終結本次執行后的恢復執行標準研討
作者：商汝冰 2021-06-02論文提要：
終結本次執行作為民事執行案件的一種重要的結案方式，廣泛應用于中國大陸各級法院執行部門，雖然終結本次執行有著嚴格的適用標準，簡單來說即無財產可供執行，但在司法實踐中為了滿足結案率要求，不得不先“終本”的情況仍大量存在，因而研究“終本”后的恢復執行的程序及標準顯得頗為重要。本文從“終本”的法律適用出發、探究“終本”后的“恢復規則”，盡可能的提供完善恢復執行制度的建議，以期對執行實踐有所幫助。（全文共6183字，含注釋）
關鍵字：終結本次執行，設計不足，實踐表現，恢復執行制度
終結本次執行后的恢復執行標準研討
一、終結本次執行程序的法律適用
（一）終終結本次執行程序的法律背景及社會背景
終結本次執行程序本質上是一種結案方式，是在當前司法制度和執行程序范圍內，為解決無財產類案件如何結案而設計的一種程序性結案方式，與實體性結案方式有著本質的不同。1998年最高院頒布《關于執行工作若干問題的規定（試行）》的文件中只有四種結案方式，即執行完畢、終結執行、不予執行和達成執行和解并履行完畢，這些都是實體性的結案方式。隨著經濟飛速發展，訴訟案件逐年增長，社會信用體系不完善等大背景下，執行積案如山，大量無財產可供執行案件無法從程序上退出法院執行程序。于是中央政法委和最高院在2009年3月聯合發布《關于規范集中清理執行積案結案標準的通知》，首次在立法層面打開了程序性結案的突破口，2014年12月《關于執行案件立案、結案若干規定的意見》正式將終結本次執行程序作為執行結案的一種方式，2015年1月30日最高院將終結本次程序制度寫入新民訴法司法解釋。2016年12月1日為切實保障基本解決執行難，最高院頒布《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》。
2016年3月，最高院在十二屆全國人大四次會議上提出“用兩到三年時間基本解決執行難問題”。2018年全國法院基本解決執行難進入決戰決勝的關鍵時刻，最高院在北京召開全國高級法院院長座談會，會議提出了基本解決執行難的四個目標，即有財產可供執行案件在法定期限內實際執結率達到90%；無財產可供執行案件終結本次執行程序合格率達到90%；執行信訪案件化解或辦結率達到90%；全國達標的法院達到90%。2019年3月12日，十三屆全國人大二次會議舉行全體會議，聽取最高人民法院工作報告，并審議高票通過，自此“基本解決執行難”目標如期實現。
（二）規范結案方式有利于基本解決執行難
終結本次執行程序是指對確無財產可供執行的案件，人民法院將暫時終結執行程序并做結案處理，等待申請執行人發現新的財產線索后繼續申請恢復執行的一項制度安排。它不僅有利于將有限的司法資源用于有可供執行財產案件的執行上，而且也能避免部分案件確實無財產可供執行遭遇“執行不力”的責難，從而贏得公眾對法院執行工作的理解和支持。尤其是，在目前無財產可供執行案件占執行案件總數40%左右的司法環境下，[2]更有必要對一些“執行不能”的案件適用終結本次執行的程序。這對優化司法資源配置，提高執行效率，正確區分法院執行中的“執行難”與“執行不能”，確保司法權威，均有重要意義。
然而，任何制度都有可能被濫用。在《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》頒行前，部分法院為片面追求執行結案率，濫用終結本次執行程序結案制度，將該結案方式作為應對績效考核的“法寶”，將一些本不該納入終結本次執行的案件強行結案，出現一些程序簡化、標準過寬、審查不嚴等現象，這絕對有損法院形象，損害司法權威。
細看《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》這項規定會發現，文件對終結本次執行程序做了極其嚴格或者說近乎苛刻的結案前提條件。《規定》共計19條，從嚴格規定終結本次程序的要件、暢通終結本次執行程序案件的恢復機制、完善終結本次執行程序后的救濟管理三個方面展開。
