礦山企業(yè)并購中用益物權(quán)的處置及相關(guān)的環(huán)保問題
作者：王清華 2009-09-08[內(nèi)容摘要]：在礦山企業(yè)的并購過程中，涉及到與礦山企業(yè)有關(guān)的用益物權(quán)有，采礦權(quán)和探礦權(quán)、土地使用權(quán)、林業(yè)權(quán)、草原使用權(quán)和水權(quán)等。由于各項(xiàng)用益物權(quán)涉及的法律規(guī)定和主管的政府部門不盡相同，因此會給收購方帶來一定的麻煩，并且對盡職調(diào)查和礦山實(shí)際價值的評估產(chǎn)生影響。此外，在礦山企業(yè)的并購中，礦山環(huán)保方面的有關(guān)法律問題也應(yīng)引起足夠的重視。本文擬從礦山企業(yè)并購實(shí)踐出發(fā)，就其中涉及的用益物權(quán)的處置及相關(guān)環(huán)保問題進(jìn)行深入的分析，以求對從事礦業(yè)融資及其他相關(guān)領(lǐng)域工作的人士有所幫助。
[關(guān)鍵詞]：礦山企業(yè)并購 用益物權(quán) 礦業(yè)權(quán) 土地使用權(quán) 草原使用權(quán) 水權(quán)環(huán)保問題礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制
在目前金融危機(jī)的大背景下，企業(yè)并購行為雖然受到了很大影響，特別是對資源類企業(yè)的并購，但是從長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展的角度來看，由于礦產(chǎn)資源屬于不可再生的財富，因此資源類企業(yè)的并購有著光明的前景。本文擬就筆者在中國礦業(yè)企業(yè)并購中碰到的普遍問題，即與礦業(yè)企業(yè)有關(guān)的用益物權(quán)的處置及相關(guān)的環(huán)保問題進(jìn)行探討。
一、中國礦業(yè)企業(yè)并購中用益物權(quán)的處置
在中國現(xiàn)行法律體系中，與礦山有關(guān)的用益物權(quán)主要涉及礦山占用的礦業(yè)權(quán)（探礦權(quán)和采礦權(quán)）、土地使用權(quán)、林業(yè)權(quán)、草原使用權(quán)和水權(quán)等。在上述各項(xiàng)用益物權(quán)中，與每一礦山企業(yè)均有關(guān)的是礦業(yè)權(quán)和土地使用權(quán)，有些礦山企業(yè)由于涉及到林地、草原和水資源的利用等，因此在收購該類企業(yè)的過程中，也會涉及到林業(yè)權(quán)、草原使用權(quán)和水權(quán)的處置事宜。在礦山企業(yè)的收購中碰到的比較普遍的問題是，由于上述各種用益物權(quán)的登記和審批部門不同，且各項(xiàng)法規(guī)在各級政府部門的執(zhí)行力度有差異，造成了礦山企業(yè)各項(xiàng)用益物權(quán)的取得與法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定不相符合，從而使得對礦山企業(yè)的收購行為很難通過規(guī)范的方式進(jìn)行。對此，筆者在從事礦業(yè)企業(yè)收購法律服務(wù)的過程中頗有感觸。
（一）礦山企業(yè)并購中礦業(yè)權(quán)的處置
礦山企業(yè)由于屬資源類企業(yè)，并且由于我國所有的礦產(chǎn)資源均為國家所有，因此對礦山企業(yè)來說，其最主要的資產(chǎn)即為對相關(guān)資源的使用權(quán)，即礦業(yè)權(quán)。根據(jù)礦山企業(yè)所處的勘探和開采階段的不同，礦業(yè)權(quán)可以分為探礦權(quán)和采礦權(quán)。
在我國目前的法律框架下，礦山企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)的方式主要有以下幾種：競爭方式：參與采礦權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓；協(xié)議方式：直接申請；轉(zhuǎn)讓方式：受讓他人的采礦權(quán)。
