)有關(guān)當(dāng)事人、查閱和復(fù)制有關(guān)材料等方式進(jìn)行調(diào)查。工作機(jī)制作出決定前，有關(guān)外國(guó)實(shí)體有陳述、申辯的權(quán)利。此外，即便被列入清單，工作機(jī)制也可以在列入公告中規(guī)定改正期限，改正期內(nèi)不對(duì)其采取第十條規(guī)定的處理措施。
結(jié)論
雖然OFAC表示制裁的目的不是懲罰，而是帶來(lái)積極的行為改變[15]，但美國(guó)，尤其是特朗普政府任期內(nèi)，實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的理由與范圍都在不斷擴(kuò)大。對(duì)美國(guó)來(lái)說(shuō)，之所以要將制裁目標(biāo)之外的第三國(guó)或外國(guó)個(gè)人和實(shí)體納入到制裁范圍內(nèi)，是為了保證制裁的效果。如果制裁目標(biāo)能夠輕而易舉地找到制裁發(fā)起國(guó)之外的交易對(duì)象，制裁也就形同虛設(shè)。
與之相比，中國(guó)《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》的條款與制度設(shè)計(jì)都體現(xiàn)出克制與溫和的態(tài)度：一方面，避免打擊的范圍過(guò)大，防止司法越權(quán)；另一方面，對(duì)列入清單或接受調(diào)查的外國(guó)實(shí)體也給予陳述申辯和改正的機(jī)會(huì)，引導(dǎo)相關(guān)主體改正行為并消除影響，更有利于帶來(lái)積極的行為改變。同時(shí)也體現(xiàn)了中國(guó)作為負(fù)責(zé)任大國(guó)，不輕易以制裁為手段，人為制造政治和外交籌碼。
但需要認(rèn)識(shí)到，美國(guó)實(shí)施的經(jīng)濟(jì)制裁之所以受到廣泛關(guān)注并事實(shí)上產(chǎn)生域外管轄的效果，離不開(kāi)美國(guó)技術(shù)、金融系統(tǒng)和美國(guó)市場(chǎng)在國(guó)際上的重要地位。因此，《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》的頒布只是開(kāi)始，未來(lái)還需要結(jié)合實(shí)踐和配套的政策規(guī)定不斷細(xì)化。同時(shí)，中國(guó)要繼續(xù)堅(jiān)持深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放，繼續(xù)提升綜合實(shí)力與國(guó)際影響力，才能實(shí)現(xiàn)制裁應(yīng)有的效果。
[1] 美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁的域外管轄也受到歐盟、加拿大等國(guó)的反對(duì)和抵制。在單邊制裁問(wèn)題上，聯(lián)合國(guó)也反對(duì)成員國(guó)，尤其是美國(guó)實(shí)施單邊制裁。聯(lián)合國(guó)大會(huì)連續(xù)28年通過(guò)決議要求美國(guó)解除對(duì)古巴的單邊制裁。
[2] https://home.treasury.gov/system/files/126/twea.pdf
[3] https://home.treasury.gov/system/files/126/ieepa.pdf
[4] 美國(guó)財(cái)政部下屬的外國(guó)資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）是目前美國(guó)負(fù)責(zé)管理和實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁的機(jī)構(gòu)。
[5] https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/faqs/topic/1501
[6] https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/specially-designated-nationals-and-blocked-persons-list-sdn-human-readable-lists
[7] 《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十二條。
[8] 杜濤，《國(guó)際經(jīng)濟(jì)制裁法律問(wèn)題研究》，法律出版社，2015年，第106-113頁(yè)。
[9] Justin D. Stalls, Economic Sanctions, 11 U. Miami Int’l & Comp. L. Rev. 115 (2003).
[10] https://www.chinalawinsight.com/2019/02/articles/crossing-borders/10%e4%b8%aa%e9%97%ae%e9%a2%98%e5%b8%a6%e4%bd%a0%e7%9c%8b%e6%87%82%e7%be%8e%e5%9b%bd%e8%b4%b8%e6%98%93%e5%88%b6%e8%a3%81/#_ftnref1
[11] 因此，SDN清單中既包括被實(shí)施初級(jí)制裁的個(gè)人或?qū)嶓w，也包括被實(shí)施次級(jí)制裁的個(gè)人或?qū)嶓w。
[12] 孫才華，《美國(guó)經(jīng)濟(jì)制裁風(fēng)險(xiǎn)防范》，2020年9月版，第82頁(yè)。
[13] https://www.federalregister.gov/documents/2012/01/12/2012-156/reporting-procedures-and-penalties-regulations-transnational-criminal-organizations-sanctions#:~:text=The%20Reporting%2C%20Procedures%20and%20Penalties%20Regulations%2C%2031%20CFR,to%20the%20economic%20sanctions%20programs%20administered%20by%20OFAC.
[14] 《不可靠實(shí)體清單規(guī)定》第十三條。
[15] https://home.treasury.gov/policy-issues/financial-sanctions/specially-designated-nationals-list-sdn-list/filing-a-petition-for-removal-from-an-ofac-list
