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2023年12月29日，第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議通過(guò)了第六次修改、第二次修訂后的《中華人民共和國(guó)公司法》，修訂后的公司法設(shè)置專章即“第七章 國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)的特別規(guī)定（168-177）”，該部分條款內(nèi)容深入總結(jié)了國(guó)有企業(yè)改革成果，以“國(guó)家出資公司”新概念回應(yīng)了國(guó)有公司在立法中的體系定位，明確了“國(guó)家出資公司與普通公司在除該章之外公司法規(guī)則上的一體平等適用”規(guī)則，提升了國(guó)家出資公司在公司法中的地位。相較現(xiàn)行公司法（2018修正），我們應(yīng)從其變化視角了解國(guó)家出資公司的制度安排，進(jìn)而明晰國(guó)家出資公司治理結(jié)構(gòu)，從而夯實(shí)國(guó)家出資公司加強(qiáng)合規(guī)管理的應(yīng)當(dāng)性內(nèi)容。

本文系“國(guó)家出資公司”話題下的首篇即“概念論”，后續(xù)將遞進(jìn)形成新公司法施行下的國(guó)家出資公司組織機(jī)構(gòu)論及合規(guī)影響論兩篇，整合為“國(guó)家出資公司之新”的解讀系列；“風(fēng)物長(zhǎng)宜放眼量”，筆者始終認(rèn)為國(guó)家出資公司的“新”值得勾畫出最美好的期待與愿景。

新公司法第一百六十八條采用封閉式立法模式，其第二款規(guī)定：本法所稱國(guó)家出資公司，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司、國(guó)有資本控股公司，包括國(guó)家出資的有限責(zé)任公司、股份有限公司。可清晰看出，國(guó)家出資公司應(yīng)界定為國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資公司和國(guó)有資本控股公司，該項(xiàng)范圍變化順應(yīng)了國(guó)有企業(yè)股權(quán)多元化和混合所有制改革的變化趨勢(shì)、大量國(guó)有獨(dú)資公司成為國(guó)有控股公司的實(shí)境，進(jìn)一步凸顯出法律對(duì)國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)和監(jiān)管的重視。需要注意的是，結(jié)合新公司法第一百六十九條第一款規(guī)定：國(guó)家出資公司，由國(guó)務(wù)院或者地方人民政府分別代表國(guó)家依法履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益。國(guó)務(wù)院或者地方人民政府可以授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資公司履行出資人職責(zé)；國(guó)家出資公司的界定對(duì)象僅限于國(guó)家出資的一級(jí)公司，而不包括國(guó)家出資公司單獨(dú)或與履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)共同出資設(shè)立的公司。

（二）與國(guó)家出資公司相近但不受新法調(diào)整的公司內(nèi)容

與新公司專章設(shè)置的“國(guó)家出資公司”相近的是《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中“國(guó)家出資企業(yè)”，兩部法律位階相同但目標(biāo)內(nèi)涵不同；《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第五條規(guī)定：本法所稱國(guó)家出資企業(yè)，是指國(guó)家出資的國(guó)有獨(dú)資企業(yè)、國(guó)有獨(dú)資公司，以及國(guó)有資本控股公司、國(guó)有資本參股公司；可對(duì)比出：國(guó)有資本參股公司和國(guó)有全資公司并不在新公司法第七章的調(diào)整范圍之內(nèi)。再有常見(jiàn)的“國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”是否受新法規(guī)制，我們?cè)囉^察之：

1.涉及“參股公司/企業(yè)”的文件或規(guī)定有，《國(guó)有企業(yè)參股管理暫行辦法》第二條規(guī)定：本辦法所稱國(guó)有企業(yè)是指各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)的企業(yè)及其子企業(yè)，參股是指國(guó)有企業(yè)在所投資企業(yè)持股比例不超過(guò)50%且不具有實(shí)際控制力的股權(quán)投資。《關(guān)于加強(qiáng)中央企業(yè)融資擔(dān)保管理工作的通知》第二條規(guī)定：融資擔(dān)保主要包括中央企業(yè)為納入合并范圍內(nèi)的子企業(yè)和未納入合并范圍的參股企業(yè)借款和發(fā)行債券、基金產(chǎn)品、信托產(chǎn)品、資產(chǎn)管理計(jì)劃等融資行為提供的各種形式擔(dān)保…從文件規(guī)定內(nèi)容可解讀出，國(guó)有資本參股公司中的國(guó)有資本未達(dá)到控股地位，不能單獨(dú)對(duì)被參股企業(yè)的運(yùn)營(yíng)和管理做出決策，公共屬性較弱，若納入特別規(guī)定則有違“管人、管事、管資本”向“管資本”模式轉(zhuǎn)變的發(fā)展，故其內(nèi)容無(wú)需進(jìn)入國(guó)家出資公司的調(diào)整范圍。