1、競爭方式，分以下三種：
（1）招標(biāo)出讓采礦權(quán)，即政府主管部門通過招標(biāo)的方式出讓某礦區(qū)范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源。這種方式適用于大型、復(fù)雜的礦產(chǎn)地，要求開發(fā)者不但要有足夠的資金保證，更要有較高的資質(zhì)滿足資源開發(fā)的要求，并以資質(zhì)優(yōu)先的原則選擇中標(biāo)人。其特點(diǎn)是：市場出讓，多個投標(biāo)人，擇優(yōu)選擇中標(biāo)人。
（2）拍賣出讓采礦權(quán)，即政府主管部門依照有關(guān)規(guī)定組織競買人競價，以“出價最高者得”的原則確定采礦權(quán)競買人的方式。這種方式適用于礦產(chǎn)品市場活躍、競買者眾的一般采礦權(quán)出讓。其特點(diǎn)是：市場出讓、競買人多，價高者得。
（3）掛牌出讓采礦權(quán)，即政府主管部門將擬出讓的采礦權(quán)在采礦權(quán)交易場所掛牌公告，在公告期限內(nèi)接受競買人報價，根據(jù)掛牌期限截止時的報價結(jié)果確定采礦權(quán)競買人的方式。這種方式適用于礦產(chǎn)品市場不太活躍，預(yù)測競買人數(shù)不多的采礦權(quán)出讓。其特點(diǎn)是：市場出讓，競買人可多可少，價高者得。
2、協(xié)議方式
協(xié)議出讓采礦權(quán)是主管部門依法以批準(zhǔn)申請出讓采礦權(quán)的方式。采礦權(quán)申請人的申請經(jīng)批準(zhǔn)后，按照評估確認(rèn)的采礦權(quán)價款與主管部門協(xié)商礦價、使用年限、礦區(qū)范圍、付款方式和時間，開發(fā)利用要求等事項(xiàng)，在雙方達(dá)成一致意見的前提下，簽訂出讓合同。這種方式適用于法律法規(guī)另有規(guī)定以及主管部門因特殊情況不適于以招拍掛方式出讓的采礦權(quán)。下列情況之一的，可以采取協(xié)議方式出讓：國家或省人民政府批準(zhǔn)的明確了礦業(yè)權(quán)申請人的；探礦權(quán)人在其勘查區(qū)塊內(nèi)申請采礦權(quán)的；采礦權(quán)人在有效期滿申請延續(xù)或申請擴(kuò)大礦區(qū)范圍的。協(xié)議出讓是一種特殊的出讓方式。它具有行政審批要素，也有市場交易成分。它是落實(shí)礦業(yè)權(quán)有償取得制度的一種形式。其特點(diǎn)是：非市場出讓，沒有競爭者。
3、轉(zhuǎn)讓方式
轉(zhuǎn)讓采礦權(quán)是主管部門依法批準(zhǔn)采礦權(quán)人將采礦權(quán)轉(zhuǎn)移的方式。采礦權(quán)人申請轉(zhuǎn)讓經(jīng)批準(zhǔn)后，轉(zhuǎn)讓人與受讓人簽訂轉(zhuǎn)讓合同書，通過主管部門審查批準(zhǔn)辦理變更登記手續(xù)。
除上述礦業(yè)權(quán)的取得方式外，有些尚未改制的國有礦山企業(yè)可能還有部分礦產(chǎn)資源的使用權(quán)系劃撥方式取得的。
上述礦業(yè)權(quán)的取得方式不同，意味著礦山企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)的價款及其支付方式不同，在收購礦山企業(yè)時，收購方在盡職調(diào)查的過程中應(yīng)對礦山企業(yè)取得礦業(yè)權(quán)的方式作詳細(xì)的調(diào)查，包括其礦區(qū)范圍的劃定，礦產(chǎn)資源儲量的查明情況等。
筆者在從事礦山企業(yè)收購的過程中，還發(fā)現(xiàn)中小型的礦山企業(yè)有一個比較普遍的現(xiàn)象，就是往往礦區(qū)的劃定范圍很大，而有關(guān)礦業(yè)權(quán)證上顯示的出讓礦區(qū)內(nèi)礦產(chǎn)資源的儲量與實(shí)際儲量則有很大差異。究其原因，主要是因?yàn)楫?dāng)?shù)卣疄榱苏猩桃Y以便宜的價格將礦產(chǎn)資源出讓給了投資者，而法律規(guī)定的招牌掛的競爭方式出讓礦業(yè)權(quán)僅僅是走形式而已。在這種情況下，若后來的收購方為上市公司或經(jīng)營較為規(guī)范的外資企業(yè)，就會導(dǎo)致目標(biāo)企業(yè)的運(yùn)營不符合法律規(guī)定，而要完成收購，就必須對原礦山企業(yè)進(jìn)行規(guī)范，使其運(yùn)營，特別是礦業(yè)權(quán)的取得方面盡量符合法律的規(guī)定。