《規定》第一條是核心條款，詳細羅列了終結本次執行程序需同時滿足的五個條件，筆者將其歸納為程序性要件和實質性要件。程序性要件包括：已經采取發出執行通知書、責令被執行人報告財產等必要的執行措施；已經依法對被執行人采取限制高消費及非生活或者經營必需的有關消費、納入失信被執行人名單等懲戒措施；執行案件立案后已經超過特定期限；對于下落不明的被執行人已經依法予以查找，對妨害執行的相關人員已依法采取強制措施；已經將相關信息告知申請執行人并聽取意見等。實質性要件是指，已窮盡財產調查措施，未發現被執行人有可供執行的財產或者發現的財產不能處置。
隨后的條文針對五個條件分別做出了更加詳細的要求，從財產報告制度、窮盡調查措施、調查情況入卷、裁定書聯網公開等角度，還包括第七條賦予申請執行人執行異議的救濟途徑以及恢復執行的相關細則。
綜合來看《規定》的實質內容，是想告訴社會大眾，終結本次執行不是執行程序的實質性終結，而是暫時的程序性中止，人民法院在將被執行人納入失信者名單后，仍有“小程序”在“后臺”捕捉著被執行人的信息，[3]申請人一旦發現財產線索，就可以向法院申請恢復執行，經核查屬實后，將立即恢復執行，法院也并非被動等待申請執行人提供財產線索，而是會在終結本次執行后的五年內，每六個月通過網絡執行查控系統查詢一次被執行人的財產，發現財產符合恢復執行條件的，將依職權恢復執行。這些詳細措施“嚴密扎牢”了終結本次執行程序適用的范圍，對于取得基本解決執行難攻堅戰的勝利有著堅實的推動作用。
二、終結本次執行程序設計不足及實踐表現
（一）終結本次執行程序設計的不足之處
法律的滯后性決定了法律的局限性，任何一部再好的法律、法規出臺必然伴隨著不完美之處，如果說《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》是對終結本次執行程序搭建的一次完美“人設”，那么恢復執行制度的不完善就是此人設的重大缺陷，不及時修整可能導致人設崩塌。因為終結本次執行程序，宗旨是為了維護當事人的合法權益，如果此種結案方案方式大量存在于當前執行案件，必然違反了《規定》的初衷，而如何恢復執行，從而達到實質性結案，才是社會大眾最為期待的，也是每一位執行法官，敬畏法律權威，秉承善良正義內心，最想看到的結果。
關于《規定》的不足之處，各種文獻中提到了申請執行人救濟途徑不完善、終結本次執行的裁定書內容規定不詳盡等問題，但筆者認為恢復執行制度的完善才是問題的核心與重點。不能恢復執行，則效果上等同于執行已宣告結束，然終結本次執行又不具備終結執行的條件。因此，可以說，恢復執行是終結本次執行程序的應有之義，是對執行申請人權益保障的必然要求。《規定》第九條雖然列明了申請執行人申請恢復執行的條件，即發現被執行人有可供執行的財產，經法院查證屬實，應當恢復執行。這里面存在諸多問題，首先申請執行人發現財產的能力不足。當然，不排除有些申請執行人可以通過網絡上的“社會手段”調查到被執行人的手機號碼、實際住址、理財產品、拆遷利益等方式。然而，對比執行局的查控手段顯得微不足道。法院有“五查”，現在又開通了財付通、支付寶等新穎查詢手段，還可以讓被執行人申報財產，不配合還可以采取罰款、拘留懲戒等措施，包括搜查、懸賞執行等手段已經普遍運用到各級法院。這些執行措施是普通老百姓往往想也想不到的，想要做到就難上加難了。其次，法院恢復執行程序少有規章。申請恢復的財產線索經法院核查屬實的，應當恢復執行。核查由誰來做？原承辦法官還是恢復執行組或者立案窗口的工作人員？沒有正式恢復執行立案的，是否有現場核查的程序正當性？如果提供的財產線索法院執行系統可查，之前的執行案件以終結本次程序結案是否存在不當？恢復執行的立案期限是多少天？是否需要正式立案，還是交到原承辦法官手上即可？等等這些細節問題，暴露了恢復執行制度的不完善。
