海關筆記5：中國出口管制法的法律責任與海關合規應對
作者：賈小寧 寧靜 2022-03-09摘要：當前國際經貿形勢復雜嚴峻，各國普遍重視和積極推進出口管制治理。在此背景下，2020年12月1日，《中華人民共和國出口管制法》開始實施；2021年12月29日，中國首發出口管制白皮書，體現著我國從戰略和立法上對當前局勢的回應。不過，鑒于出口管制法配套規定的“立改廢”、具體措施的推進還需時間，在過渡期內，當企業合規遇到出口管制，往往會產生諸多困惑。基于此，上期海關筆記，我們對當前中國出口管制法律體系現狀、技術出口管制，以及海關如何對出口管制物項進行監管做了系統總結。本期我們將聚焦：中國出口管制法的十種違法情形、法律責任以及如何防范海關合規風險。
關鍵詞：中國出口管制 法律責任 海關合規應對
2021年12月29日，中國首次發布“《中國的出口管制》白皮書”，釋放著在當前復雜的國際局勢下，中國繼續重視和積極推進出口管制治理以維護國家安全和利益的堅定決心。白皮書肯定了此前出臺的《出口管制法》在統一確立中國出口管制體制、基本制度框架和規則上的戰略和立法意義，對此我們在上期海關筆記中已做了介紹，本期筆記將聚焦在中國出口管制法的十種違法情形、法律責任以及如何防范海關合規風險上。
一、 違反中國出口管制法的十種情形 （一）關于違法情形的法律規定 《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱《出口管制法》）第三十三條至第三十八條、第四十四條規定了十種違法情形。其中，除了第四十四條境外主體危害國家安全、利益、妨礙履行防擴散等國際義務違法情形外，《出口管制法》對其他九種違法情形均規定了具體的法律責任。 （二）圖示概括十種違法情形 筆者對《出口管制法》規定的違法情形進行了概括提煉，具體如圖1所示： 圖中第（1）至（9）九種違法情形均有相應的罰則規定，出口經營者是最主要的違法行為責任主體，但從事代理、貨運、寄遞、報關等服務的主體，在規定情形下也有可能成為責任主體（第三十六條）。 圖中第（10）種違法情形，即第四十四條規定了出口管制法的域外效力：“中華人民共和國境外的組織和個人，違反本法有關出口管制管理規定，危害中華人民共和國國家安全和利益，妨礙履行防擴散等國際義務的，依法處理并追究其法律責任。”對于如何依法處理并追究法律責任尚待進一步跟進。 二、違反出口管制法需要承擔哪些法律責任 違反出口管制法的法律責任主要包括行政責任、刑事責任。從承擔責任的主體來看，不但包括企業，也可能包括個人（直接負責的主管人員和其他直接責任人員）。 （一）行政責任 1.可能承擔的行政責任 如圖2所示，違反出口管制法的行政責任主要包括行政處罰（警告、責令停止違法行為、沒收違法所得、罰款、責令停業整頓、吊銷出口經營資格、禁止或限制從事出口經營活動），此外還有將相關違法情況納入信用記錄等。 簡評： （1）可能承擔的行政責任幾乎覆蓋了行政處罰的所有種類 根據《行政處罰法》第九條規定，行政處罰的種類包括：警告、通報批評；罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；限制開展生產經營活動、責令停產停業、責令關閉、限制從業；行政拘留；法律、行政法規規定的其他行政處罰。 可以看出，違反出口管制法需承擔的行政責任幾乎涵蓋了全部行政處罰種類。其中罰款使用最普遍，與《海關行政處罰實施條例》相比，罰款的金額也相對較高，最高可達到違法經營額的20倍，并可吊銷相關管制物項出口經營資格。 （2）除了行政處罰外，行政責任還包括將違法情況納入信用記錄。 根據《出口管制法》第三十九條規定，違反出口管制法受到處罰的出口經營者，其違法情況將被納入信用記錄，出口管制管理部門可在五年內不受理其出口許可申請。 納入信用記錄后會對企業造成什么嚴重后果？以海關監管領域為例，根據海關企業信用管理相關規定，企業出現違法情況被納入信用記錄，有可能導致企業信用等級下調至失信企業，甚至嚴重失信企業。