（二）與礦山有關(guān)的土地使用權(quán)
在礦山企業(yè)的收購過程中，比較常見的一個問題是礦山企業(yè)占用的土地使用權(quán)的處置問題。
我國大部分的礦山企業(yè)通常在農(nóng)村地區(qū)，其占用的土地亦通常為耕地、灘涂、草原等等農(nóng)用地。礦業(yè)用地的問題，包括了礦區(qū)的劃定與土地使用權(quán)的關(guān)系以及采礦權(quán)與土地使用權(quán)的關(guān)系。在實(shí)踐中，人們對上述兩種關(guān)系往往有一個理解上的誤區(qū)，即通常認(rèn)為劃定了礦區(qū)范圍并取得了礦業(yè)權(quán)，就意味著取得了礦區(qū)內(nèi)占用土地的使用權(quán)。而實(shí)際上劃定了礦區(qū)范圍并取得了礦業(yè)權(quán)，并不必然取得了礦區(qū)內(nèi)占用土地的合法使用權(quán)。
1．劃定礦區(qū)范圍并不以取得土地使用權(quán)為前提。
《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）第四條第一款規(guī)定：“采礦權(quán)申請人在提出采礦權(quán)申請前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)經(jīng)核準(zhǔn)的地質(zhì)勘查儲量報告，向登記管理機(jī)關(guān)申請劃定礦區(qū)范圍。”第三十二條規(guī)定：“本辦法所稱礦區(qū)范圍，是指經(jīng)過登記管理機(jī)關(guān)依法劃定的可供開采礦產(chǎn)資源的范圍，井巷工程設(shè)施分布范圍或者露天剝離范圍的立體空間區(qū)域。”1998年4月10日國土資源部發(fā)布的《礦產(chǎn)資源開采登記有關(guān)規(guī)定》又對劃定礦區(qū)范圍作了較為明確的規(guī)定，無論是采礦權(quán)申請人申請劃定礦區(qū)范圍應(yīng)提交的資料，還是審批機(jī)關(guān)在劃定礦區(qū)依據(jù)的原則中，都沒有要求采礦權(quán)申請人要先取得土地使用權(quán)。劃定礦區(qū)范圍實(shí)際上是取得采礦權(quán)的前提，也是將來采礦權(quán)人進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采的作業(yè)范圍。所以，是否取得土地使用權(quán)并不是劃定礦區(qū)范圍的前提條件，不能認(rèn)為礦產(chǎn)資源主管部門在精細(xì)粉廠沒有取得土地使用權(quán)之前，將一定范圍具有石灰石資源的山地劃定為礦區(qū)是違法的。
2．取得采礦權(quán)并不必然取得礦區(qū)內(nèi)合法的土地使用權(quán)
采礦權(quán)申請人取得采礦權(quán)并不以先取得土地使用權(quán)為前提，同時取得采礦權(quán)也不是當(dāng)然就取得土地使用權(quán)，也就是說，在一定程度上二者是相互獨(dú)立的，分別由不同的法律規(guī)范調(diào)整。《礦產(chǎn)資源法》、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》（國務(wù)院令第241號）等有關(guān)法律法規(guī)和規(guī)定，對申請開采礦產(chǎn)資源，取得采礦許可證的條件和程序作了較為明確的規(guī)定，其中并沒有把取得采礦用地的土地使用權(quán)作為取得采礦許可證的條件。《土地管理法》第四條中規(guī)定，工礦用地屬于建設(shè)用地范疇。所以采礦需要使用土地的要按照建設(shè)用地的要求辦理審批手續(xù)。礦山企業(yè)在取得采礦權(quán)后，必須還要依法辦理建設(shè)用地的審批登記手續(xù)，取得建設(shè)用地土地使用權(quán)，才能進(jìn)行礦產(chǎn)資源開采。否則即使取得了采礦許可證，也是不能進(jìn)行開采作業(yè)的。