2.“國(guó)有全資”概念來(lái)源于2017年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》中第二條“規(guī)范主體權(quán)責(zé)”內(nèi)容，在2020年國(guó)務(wù)院國(guó)資委與財(cái)政部聯(lián)合印發(fā)的《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》也作出了針對(duì)性規(guī)定。就其規(guī)制內(nèi)容可明確，國(guó)有全資公司是指兩個(gè)以上的國(guó)有企業(yè)或者其他國(guó)有投資主體投資設(shè)立的公司。該類型公司即與新公司法第一百六十九條第一款規(guī)定不符，即非一級(jí)公司的國(guó)有全資公司不應(yīng)屬于國(guó)家出資公司范疇。

3.“國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”通常是指政府部門、機(jī)構(gòu)、事業(yè)單位、國(guó)有或國(guó)有控股企業(yè)直接或間接持股比例未超過(guò)50％，但為第一大股東，且通過(guò)股東協(xié)議、公司章程、董事會(huì)決議或其他協(xié)議安排能夠?qū)ζ鋵?shí)施支配的企業(yè)。在國(guó)資監(jiān)管層面，實(shí)踐上常以《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)交易監(jiān)督管理辦法》（第四條）、《國(guó)有企業(yè)公司章程制定管理辦法》（第九條）、《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（第三十九條、）《上市公司國(guó)有股權(quán)監(jiān)督管理辦法》（第七十四條）等進(jìn)行適用約束，如《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》即明確“國(guó)有資本相對(duì)控股并具有實(shí)際控制力的企業(yè)，結(jié)合實(shí)際參照本條例執(zhí)行”的要求。可見(jiàn)新公司法中未提及的“國(guó)有實(shí)際控制企業(yè)”是否參考“國(guó)家資本控股公司”的相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，仍有待實(shí)務(wù)的處理與回答。

新公司法以“國(guó)家出資公司”這一概念替換了原“國(guó)有獨(dú)資公司”，將國(guó)有資本控股公司納入其中，由以往強(qiáng)調(diào)國(guó)家所有權(quán)與法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的分離，到強(qiáng)調(diào)出資人所有權(quán)與控制權(quán)的分離，貼合市場(chǎng)實(shí)踐，意義深遠(yuǎn)且重大。

（一）國(guó)有獨(dú)資公司

國(guó)有獨(dú)資公司指由國(guó)家單獨(dú)出資、國(guó)務(wù)院或者地方人民政府授權(quán)本級(jí)人民政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)關(guān)履行出資人職責(zé)的一人公司，包括一人有限公司和一人股份公司兩類。其設(shè)立方式包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他部門、機(jī)構(gòu)單獨(dú)出資設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司；以及投資主體單一的國(guó)有企業(yè)遵循公司法規(guī)定改建設(shè)立國(guó)有獨(dú)資公司兩種。國(guó)有獨(dú)資公司形式上在關(guān)系國(guó)家安全、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)利益的特殊領(lǐng)域有重要意義，有助于實(shí)現(xiàn)保障民生、服務(wù)社會(huì)、提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的目標(biāo)。基于國(guó)有獨(dú)資公司特殊形態(tài)，呈現(xiàn)出“表與里”的二分表征：

1.形式上，國(guó)有獨(dú)資公司滿足一人公司對(duì)股東數(shù)量的要求，其股東只有國(guó)家，政府授權(quán)的國(guó)有資本監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他部門、機(jī)構(gòu)只可以代為履行出資人職責(zé)，并非股東；

2.實(shí)質(zhì)上，國(guó)有獨(dú)資公司與其股東相互獨(dú)立，國(guó)有獨(dú)資公司以其所有財(cái)產(chǎn)對(duì)公司債務(wù)承擔(dān)責(zé)任，股東僅在其出資范圍內(nèi)承擔(dān)有限責(zé)任。但國(guó)有獨(dú)資公司特殊的資本性質(zhì)產(chǎn)生了特別的治理需求，因此國(guó)有獨(dú)資公司的組織機(jī)構(gòu)優(yōu)先適用新公司法第七章的規(guī)定，在沒(méi)有特別規(guī)定適用空間時(shí)，才適用關(guān)于有限公司與股份公司組織機(jī)構(gòu)的一般規(guī)則。