一旦成為失信企業，海關會從提高查驗率、增加稽核查頻次等諸多方面對失信企業嚴加懲戒；成為嚴重失信企業的，海關還會通報工商、稅務、銀行等其他部門，對于企業經營的不利后果是全方位、跨領域、災難性的。 （3）管理者個人可能承擔行政責任乃至刑事責任 特別注意，違反出口管制法不僅出口經營者要承擔相應法律責任，企業中直接負責的主管人員和其他直接責任人員也可能要承擔行政責任乃至刑事責任。比如，禁止其在五年內從事有關出口經營活動；因出口管制違法行為受到刑事處罰的，則終身不得從事有關出口經營活動。 （二）刑事責任 1.出口管制違法行為構成犯罪的，有關主體將根據刑法規定承擔刑事責任。 2.違反出口管制法、可能涉嫌的罪名不一而足，包括走私罪，非法經營罪，泄露國家秘密罪，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章罪等。 3.違反出口管制法構成犯罪的，可能承擔罰金、沒收財產、無期徒刑、有期徒刑等刑事責任。 （三）簡評 出口管制法對違法責任的規定是較為嚴厲的，某種意義上釋放著通過加大對違法行為的懲戒、維護國家安全與利益的戰略決心。作為企業管理者對此要有清醒地認識，要盡力從合規機構與人員配備、內部工作流程與制度設置等方面體現管理層遵守出口管制法律規定、秉持合規經營的態度。而且，有效的合規機制從制度設計和流程控制上發揮著監督制約作用，一旦遭遇合規調查，有助于劃清個人過錯行為與公司的責任界限。 三、出口管制海關合規風險應對小貼士 （一）海關對出口管制法違法行為的處罰依據 1.《出口管制法》第四十條規定：“本法規定的出口管制違法行為，由國家出口管制管理部門進行處罰；法律、行政法規規定由海關處罰的，由其依照本法進行處罰。” 2.《海關法》、《海關行政處罰實施條例》賦予了海關對相關出口管制違法行為的處罰權。 3.雖然《出口管制法》、《海關法》、《海關行政處罰實施條例》均賦予海關查處出口管制違法行為的權力，但對于具體執法中不同部門的處罰權限如何劃分，不同法律規定間如何銜接與適用，目前出口管制法第四十條的規定尚未明確。 （二）合規小貼士 雖然在具體執法中，海關依據《出口管制法》對出口管制違法行為的查處可能存在著與《海關法》、《海關行政處罰實施條例》等法條競合和處罰權限劃分的問題，但是海關擁有對出口管制違法行為的調查、行政處罰權是明確的，對于企業小伙伴來說，需要關注出口管制的海關合規風險應對。我們給出3個合規小貼士并逐一加以說明： 貼士1：有效的合規機制有助防范合規風險或減輕責任承擔 一方面，當前“守法便利、違法懲戒”的理念已深入人心，建立有效的合規機制，通過合規運營來防范或化解運營中遇到的風險，對于以長治久安、穩健發展為目標的企業小伙伴來說已是自主需求。 另一方面，從外部監管來講，無論是在海關監管領域，還是在出口管制領域，各主管部門也都通過立法或者發布指導性文件的方式持續對前述理念予以確認。舉個例子： 貼士2：有效的合規機制有助于企業享受許可便利 還是以海關監管領域、出口管制領域來舉例。 在海關監管領域，“守法便利，違法懲戒”是海關企業管理制度的核心理念。海關會根據企業的信用狀況實施分類管理，對高級認證企業（AEO）提供簡化程序和手續，減少查驗、稽核查頻次，實施稅收優惠等諸多便利措施；對于失信企業進行懲戒，一旦被列入嚴重失信企業名單，還會實施跨部門聯合懲戒。 在出口管制領域，商務部10號公告規定：根據內部合規機制建設和運行情況，給予出口經營者相應許可便利。 這是企業信用管理理念在出口管制領域的直接體現，一方面出口經營者所有信用記錄都可能成為國家出口管制主管部門審批其出口管制物項許可申請時加以考量的重要因素。另一方面，企業在出口管制領域的合規表現也可能被納入企業的信用記錄，一旦企業違反出口管制相關規定，在其他監管領域也會造成不利影響。 貼士3：有效的合規機制需要具備的基本要素 企業建立有效的合規機制需要具備哪些基本要素？