因此需要指出的是，劃定的礦區(qū)范圍和取得土地使用權(quán)的采礦用地是不相同的概念。礦山企業(yè)需要辦理建設(shè)用地手續(xù)的采礦用地，是礦山企業(yè)實(shí)際占用的土地面積，而不是礦山企業(yè)劃定的礦區(qū)范圍內(nèi)的土地全部都要取得土地使用權(quán)。目前在礦山企業(yè)土地的實(shí)際使用中，礦山企業(yè)占用的農(nóng)業(yè)用地并未通過征用的方式變成工業(yè)用地再出讓給礦業(yè)企業(yè)使用，而大部分是由當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村集體組織則以臨時用地的方式租賃給礦山企業(yè)使用，租用期限為每兩年續(xù)租一次。根據(jù)《土地管理法》第第五十七條建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門批準(zhǔn)。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的臨時用地，在報批前，應(yīng)當(dāng)先經(jīng)有關(guān)城市規(guī)劃行政主管部門同意。土地使用者應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地權(quán)屬，與有關(guān)土地行政主管部門或者農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會簽訂臨時使用土地合同，并按照合同的約定支付臨時使用土地補(bǔ)償費(fèi)。臨時使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 臨時使用土地期限一般不超過二年。
（三）礦山范圍內(nèi)的林業(yè)權(quán)和草原使用權(quán)的處置
與前述土地使用權(quán)一樣，林業(yè)權(quán)和草原使用權(quán)作為用益物權(quán)，也是礦山企業(yè)收購中經(jīng)常遇到的用益物權(quán)的種類，并且也常常像集體土地使用權(quán)一樣，被以變相不合規(guī)的方式予以處置。
根據(jù)《中華人民共和國森林法》第十八條的規(guī)定，進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項(xiàng)建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地；必須占用或者征用林地的，經(jīng)縣級以上人民政府林業(yè)主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，并由用地單位依照國務(wù)院有關(guān)規(guī)定繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)。森林植被恢復(fù)費(fèi)專款專用，由林業(yè)主管部門依照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一安排植樹造林，恢復(fù)森林植被，植樹造林面積不得少于因占用、征用林地而減少的森林植被面積。上級林業(yè)主管部門應(yīng)當(dāng)定期督促、檢查下級林業(yè)主管部門組織植樹造林、恢復(fù)森林植被的情況。
根據(jù)《中華人民共和國草原法》第三十八條的規(guī)定，進(jìn)行礦藏開采和工程建設(shè)，應(yīng)當(dāng)不占或者少占草原；確需征用或者使用草原的，必須經(jīng)省級以上人民政府草原行政主管部門審核同意后，依照有關(guān)土地管理的法律、行政法規(guī)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。
