淺談低空經(jīng)濟規(guī)范邊界與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的平衡路徑
作者：鮑方舟 王添翼 2025-06-06一、概論
自2023年中央經(jīng)濟工作會議正式將“低空經(jīng)濟”列為戰(zhàn)略性新興行業(yè)以來，這一方興未艾的經(jīng)濟發(fā)展形式即以極具吸引力的方式頻繁進入公眾視野，各地的相關配套政策亦呈雨后春筍之勢。在各地爭相發(fā)力低空經(jīng)濟、搶占新經(jīng)濟業(yè)態(tài)發(fā)展起步紅利期的關鍵階段，我們注意到：當前低空經(jīng)濟的區(qū)域發(fā)展差異已稍有萌芽，具體地說，部分先行城市已在這一場“低空馬拉松”的起跑階段隱隱有了拉開其他城市半個身位的架勢；更值得矚目的是，先行者行列中雖有深圳這一歷來敢為人先的改革排頭兵，但更不乏合肥等新面孔。本文在關注到這一地域發(fā)展差異的基礎上，將綜合探討當今各地區(qū)在推進低空經(jīng)濟發(fā)展的全過程中應秉持的可行戰(zhàn)略和可靠原則，在低空經(jīng)濟地區(qū)立法現(xiàn)狀和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新需求間探索出平衡路徑，并試對各發(fā)展情況中較有代表性的城市作初步分析。
本團隊長期為上海機場（集團）有限公司及其下屬單位提供法律服務，在民用航空領域具有豐富的法律服務從業(yè)經(jīng)驗。同時，本團隊積極參與上海市低空經(jīng)濟發(fā)展布局，曾受邀作外部法律顧問參與專題研討會議，了解、學習上海地區(qū)有關低空經(jīng)濟發(fā)展路徑及未來生態(tài)設想與構建。本文由團隊專業(yè)律師基于相關專業(yè)領域從業(yè)經(jīng)驗，經(jīng)思考、研討和調(diào)研學習后撰寫而成。
第一部分 低空空域的雙重屬性
在當前的低空熱潮下，對低空經(jīng)濟發(fā)展模式和制約因素的綜合分析文章已不在少數(shù)，其切入視角多有不同，或聚焦于立法體制，或聚焦于商用場景……幾類不同的分析思路均不乏亮點，但我們認為：從低空經(jīng)濟的源頭活水——低空空域入手，最能在描述低空經(jīng)濟的發(fā)展脈絡和破局進路時切中肯綮，達到綱舉而目張的效果；而低空空域本身所具備的兩類不同屬性和該等不同屬性之間隱含的張力，又恰好為描述低空經(jīng)濟的發(fā)展現(xiàn)狀和前景提供了絕佳的視角。
1.公共經(jīng)濟產(chǎn)品屬性
空域雖然屬于空間劃分概念，但在航空技術發(fā)展迅速的當下，其經(jīng)濟產(chǎn)品屬性逐漸超越其自然屬性而凸顯：當前人類對傳統(tǒng)地面運輸體系的開發(fā)利用效率已綜合達到較高水平，以低空經(jīng)濟為代表的航空業(yè)革新被寄希望成為下一個產(chǎn)業(yè)增長點，以空間為載體承載航運、科研的需求日益高漲；在此背景下，空域作為承載航空運輸?shù)淖匀豢臻g，其不僅實質(zhì)上決定了航空業(yè)的發(fā)展模式、行業(yè)生態(tài)和發(fā)展前景，更能通過產(chǎn)業(yè)鏈的作用而廣泛賦能其他產(chǎn)業(yè)，對其他產(chǎn)業(yè)的運營效率提升起重要作用。
同時，空域作為一類慣常被視為公共資源的概念，在傳統(tǒng)開發(fā)模式下民用航空業(yè)對其利用的程度相對扁平化，尚不能影響空域資源的非排他性和非私有性。但在低空經(jīng)濟勃興的當下，對空域的縱向開發(fā)和多元利用已勢在必行，這一整體趨勢既可能沖擊空域資源原有的公共屬性，引發(fā)社會公眾對全新空域資源配置方式的爭議（如平陰縣“賣天”事件引發(fā)的巨大輿論爭議），亦可能在空域利用高度拓展至低空的大背景下，滋生出更多的噪音侵擾、墜物傷人、沖撞建筑物等危害公共安全的事件，引發(fā)空域資源的“公地悲劇”。
基于以上分析，我們認為：空域資源整體具有公共經(jīng)濟產(chǎn)品的屬性，其經(jīng)濟產(chǎn)品屬性決定了對空域資源進行要素化、市場化的配置勢在必行且極具發(fā)展?jié)摿Γ黄涔矊傩詻Q定了應當對空域資源配置方式的要素化改革進行規(guī)范引導和持續(xù)監(jiān)督，但又不能出于畏懼心理排斥對空域資源的利用，面對低空經(jīng)濟的萬億藍海作繭自縛。
2.戰(zhàn)略安全資源屬性