（二）國(guó)有資本控股公司

國(guó)有資本控股公司指國(guó)有資本出資額或持股份額占比50％以上，或雖不足50％但其表決權(quán)足以對(duì)股東會(huì)決議產(chǎn)生重大影響的公司，包括國(guó)有資本控股的有限責(zé)任公司和股份公司兩類。“控股”在國(guó)有資本控股公司中反映的是公司內(nèi)部的資本構(gòu)成和控制權(quán)歸屬，而在國(guó)有控股公司中反映了母公司對(duì)子公司的控制關(guān)系。

此上述定義所述，“表決權(quán)”對(duì)股東會(huì)決議發(fā)生的重大影響系構(gòu)成“控股”地位的關(guān)鍵認(rèn)定內(nèi)容。而此次新公司法引入類別股，尤其是“每一股的表決權(quán)數(shù)多于或者少于普通股的股份”將可能直接影響國(guó)有資本“控制”與否，即可能發(fā)生國(guó)有資本出資額持有股份占比大于50％但其股份為表決權(quán)劣后股的情形。對(duì)此，立法專家認(rèn)為，認(rèn)定國(guó)有資本控股公司中的國(guó)有資本控制權(quán)，不能僅依賴所有權(quán)標(biāo)準(zhǔn)，表決權(quán)因素更重要。

（一）國(guó)有資產(chǎn)管理體制變化的顯例-落位“出資人職責(zé)”

現(xiàn)行公司法修訂在2005年，從第六十五條明確國(guó)資委作為行使股東會(huì)權(quán)力的唯一主體，改善了既往國(guó)家所有權(quán)虛位的局面，有效整合了國(guó)有資產(chǎn)存量資源。再至2013年以來(lái)，國(guó)有資產(chǎn)管理體制發(fā)生根本性變化，國(guó)家嘗試從“國(guó)資委+國(guó)有企業(yè)”雙層運(yùn)營(yíng)模式轉(zhuǎn)向“國(guó)資委+國(guó)有資本投資公司+國(guó)有企業(yè)”的三層運(yùn)營(yíng)模式，將監(jiān)管職能、股東職能、決策和經(jīng)營(yíng)管理職能分離，由國(guó)資委作為行政性出資人履行監(jiān)管職能。我們從相關(guān)指導(dǎo)文件中更能領(lǐng)會(huì)新法變化的背景及動(dòng)因：

新公司法承繼了政策文件的要領(lǐng)，順應(yīng)了國(guó)有資產(chǎn)管理體制的變革趨勢(shì)，應(yīng)運(yùn)而生第一百六十九條：由國(guó)務(wù)院在中央國(guó)家出資公司、地方人民政府在地方國(guó)家出資公司中，分別作為出資人主體，代表國(guó)家履行出資人職責(zé)，享有出資人權(quán)益；在出資人職責(zé)履行的具體環(huán)節(jié)，不再將代行國(guó)家股東職權(quán)的機(jī)構(gòu)限定為國(guó)資委（新公司法將“國(guó)有獨(dú)資公司”新收并入“國(guó)家出資公司”），對(duì)此有所擴(kuò)張，即新公司法第一百六十九條第一款所列的“可以授權(quán)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)或者其他部門、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資公司履行出資人職責(zé)。”

“出資人職責(zé)”的落位，反映出當(dāng)前雙層運(yùn)行模式和三層運(yùn)營(yíng)模式并存的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，實(shí)現(xiàn)了與《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十一條的銜接、協(xié)調(diào)。這種顯著性變化能實(shí)現(xiàn)國(guó)家分別行使行政權(quán)和所有權(quán)的要求，從根源上消解政企不分的問(wèn)題，也符合經(jīng)營(yíng)主體行使股東權(quán)的管理，理順各方關(guān)系則是題中應(yīng)有之義。

（二）“出資人職責(zé)”的履行主體及履行內(nèi)容

實(shí)踐中，國(guó)有資本投運(yùn)公司實(shí)際上已接受授權(quán)、代行使出資人職責(zé)，其法律依據(jù)有《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》“第二章 履行國(guó)有出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”、政策文件依據(jù)有2018年的《國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司改革試點(diǎn)的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定“國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司均為在國(guó)家授權(quán)范圍內(nèi)履行國(guó)有資本出資人職責(zé)的國(guó)有獨(dú)資公司”。新公司法延續(xù)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法及相關(guān)政策，從第一百六十九條開(kāi)始均使用“履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)”概念，履行主體即包括國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)以及其他被授權(quán)履行出資人職責(zé)的部門、機(jī)構(gòu)。