對此，可以參考商務部10號公告，該公告明確了出口管制內部合規機制需要具備的九點基本要素（如圖5示：） （1）擬定政策聲明 核心要求：出口經營者擬定并發布由最高管理者或主要負責人簽署的承諾性書面聲明，申明經營者將嚴格執行國家出口管制法律法規，高級管理層對內部合規機制的支持態度，以體現合法性原則。 評析：該要素重點考量企業高級管理層對合規機制的態度，載體是承諾性書面聲明。這也體現出官方對出口管制合規建設應當由企業高層主導，高層是第一責任人的態度。 （2）建立組織機構 核心要求：設立出口管制內部合規機制的組織機構，明確主管部門和人員職責。體現獨立性原則，授權專責人員對任何有異議的出口相關行為發出禁令或征詢政府主管部門的意見。 評析：該要素是官方對企業合規組織機構和人員設置的要求，而且顯示出了合規崗位或合規人員在企業組織架構中的獨立性原則。 （3）全面風險評估 核心要求：識別易發生違規風險的業務環節，根據風險等級匹配合規資源和審查內容。根據風險評估的結果有針對性地建立和更新出口管制內部合規機制和組織管理體系，梳理分析可采取的風險防范措施。 評析：全面風險評估是摸查自身底數的過程，也是建立有效合規機制的基礎。評估的內容不僅包括篩查物項是否落入管制清單、交易方以及第三方是否落入管控名單、技術與研發是否涉及出口管制，還包括內部工作流程的設置是否合理與順暢等諸多方面，借助外部專業力量會是高效的方式。 （4）確立審查程序 核心要求：明確經營過程中哪些特定環節需要實行內部合規控制，通過程序化、制度化管理，杜絕管制物項未經內部審查隨意出口。 評析：該要素涉及企業合規控制的工作流程與制度設置，如何將合規審查程序嵌入現有工作機制或流程是需要關注的問題。 （5）制定應急措施 核心要求：設置內部舉報途徑和可疑事項調查流程；補救措施。 評析：該要素涉及啟動應急預案，以及發現確實存在錯誤時如何補救，如何將企業損失降至最低。實務中，往往涉及咨詢外部律師，邀請外部力量介入止損的問題。 （6）開展教育培訓 核心要求：定期或不定期培訓計劃，采取多種培訓形式，實現全員培訓，將出口管制培訓列為員工績效考核的指標。 評析：教育培訓需要覆蓋不同崗位、不同層級的人員，形成長期機制。 （7）完善合規審計 核心要求：定期對出口管制內部合規機制的合理性、可行性、有效性等進行審計，評估具體業務流程合規操作的規范性。審計內容主要包括各項兩用物項交易過程中是否遵循了審查流程、組織機構運行是否順暢、可疑事項調查是否有效以及合規事務是否出現需要改進的地方等。 評析：該要素是對合規機制的評估與審查。 （8）保留資料檔案 核心要求：完整、準確保留與出口管制相關的文件；對以電話、傳真、電子郵件和其他方式的接洽也應視情予以記錄，明確相關貿易文件存檔程序及保管要求 評析：資料的保存關乎企業主張自身權益時的舉證，是很重要的事情。按照《出口管制法》的要求，相關資料至少保存5年。 （9）編制并完善合規手冊 核心要求：涵蓋前述基本要素規定的內容，普及國家出口管制法律法規和合規制度，使員工能夠通過手冊及時了解并有效執行。 評析：合規手冊是企業合規機制的成果固化，既為員工操作提供指引，也是企業自證合規態度與展示合規成果的方式。 筆記小結 1.企業運營需要關注不同管理領域、不同監管部門的合規要求。即便秉持著合規運營的理念，面對錯綜復雜和多頭管理的現狀，面對不同管理部門職責交叉、不同管理制度相互交疊的情形，企業很難不陷入困惑和焦慮，但無論如何，下力氣建立內部合規機制，是以不變應萬變之根本。 2.建立有效的合規機制不僅是法律規定的要求，也是企業享受許可便利，提升綜合競爭力的制勝法寶；還是企業乃至管理者個人防范合規風險或減輕違法責任的有效手段。 3.建立有效的合規機制是一個不斷摸索、復盤與調整的過程。企業可以參考商務部10號公告相關指導意見和框架結構，也可以借鑒海關高級認認證企業標準相關框架，還要綜合考慮企業現狀和發展潛能，嵌入出口管制合規要素，以便最大化發揮已有制度經驗和管理體系作用。 4.企業對于合規的態度與行動還需要通過可視化的方式加以呈現，實務中制定合規手冊會是比較好的方法。合規手冊對外展現了企業的合規成果，可以作為公司盡到合規義務的佐證，對內則有助于員工培訓和遵照執行。