同時，自“制空權”這一軍事理論概念正式提出并得到充分實踐檢驗后，空域資源便天然作為空中作戰(zhàn)的自然載體和保衛(wèi)空中國家安全的必然憑依，與軍事、國防等國家安全概念緊密關聯(lián)。我國歷來以保障國家安全作為空域管理的基本原則，明確以空軍作為空域管理的基本主體，在全面貫徹總體國家安全觀的時代要求下，空域資源的戰(zhàn)略安全屬性更是愈發(fā)重要。
當前低空經(jīng)濟在發(fā)展起步階段所面臨的各項制約因素中，有相當一部分來源于上述空域的安全資源屬性：安全資源屬性的重要程度不必贅述，基于安全管理需求而對空域進行管控調(diào)節(jié)的總原則不可動搖、不應動搖，而低空經(jīng)濟作為新興行業(yè)，其規(guī)范程度（包括生產(chǎn)作業(yè)的規(guī)范程度和立法的齊備度）仍有待提高，發(fā)展路徑尚不完全明朗；因此，尚未完全完成自身規(guī)范化進程的低空經(jīng)濟在發(fā)展過程中遭遇了空域管理強規(guī)范需求的挑戰(zhàn)，產(chǎn)業(yè)對現(xiàn)有規(guī)范的適應性相對較低致使規(guī)范因素成為了低空經(jīng)濟當前發(fā)展階段的主要卡點。
綜合地看，基于空域自身安全資源屬性的重大意義和其極具潛力的公共產(chǎn)品屬性，在低空經(jīng)濟發(fā)展面臨“規(guī)范背景-產(chǎn)業(yè)需求”的張力時，應堅持下述要點：
①低空經(jīng)濟發(fā)展應當以法律法規(guī)等規(guī)范作為紅線、底線、界限，在低空開發(fā)需求涉及國家安全、人民群眾生命財產(chǎn)安全時，絕不能為發(fā)展而逾越規(guī)范紅線，最大限度保障空域的安全資源屬性。
②低空經(jīng)濟發(fā)展應當在規(guī)范所確立的框架內(nèi)大膽創(chuàng)新、試點、開拓，綜合協(xié)調(diào)軍地民多方主體和上下游全產(chǎn)業(yè)鏈資源，依據(jù)現(xiàn)有政策框架嘗試開辟新發(fā)展路徑，在上位法基礎上通過細化解釋和先行試點等方式大膽協(xié)調(diào)政策資源，最大限度開發(fā)空域的公共經(jīng)濟產(chǎn)品屬性。
從上述分析視角和結論出發(fā)，對當前各地低空經(jīng)濟發(fā)展情況和在各方面分別具有代表性的城市進行再審視，可以發(fā)現(xiàn)：以北京、深圳為代表的城市，在發(fā)展低空經(jīng)濟的過程中深入貫徹了上述原則，既最大限度尊重了本地空域管理政策環(huán)境，又以長遠的戰(zhàn)略視角綜合審視了本地空域管理政策環(huán)境下的低空經(jīng)濟發(fā)展可能性，將自身固有區(qū)位優(yōu)勢與政策環(huán)境深度融合
第二部分 基于代表城市的發(fā)展戰(zhàn)略分析
1.“北京模式”：強監(jiān)管需求下的產(chǎn)業(yè)發(fā)展進路
目前，北京市的低空經(jīng)濟發(fā)展情況相當亮眼：在不同媒體、研究院分別制作的低空經(jīng)濟報告中，北京長期被列為發(fā)展情況全國前二的城市，如每日經(jīng)濟新聞·城市進化論與火石創(chuàng)造聯(lián)合發(fā)布的《城市低空經(jīng)濟“鏈接力”指數(shù)報告（2024）》中，北京不僅在上榜30城中位列總榜第一、上中下游指數(shù)三榜第一，還在細分指標中被評為企業(yè)聚集度、資本活躍度和創(chuàng)新聚集度指標第一。值得注意的是，雖然北京低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展態(tài)勢迅猛，但北京的空域受限程度在全國主要超一線城市中相對嚴重：除超大型城市常見的民航空域資源緊張問題外，由于其特殊地位和戰(zhàn)略安全需求，北京對低空民用航空器的飛行亦進行了嚴格限制，從民用無人機駕駛航空器綜合管理平臺的查詢結果看，北京市內(nèi)絕大多數(shù)區(qū)域均不可進行民用無人機飛行，市內(nèi)臨時空域申請亦難度較高。上述飛行限制無疑對低空經(jīng)濟發(fā)展所需的適航測驗場景和日常應用場景產(chǎn)生了挑戰(zhàn)，北京的低空經(jīng)濟發(fā)展如何能在這一背景下取得卓著成就，值得深入探究。