（二）恢復執行制度不完善的實踐表現
執行實踐中，經常會遇到終結本次執行后申請恢復執行的情況，由于現行法律對恢復執行的具體操作程序尚無明確規定，導致該規定在實際運用中隨意性極大。主要表現在一是對恢復執行進行審查的隨意性大。有些是窗口審查，有些是原承辦法官審查，有些甚至不審查，直接恢復執行。二是法院對于是否恢復執行的決定程序隨意性大。主要表現在對于決定恢復執行的案件，向當事人下發通知書還是裁定書做法不一，對于決定不予恢復執行的案件是否也應當向當事人出具書面手續無明確規定。三是對恢復執行申請如何定性隨意性較大。有些法院以新的案件對待，有些法院則仍交由原承辦人以舊案處理。四是法院依職權恢復執行的規定形同虛設。
三、恢復執行制度的法律界定及實踐探索
（一）恢復執行法律框架
民事訴訟法第二百五十四條賦予了申請執行人在發現被執行人有其他財產的，可以隨時請求人民法院執行。
執行實施案件以裁定終結本次執行程序方式結案后，如發現被執行人有財產可供執行，申請執行人申請或者人民法院依職權恢復執行。[4]
恢復執行案件的結案方式包括：執行完畢、終結本次執行程序、終結執行。最高人民法院頒布的《人民法院辦理執行案件規范》規定了申請執行的一般形式要件、特殊形式要件及實質要件。
綜上，執行恢復立案的相關依據散見于各個法律及司法解釋，甚至司法文件中。那么《關于嚴格規范終結本次執行程序的規定（試行）》成為恢復執行制度建立的唯一具有指導性價值的文件。
（二）全國各地實踐探索
最高人民法院審判委員會專職委員劉貴祥表示，要不斷加強執行規范化建設，其中健全恢復執行等相關配套機制尤為重要，是避免消極執行和選擇性執行的重要制度屏障。[5]既然想要完善恢復執行制度，就先要把握現行法律法規對恢復執行制度的設立框架及運行實踐。執行案件恢復執行程序因缺乏具體細化的流程規定，導致實踐中各地操作不一，影響了司法的權威性。[6]
當事人恢復執行的申請，由執行局審查，審查期限一般不超過七日。執行局認為符合恢復執行條件的，移交立案庭，由立案庭于收到材料當日予以恢復執行立案；如不符合恢復執行條件的，執行局應及時告知申請執行人。恢復執行案件由執行事務中心對口接待和處理（詳見上海市第一中級人民法院官網）。
執行案件是否恢復執行由立案庭聽證審查。案件經終結本次執行，申請執行人發現被執行人有可供執行的財產或財產線索，法院是否決定恢復執行立案，應由立案庭工作人員組成合議庭采取聽證方式對當事人提供的證據公開審查。改變當事人認為法院執行不利或推卸責任，將執行不能的風險歸罪于法院的錯誤認識，使執行工作依程序規范進行，最大限度節約執行成本。通過立案公開的執行聽證在程序上可以給當事人實現自己的實體權利提供保障，讓當事人在公開、公正的氛圍中感受法院對其權利的保護，了解法院在執行程序中的職責和權利，使之理解法院的執行工作也不是萬能的。財產調查可以由法院立案庭人員進行（詳見廣西省高級人民法院官網）。
恢復執行立案的手續由立案庭辦理，執行局做出的恢復執行或不予恢復執行決定，應書面通知申請執行人，恢復執行的案件不作新案統計，恢復執行的案卷設子卷，歸入原執行案件的母卷中（詳見河南省義馬市人民法院官網）。
對當事人申請恢復執行的，由該庭綜合組設專人進行初步審查及備案登記。之后，在兩個工作日內交專職調查人員對被執行人房屋、存款、車輛、股票等信息進行調查，并于三個工作日內將調查結果反饋給綜合組。若有財產線索的，交原承辦人員填寫恢復執行立案審查表，由庭長批準后，送立案庭立案執行；對暫不予恢復執行的，則將申請材料返還綜合組進行登記保管（詳見上海市青浦區人民法院官網）。
終結本次執行后，如果申請執行人發現被執行人有可供執行的財產，申請執行人可以隨時向法院申請恢復執行，但需提交明確的財產線索，否則不予恢復執行。因被終結本次執行程序結案的案件每六個月都需在執行查控系統中查詢被執行人的財產，如果發現有可供執行的財產則立即啟動恢復執行程序；如果沒有查詢到財產，且申請執行人向本院遞交恢復執行申請的，要及時將查詢結果反饋給申請執行人（詳見廣西省南寧市興寧區人民法院官網）。
