行政維權(quán)第一步：訴爭方向選擇淺析
作者：曹澤南 2019-05-14近年來，隨著全面依法治國的深入推進，法治理念深入人心，隨之而來的是行政訴訟及復議案件的井噴式增長。在行政維權(quán)之門的敞開的同時，如何提高維權(quán)效率、控制維權(quán)成本已成為當下大眾關(guān)注的熱點問題。那么如何提高維權(quán)效率、控制維權(quán)成本呢？選對訴爭方向很重要——即確定是哪個行政行為侵害了維權(quán)者權(quán)益？
行政機關(guān)作出的行政行為須合理、合法，合理指的是證據(jù)確實完整、理由合適充分，合法指的是在法定職權(quán)范圍內(nèi)、依法定程序作出。實踐中，行政復議或訴訟程序首先審查案涉行政行為的合法性，而絕大多數(shù)行政侵權(quán)案件也是由行政機關(guān)違反法定程序或超越法定職權(quán)的行為引發(fā)，故對行政行為合法性的判斷將直接影響訴爭方向的選擇。在行政行為的作出過程中，法定程序是一種狹義的概念。行政機關(guān)作出一個行政行為，對內(nèi)需經(jīng)過內(nèi)部管理程序，即收發(fā)、分派、負責人審核、領(lǐng)導簽字確認、蓋章等一系列程序，而對外則需履行法定程序，即法定期限內(nèi)告知、陳述申辯權(quán)利的保障、適格的行政執(zhí)法人員、法定期限內(nèi)作出等。而在實踐中，很多維權(quán)者未能對兩種程序進行分辨確認，選擇了錯誤的訴爭方向，從而影響了權(quán)益的實現(xiàn)。曾有維權(quán)者向筆者咨詢，某領(lǐng)導對其承諾，將會在其房屋拆遷后對其進行回遷，并保障其拆遷補償標準，其想以此為訴爭方向，要求相應職權(quán)機關(guān)履行承諾，對其按約進行補償。而，筆者認為行政行為的作出，不以任何個人的意見作改變或定性，我國的首長負責制只是賦予領(lǐng)導在相應行政行為作出之前做最終審核把關(guān)，并承擔相應責任的機制。而任何職權(quán)機構(gòu)領(lǐng)導，在私人或公眾場合作出的承諾、決定，均不能作為行政行為對相對人產(chǎn)生權(quán)利義務影響。那么何種行政行為可以視作行政機關(guān)作出，對相對人產(chǎn)生權(quán)利義務影響的行為呢？實踐中多以，具備行政職權(quán)機關(guān)抬頭、有相應文號、并蓋有相應職權(quán)機關(guān)公章的正式文件，作為對行政相對人產(chǎn)生權(quán)利義務影響，行政機關(guān)對外承擔法律責任的行政行為。對于這些行政行為，相對人若發(fā)現(xiàn)法定程序存在問題，可依據(jù)《行政復議法》或《行政訴訟法》相關(guān)規(guī)定，向有權(quán)處置機關(guān)提起復議或訴訟維權(quán)。
現(xiàn)實中，少數(shù)行政機關(guān)亦存在不經(jīng)過任何法定程序、未作出任何法律文書但實際實施了的行政行為。此種行政行為，行政機關(guān)僅實際履行了部分內(nèi)部程序，行政相對人甚至對該行為的作出機關(guān)、行政行為內(nèi)容均一無所知，從而在復議、訴訟程序中來回尋求救濟多年亦無法實現(xiàn)。筆者曾處理過的一個案件，行政相對人房屋被強制拆除，造成了巨額財產(chǎn)損失及人員受傷，在該次拆除行動中，行政機關(guān)出動近百人，數(shù)臺大型機械，然而卻未曾有任何強制拆除決定或相關(guān)文件，相對人一時竟無法找到訴爭方向，無救濟途徑可走。對于此類侵害維權(quán)，則可借助內(nèi)部程序及法定職權(quán)對應承擔責任機關(guān)進行推定，筆者即通過復議過程中的相應工作人員陳述、法律規(guī)定的職權(quán)分析，確定實際行政行為作出實施機關(guān)為某區(qū)政府，后經(jīng)復議，確認某區(qū)政府違法，保障了相對人權(quán)益。
在訴爭方向的選擇中，與行政行為的利害關(guān)系亦是重要判斷標準。《行政訴訟法》及《行政復議法》均有明確條文規(guī)定，與當事人具有利害關(guān)系的行政行為方屬于受案范圍。具有利害關(guān)系是一種非常明確的情形，以土地征收為例，承租人對征收決定不服，提起訴訟或復議一般得不到支持，卻可以對征收補償決定和標準提起相應的權(quán)利救濟。即是因為承租人對相應土地不享有所有權(quán)，對地上附著物享有所有權(quán)，故承租人與土地征收明顯無利害關(guān)系，而地上附著物的補償卻和其財產(chǎn)權(quán)益相關(guān)。另，利害關(guān)系的界定還存在一特殊情形。實踐中，行政機關(guān)的政策性調(diào)控與變化往往會造成部分相對人權(quán)益受損，而相對人針對此類行政行為提起的復議或訴訟往往無法達到維護其權(quán)益的目的。以筆者處理過的一案為例，某地政府出臺文件，要求響應政策號召，所轄區(qū)域內(nèi)某類產(chǎn)業(yè)工廠于年內(nèi)基本全部關(guān)停，未來亦不再批建此類工廠。其轄區(qū)內(nèi)一工廠在文件出臺前，剛完成千萬級融資擴大生產(chǎn)，因此文件即將面臨巨額損失，故對次提起復議、訴訟，最終卻均被駁回。此案中，該案涉企業(yè)為忙中出錯，行政復議及訴訟中，均只受理具體行政行為案件，而政府規(guī)范性文件雖規(guī)定了具體行政行為內(nèi)容，卻未規(guī)定具體行政相對人。換言之，該案中案涉企業(yè)雖符合該文件規(guī)定需在年內(nèi)關(guān)停，但責令企業(yè)停業(yè)屬于一具體行政行為，仍需相應職權(quán)部門作出行政決定后方才對案涉企業(yè)產(chǎn)生權(quán)利義務影響，故該文件當然與該企業(yè)無直接利害關(guān)系。
綜上，在行政復議或訴訟中，維權(quán)者若能及時準確地找準行政行為、責任主體、利害關(guān)系，對提高維權(quán)效率、充分保障自身權(quán)益將大有裨益。