綜合來看，由于北京市空域的戰(zhàn)略安全資源屬性極強，對空域開發(fā)利用的限制和監(jiān)管力度亦最大且難以變更，這一背景決定了北京低空經(jīng)濟難以通過常規(guī)的協(xié)調(diào)、試點等措施以“測驗-推廣-商業(yè)化”的常規(guī)路徑發(fā)展；但北京通過對低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)生態(tài)和空域雙重屬性的深入理解，觀察到：空域的公共產(chǎn)品屬性與安全資源屬性并非絕對對立，基于安全資源屬性而設立的空域管理規(guī)范主要影響的是低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的應用側，但低空經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)生態(tài)下發(fā)力點并不局限于應用側，以電子圍欄、航空器適航標準、飛控技術和低空監(jiān)管技術等為代表的監(jiān)管側發(fā)力點亦是一片藍海；布局監(jiān)管一側的戰(zhàn)略不僅有利于對北京的現(xiàn)行立法規(guī)范環(huán)境進行“揚長避短”，更有利于把握全國各地大力推進低空經(jīng)濟發(fā)展時相應帶來的監(jiān)管需求，且可以通過多管齊下、多側發(fā)力的形式最大化激活空域的公共產(chǎn)品屬性。
在這一兼顧了空域兩大屬性的發(fā)展方向確定后，北京作為首都和教育中心的優(yōu)勢迅速凸顯出來：低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)中心布局接近審批監(jiān)管部門，最大化地為了解監(jiān)管動向、接收監(jiān)管需求提供便利；承接清華大學、北京航空航天大學等多所相關專業(yè)強校的科研優(yōu)勢和中關村（中關村豐臺）等產(chǎn)業(yè)科技園區(qū)的研發(fā)優(yōu)勢，基于低空經(jīng)濟監(jiān)管需求進行針對性科研探索；最新監(jiān)管側相關產(chǎn)品和技術擁有廣闊應用場景，迎合了踐行總體國家安全觀的實踐過程中對空域管制的需求，并在實踐中得到了充分的應用檢驗。
上述低空經(jīng)濟發(fā)展的“北京模式”同時兼具了法治和產(chǎn)業(yè)兩大角度的重大意義，在法治角度上，“北京模式”對現(xiàn)行規(guī)范的尊重充分體現(xiàn)了法治精神，在認識到空域安全資源屬性的背景下展示了“有法必依”的堅定決心；在產(chǎn)業(yè)角度上，“北京模式”探索了低空經(jīng)濟作為新興產(chǎn)業(yè)在特定地區(qū)面臨強監(jiān)管強規(guī)范要求時的特色發(fā)展路徑，展示了產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求順應監(jiān)管要求而進行調(diào)整、適應的規(guī)范化產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)。
2.“深圳模式”：以協(xié)調(diào)創(chuàng)新為代表的發(fā)展方向
深圳作為同樣領跑低空經(jīng)濟發(fā)展方向的城市，其率先“起飛”的路程也并非一帆風順。區(qū)別于北京在政策層面對民航和低空空域的資源調(diào)配統(tǒng)一限制，深圳空域背景為低空經(jīng)濟發(fā)展帶來的問題在于資源分配的緊張和資源申請程序的繁復：深圳位于以空域情況復雜著稱的粵港澳大灣區(qū)，其地處華南經(jīng)濟中心和運輸樞紐，機場數(shù)量多且分布密集，空域擁擠程度與長三角地區(qū)并居全國第一；同時，由于背靠香港的特殊區(qū)位，深圳空域管理上同時受到廣州進近管制區(qū)、珠海終端管制區(qū)、香港進近管制區(qū)、廣州區(qū)域管制區(qū)以及香港管制區(qū)等特殊區(qū)域的影響，不同區(qū)域的空域（包括民航高度空域和低空空域）的申請和劃分同時涉及粵港澳多地政府和空軍主管單位，且在銜接上還需考慮香港特區(qū)制度與內(nèi)地制度的區(qū)別……深圳的空域管理背景，集中凸顯了我國空域管理制度上“九龍治水”之困。在這一大背景下，深圳發(fā)展低空經(jīng)濟的主要卡點在于空域申請、應用上較大的程序性成本。