根據(jù)《中華人民共和國草原法》第四十條的規(guī)定，需要臨時占用草原的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)縣級以上地方人民政府草原行政主管部門審核同意。臨時占用草原的期限不得超過二年，并不得在臨時占用的草原上修建永久性建筑物、構(gòu)筑物；占用期滿，用地單位必須恢復(fù)草原植被并及時退還。
而在礦山企業(yè)的實(shí)際運(yùn)作中，類似前述土地使用權(quán)的問題，也出現(xiàn)在林業(yè)權(quán)和草原使用權(quán)的處置中，礦山企業(yè)和地方政府往往不注意該等用益物權(quán)的合法占有和使用，而僅按照臨時用地的方式由當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾聿块T以臨時租用的方式批準(zhǔn)給礦山企業(yè)使用。而此做法并不符合我國森林法和草原法的前述規(guī)定。
（四）與礦山有關(guān)的水權(quán)的處置
根據(jù)《中華人民共和國水法》第二十五條的規(guī)定，在河道管理范圍內(nèi)進(jìn)行下列活動，必須報經(jīng)河道主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；涉及其他部門的，由河道主管機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門批準(zhǔn)：（一）采砂、取土、淘金、棄置砂石或者淤泥；（二）爆破、鉆探、挖筑魚塘；（三）在河道灘地存放物料、修建廠房或者其他建筑設(shè)施；（四）在河道灘地開采地下資源及進(jìn)行考古發(fā)掘。
但是在實(shí)際的操作中，往往采砂和采金的企業(yè)并不向河道主管機(jī)關(guān)報批，而是直接從主管的國土部門取得采礦許可后即開展采礦作業(yè)。
鑒于前述幾種用益物權(quán)在實(shí)際的處置中均與我國有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定有不符之處，因此，在收購礦山企業(yè)的過程中，有必要通過盡職調(diào)查，查清擬收購的礦山企業(yè)是否已合法取得了該礦山企業(yè)占地范圍內(nèi)的各項(xiàng)用益物權(quán)的合法使用權(quán)和占有權(quán)；若尚未取得相關(guān)用益物權(quán)的合法使用權(quán)，收購方在確定收購價格時一定要就合法取得相關(guān)用益物權(quán)可能付出的成本和費(fèi)用進(jìn)行充分評估，以便最終確定在收購?fù)瓿珊蠛戏ê弦?guī)運(yùn)作已收購的礦山企業(yè)所需的成本，以及可能為企業(yè)將來的運(yùn)作造成的負(fù)擔(dān)。
二、礦山企業(yè)收購中收購方須關(guān)注的環(huán)保問題
在礦山企業(yè)的并購當(dāng)中，除了上述用益物權(quán)的處置外，還有一個值得關(guān)注的問題就是環(huán)保。
筆者在從事礦山企業(yè)并購法律服務(wù)的過程中發(fā)現(xiàn)與礦山企業(yè)并購有關(guān)的環(huán)保問題主要有以下幾點(diǎn)：
（一）礦山企業(yè)提供的環(huán)保文件反映的環(huán)保內(nèi)容和措施與實(shí)際情況不符
鑒于筆者在前述礦業(yè)權(quán)的有關(guān)問題一節(jié)中提到的，中小礦業(yè)企業(yè)往往存在一個問題，就是，劃定礦區(qū)范圍內(nèi)的實(shí)際礦產(chǎn)資源儲量與國土資源部門批準(zhǔn)開采的礦產(chǎn)資源儲量不相符合，而實(shí)際儲量往往比礦業(yè)權(quán)證上顯示的儲量要大很多，因此，該等礦業(yè)企業(yè)在向環(huán)保部門進(jìn)行環(huán)境影響審批的時候，往往亦不能反映礦山投產(chǎn)后對礦區(qū)環(huán)境的真實(shí)影響，同時也無法就礦山開采過程中對周圍環(huán)境的破壞采取足夠的保護(hù)措施；而有關(guān)環(huán)保部門因?yàn)闆]有能夠得到礦山企業(yè)開采情況的真實(shí)資料，從而無法對礦山企業(yè)的實(shí)際開采情況和環(huán)境保護(hù)問題采取足夠的監(jiān)控措施。這一切都會使得我國礦山企業(yè)的環(huán)保問題在缺乏監(jiān)管的情況下走向惡化，同時也使得礦業(yè)企業(yè)的后來所有者，即收購方，在將來的運(yùn)作中有可能就環(huán)境補(bǔ)償事宜承擔(dān)更大的責(zé)任。