新公司法第一百七十二條規(guī)定：國(guó)有獨(dú)資公司不設(shè)股東會(huì)，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使股東會(huì)職權(quán)。履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)可以授權(quán)公司董事會(huì)行使股東會(huì)的部分職權(quán)，但公司章程的制定和修改，公司的合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)，增加或者減少注冊(cè)資本，分配利潤(rùn)，應(yīng)當(dāng)由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定。以國(guó)有獨(dú)資公司為范例，國(guó)有出資公司不設(shè)股東會(huì)，“出資人職責(zé)”即囊括股東會(huì)職權(quán)的內(nèi)容范圍，而股東會(huì)職權(quán)范圍包括公司法規(guī)定的職權(quán)和公司章程規(guī)定的職權(quán)，前者可見(jiàn)新公司法第五十九條第一、二款，后者則再依據(jù)新公司法第一百七十一條規(guī)定“國(guó)有獨(dú)資公司章程由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)制定”繼續(xù)擴(kuò)張，二者平行且不沖突。同時(shí)，新公司法第一百七十二條亦尊重董事會(huì)的經(jīng)營(yíng)主導(dǎo)地位，董事會(huì)可行使由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)授權(quán)的事項(xiàng)，既體現(xiàn)了國(guó)家出資公司既遵循公司法一般規(guī)則又受專章特殊規(guī)則調(diào)整的特性，又為全面細(xì)致地管理公司經(jīng)營(yíng)、保持國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的高效率提供可靠保障，最終將出資人主要職責(zé)——監(jiān)督管理國(guó)有資產(chǎn)的保值增值落到實(shí)處。但本條“但書”條款，以法定列舉式的內(nèi)容明確董事會(huì)職權(quán)的八種無(wú)權(quán)決定事項(xiàng)，這八種事項(xiàng)系關(guān)系到“生死存亡”的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)回歸到出資人職責(zé)的固有權(quán)力屬性。

新公司法第一百七十一條、第一百七十二條折射出國(guó)家出資公司中所有權(quán)與控制權(quán)分離之立法目的，行政干預(yù)介入的程序性規(guī)定亦被刪除，筆者認(rèn)為程序性規(guī)定的刪除并不能作實(shí)質(zhì)理解，在國(guó)資規(guī)范中亦有要求，具體分析為：

1.國(guó)有獨(dú)資公司章程由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)制定。

可以看出：新公司法第一百七十一條的修訂刪除了原有的“或者由董事會(huì)制訂報(bào)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)”的程序性內(nèi)容。究其原因，筆者認(rèn)為公司法的性質(zhì)是商事主體的組織法，修法過(guò)程中是為了減少甚至不體現(xiàn)公司治理上的行政介入，實(shí)現(xiàn)組織法框架下盡善、盡全的厘定與明晰。但國(guó)家出資公司自身帶有行政參與治理的因素，國(guó)資規(guī)范引導(dǎo)著國(guó)家出資公司必須履行的組織性舉措，進(jìn)而不在組織法內(nèi)容中重復(fù)設(shè)定。因此，國(guó)家出資公司的章程制定接受公司法與國(guó)資規(guī)范的雙重調(diào)整，實(shí)務(wù)中仍需依法、依規(guī)切實(shí)履行。

2.優(yōu)化履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定事項(xiàng)

新公司法第一百七十二條中“由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)決定的”重大事項(xiàng)在現(xiàn)行公司法列舉范圍中新增了“公司章程的制定和修改”以及“分配利潤(rùn)”、刪除了“重要的國(guó)有獨(dú)資公司合并、分立、解散、申請(qǐng)破產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)審核后，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)”的規(guī)定。刪除內(nèi)容中“重要的國(guó)有獨(dú)資公司”主要是指關(guān)系國(guó)家安全和國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域的國(guó)有獨(dú)資公司，該種類型公司持續(xù)性地接受《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第三十四條“履行報(bào)批程序”規(guī)范，故不再進(jìn)入組織法序列作以要求。可見(jiàn)，在國(guó)有獨(dú)資公司中，一般公司的股東會(huì)職權(quán)被分解為兩個(gè)部分：一部分由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)行使，另一部分由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)授權(quán)公司常設(shè)的董事會(huì)行使。