四、幾點建議
（一）終本案件集中管理
建議“終本”案件實行單獨管理。執行局可單獨設立“終本組”，根據部門實際數量配備辦案法官，將“終本”的案件進行入庫管理。[7]這方面可以參考北京高院、江蘇高院的實踐經驗，利用大數據平臺，將需要納入的“終本”案件進行編碼入庫。隨后利用全國網絡執行查控系統，在程序后臺進行滾動查詢，可設置每三個月進行一次網絡查控，由“終本組”成員查閱查詢結果，一旦有可執行的財產，即可由法官依職權進行恢復立案，再交由恢復執行組辦理。此外，建議滾動查詢的期限為5年，這樣的期限既可以給無財產案件打開退出渠道，也符合一般債權人的時間期待。
（二）統一恢復立案形式標準及實質標準
形式標準是指恢復執行所需的材料，包括恢復執行申請書、財產線索表、執行依據副本、終結本次程序裁定書副本、申請人身份信息以及授權委托書等。實質標準是對財產線索表中寫明的財產線索進行的審查，具體由各法院根據本院窗口設置情況具體安排，比如執行局有對外接待窗口的，自收到恢復線索后在七個工作日內審查完畢，審查人員由原承辦法官通過網絡查詢、電話詢問、實地調查等方式核實。原承辦法官調離崗位的，由窗口負責同志進行審查，經核查屬實的，先交由立案庭在七個工作日內予以正式立案，之后交由原承辦法官辦理。原承辦法官調離的，交由恢復執行組法官辦理。[8]經核查不屬實的，由執行局蓋章確認財產線索不屬實，口頭告知申請執行人不予立案，申請人堅持書面回復的，由執行局將材料交還立案庭，并由立案庭在法定期限內向申請執行人發送不予立案通知書等書面材料，當事人有異議的可向上一級人民法院申請復議。另外一種情形是執行局沒有對外窗口的，則由立案庭收取材料，財產線索核實部分交給執行局處理，其他步驟同上面表述。
（三）恢復立案的次數、時間限制
法律沒有明確規定申請執行人可以在終結本次執行后多久內不得申請恢復執行，也沒有限制次數，也就是說只要有新的財產線索，就可以申請恢復執行，而現實中迫于申請執行人希望盡早實現債權，但又追尋財產線索能力有限，必然導致提供線索的價值性不高，恢復一次，法院就得審查一次，長此以往，不僅浪費司法資源，更會讓申請執行人對執行承辦人失去信任，有損司法權威。所以說，恢復執行不能沒有次數限制，也不能沒有期間設置。筆者建議，在法院“終本組”能做到充分發揮網絡查控手段的情況下，有必要限定終結本次執行后的一年內不得提請恢復執行，除非申請人提供的是重大、明顯的財產線索，即有充分證據證明的線索，比如產權信息、拆遷公告等，否則不予恢復立案。另外，申請執行人提供財產線索需承擔謹慎義務，不能因為要債心切，提供模棱兩可，道聽途說甚至刻意偽造的線索，這樣執行法官會不勝其煩，降低執行效率。經核查財產線索不屬實的，建議一年內不得再次申請恢復。
[1]作者姓名：商汝冰，1989年5月出生，就職于上海市錦天城律師事務所，手機號碼18001682426。通訊地址：上海市銀城中路501號，郵編：200120，郵箱：shangrubinglawyer@163.com
[2]周震.論終結本次執行程序制度,中國社會科學院研究生院,2017。
[3]劉中原.關于終結本次執行制度的幾點思考[J].現代營銷(信息版),2019(04):33-34.)。
[4]詳見《最高人民法院關于執行立案、結案若干問題的意見》第六條第三款。
[5]詳見《最高人民法院關于執行立案、結案若干問題的意見》第二十二條。
[6]高穎佳.論我國“審執分離”及其路徑選擇[D].蘇州大學,2016。
[7]張永利.我國終結本次執行制度研究[D].鄭州大學,2019。
[8]褚紅軍,夏從杰.終結本次執行案件的管理經驗[J].人民司法(應用),2018(13):21-26。