因此，隨著我國礦山環(huán)境保護(hù)日益受到重視，環(huán)保法規(guī)日益完善的情況下，在礦山企業(yè)的收購過程中，收購方有必要對礦山企業(yè)所產(chǎn)生的環(huán)境補(bǔ)償費(fèi)用作充分的評估，以免在將來因礦山環(huán)境保護(hù)需支付額外的補(bǔ)償費(fèi)用而遭受損失。
（二） ![]()
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礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)機(jī)制沒有建立
在對礦山企業(yè)進(jìn)行并購盡職調(diào)查過程中，筆者還發(fā)現(xiàn)一個普遍的問題是，國內(nèi)投資方對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)問題沒有足夠的重視。
目前中國各地方政府均不同程度地建立和運(yùn)行了礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度，但從整體上來說，礦山生態(tài)恢復(fù)保證金制度的建立并未從根本上解決礦山生態(tài)恢復(fù)的問題，反而有可能對礦山企業(yè)恢復(fù)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響。
在開礦前收取的環(huán)境保證金其實(shí)只是一個‘治標(biāo)不治本’的方法，繳納金額小的企業(yè)往往對礦山生態(tài)恢復(fù)不重視，繳過算數(shù)；繳納金額大的企業(yè)則沒有足夠的現(xiàn)金流再去進(jìn)行環(huán)保方面的投資。因此繳納生態(tài)恢復(fù)保證金的結(jié)果可能是，企業(yè)繳納了保證金之后即不再考慮對開采過的礦山采取實(shí)際的生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施。同時由于目前在實(shí)際操作中我國采礦權(quán)年限較短，一般為1-3年，而法律規(guī)定的采礦權(quán)最長的年限也不過為二十年，采礦權(quán)年限較短導(dǎo)致礦山企業(yè)在開采過程中不會加大對環(huán)保的投入，亦對礦山企業(yè)的生態(tài)恢復(fù)產(chǎn)生不利影響。該等不利影響將日益得到中央和地方各級政府部門的重視。
在收購礦山企業(yè)的過程中，投資方應(yīng)充分考慮礦山企業(yè)生態(tài)恢復(fù)的有關(guān)問題。并對有關(guān)政府部門對礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)的相關(guān)政策動向，以免在收購?fù)瓿珊笥行Э刂崎_采成本和切實(shí)履行屆時生效的有關(guān)環(huán)保法規(guī)和政策。
三、結(jié)論
隨著中國有關(guān)礦業(yè)法律法規(guī)體系得日益完善，對與礦山企業(yè)的礦業(yè)權(quán)有關(guān)的用益物權(quán)的合法取得以及礦山環(huán)境保護(hù)的要求將會有進(jìn)一步更加嚴(yán)格的要求，而礦山企業(yè)為進(jìn)行合法開采所需要付出的成本亦將因此增加。故而，在礦山企業(yè)的收購過程中，投資方有必要對擬收購的礦山企業(yè)所涉及到的有關(guān)用益物權(quán)的歸屬及礦山企業(yè)的實(shí)際環(huán)保情況進(jìn)行充分的調(diào)查，并對因之產(chǎn)生的成本作出準(zhǔn)確的評估，以保證收購方的利益和日后被收購礦山企業(yè)的正常運(yùn)營。