但綜合分析，深圳空域因安全資源屬性所帶來的挑戰(zhàn)并未如北京一般巨大，深圳低空空域的開發(fā)利用難點不在于規(guī)范層面設置了禁止性紅線，而在于空域管理/申請同時涉及多地不同規(guī)范，不同規(guī)范對同一事項的具體要求難以對齊。在安全資源屬性（及有關規(guī)范）未成為主要卡點的背景下，深圳為最大程度激活低空空域的公共經(jīng)濟產(chǎn)品屬性，在國家低空經(jīng)濟發(fā)展相關規(guī)劃和《民用航空法》《飛行基本規(guī)則》等的框架下，通過軍地民三端的積極協(xié)調(diào)有效為低空經(jīng)濟發(fā)展降低了行政程序成本和限制：早在2018-2019年，深圳即通過了《深圳市民用微輕型無人機管理暫行辦法》《深圳地區(qū)無人機飛行管理實施辦法（暫行）》等地方規(guī)范性文件，除對禁止飛行區(qū)作出總體劃分和原則性規(guī)定外，上述規(guī)范性文件還統(tǒng)一規(guī)定了南部戰(zhàn)區(qū)相關部門作為審批無人機飛行的具體負責機構、深圳市政府每半年一度匯總各方需求后統(tǒng)一向軍方主管部門提出；在更新后的《民用航空法》《飛行基本規(guī)則》將臨時空域的單次申請可用時間上限擴充至一年后，深圳在具體應用層面為包括通用航空、無人機等方面的低空空域使用積極聯(lián)絡，通過與民航華南局簽訂《關于建立深圳通用航空發(fā)展協(xié)調(diào)工作機制備忘錄》等形式，吸引到美團、順豐等大型企業(yè)在深圳發(fā)展低空經(jīng)濟的市場應用場景，相關試點在2019-2020年即在深圳鋪開，為后續(xù)低空經(jīng)濟元年深圳搶占先機鋪設了堅實基礎。
如果將上文北京探索出的低空經(jīng)濟“北京模式”強調(diào)了產(chǎn)業(yè)需求對監(jiān)管需求的單向配合，那么深圳在自身特定背景下走出的“深圳模式”，則展示了在監(jiān)管框架下通過地區(qū)自主能動探索協(xié)調(diào)，最終實現(xiàn)低空經(jīng)濟合規(guī)性與創(chuàng)新性達成平衡的可能性。深圳在確認本地低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展擬采取措施不違背規(guī)范紅線的前提下，積極通過發(fā)布地方政策、溝通爭取國家級政策試點待遇、統(tǒng)籌現(xiàn)有制度工具等措施，在低空經(jīng)濟發(fā)展過程中兼顧了空域的上述兩種屬性。
前文重點介紹的北京、深圳是當前地區(qū)低空經(jīng)濟發(fā)展的代表，也是在發(fā)展過程中綜合研判自身空域的兩種屬性并以此確定低空經(jīng)濟發(fā)展路徑的代表；而上海等其他低空經(jīng)濟發(fā)展城市則仍在平衡前述的“規(guī)范背景-產(chǎn)業(yè)需求”之張力，并已在探索具有自身特色的發(fā)展道路，其發(fā)展前景值得進一步觀察、期待。
第三部分 結論
總體而言，我們認為：低空經(jīng)濟本身兼具戰(zhàn)略安全資源屬性和公共經(jīng)濟產(chǎn)品屬性，戰(zhàn)略安全資源屬性決定了對低空經(jīng)濟的探索實踐均應在法律法規(guī)的框架下進行有序探索，同時公共經(jīng)濟產(chǎn)品屬性決定了對低空經(jīng)濟的發(fā)展應當在立法紅線內(nèi)對現(xiàn)有的立法狀況和規(guī)則工具進行有效探索、創(chuàng)新運用，通過開拓性的實踐為低空經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造破局點。
在行業(yè)整體規(guī)范尚需完善、各地政策環(huán)境有別的大背景下，我們認為各地依法合規(guī)推動低空經(jīng)濟發(fā)展的要點和應有之義是，充分把握低空空域資源的雙重屬性，對本地低空空域利用方向中涉及國家安全等戰(zhàn)略安全屬性的部分進行梳理，劃定基礎的低空空域開發(fā)紅線，明確要求不得對紅線內(nèi)的空域進行開發(fā)、不得采取紅線圈定的特定開發(fā)方式；而對紅線外的空域資源和發(fā)展方式，則應當充分認識到低空空域資源作為公共經(jīng)濟產(chǎn)品的開發(fā)必要性和巨大潛力，以堅定的發(fā)展魄力和改革決心，通過合法的導向性政策、政企協(xié)調(diào)體制和行政流程改革，為低空經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造健康環(huán)境。
感謝團隊實習生蔡華溢對本文的撰寫作出卓越貢獻。
