PPP項目政府支出義務之我國政府預算管理制度小思
作者：劉飛、方靜 2016-02-23世界銀行的PPP參考指南《PPP Reference Guide》中指出，相對全面的PPP制度框架需包含“公共財政管理制度”，這是由于在PPP項目中政府作為合作一方需承擔相應的財政支出義務，而健全的公共財政管理制度可對政府在PPP項目中的支出義務進行管理和保障，從而約束政府行為、同時降低項目風險。
為將PPP項目中的政府支付義務納入我國現有公共財政管理制度進行管理，《財政部關于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）第25條規(guī)定：“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規(guī)定執(zhí)行”。《財政部關于印發(fā)<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》（財金[2015]21號）（以下稱“21號文”）第5條規(guī)定：通過財政承受能力論證的項目，“各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排”；該文件第25條規(guī)定：“每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%”；第28條規(guī)定：“‘通過論證’且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規(guī)劃時，將項目財政支出責任納入預算統(tǒng)籌安排”。根據上述規(guī)定，PPP項目中，涉及政府支付義務的，應納入政府預算進行管理，這一方面是對PPP項目中的政府支付義務的約束和管理，同時也通常被社會資本和金融機構認為是PPP項目中對政府支付義務的主要保障。
一、 將PPP項目中的政府支出義務合法納入政府預算的前提要求
在PPP項目實操過程中，社會資本和金融機構等參與主體通常認為只要當地人大或政府出具了關于將PPP項目中的政府支出義務列入預算的決議或決定便可視作滿足了該PPP項目的政府支出義務已列入當地政府預算管理的條件，但實事上根據PPP相關法律政策，將PPP項目中的政府支出義務合法納入政府預算還需滿足一系列的前提條件：
根據《財政部關于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺運行的通知》（財金[2015]166號）（以下稱“166號文”）的規(guī)定，未納入綜合信息平臺項目庫的項目，不得列入各地PPP項目目錄，原則上不得通過財政預算安排支出責任。166號文將PPP綜合信息平臺的項目庫分為儲備庫、執(zhí)行庫與示范庫，“經省級財政部門審核滿足上報要求的，由省級財政部門提交，列為儲備項目；編制項目實施方案，通過物有所值評價、財政承受能力論證，并經本級政府審核同意的，列為執(zhí)行項目；通過中央或省級財政部門評審并列為中央或省級示范的項目，列為示范項目”。
綜上，結合21號文第5條及第28條的規(guī)定，將PPP項目中的政府支出義務納入政府預算前需滿足以下前提條件：
1、通過財政可承受能力評價且經同級人民政府審核同意實施；
2、列入地方PPP項目目錄；
3、納入PPP綜合信息平臺。
（關于納入到PPP綜合信息平臺的要求存在疑問的是，由于納入儲備庫、執(zhí)行庫與示范庫中的項目要求不同，納入綜合信息平臺是指納入儲備庫、執(zhí)行庫與示范庫中的項目均可？還是僅指執(zhí)行庫？而執(zhí)行庫中的項目是否需從儲備庫中產生？另外，166號文（三）規(guī)定：“原則上，經地方各級財政部門會同相關部門評估、篩選的潛在PPP項目基本信息，均應錄入綜合信息平臺”，該條是否意味著該平臺除儲備庫、執(zhí)行庫與示范庫外還有其它庫？）
上述前提條件是財政部門為了實現規(guī)范化管理PPP項目及控制PPP項目總體支出責任而提出的，因此如上述前提條件未能滿足，即使當地人大或政府出具了關于將PPP項目中的政府支出義務列入預算的決議或決定，看似滿足了將PPP項目中的政府支出義務列入預算的形式要件，也依然存在決議或決定違反法定要求和程序無效或被撤銷的風險。
二、 PPP項目期限與政府預算編制期限的銜接
我國預算實行每年預算，即以每個公歷年度為一個預算年度。此外，根據《國務院關于實行中期財政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)[2015]3號）的規(guī)定，國家級及省級應編制中期財政規(guī)劃（我們預算體系中尚無中長期財政規(guī)劃），即三年滾動財政規(guī)劃。其中，全國中期財政規(guī)劃由財政部牽頭編制報國務院批準后實施，各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市財政部門編制地方中期財政規(guī)劃，經同級政府批準后報財政部備案。省級各部門、省級以下地方財政部門可以（并非必須）分別編制省級部門三年滾動財政規(guī)劃和當地中期財政規(guī)劃。年度預算編制必須在中期財政規(guī)劃框架下進行。
PPP項目周期通常為20-30年，而我國預算每年一編，或至多編制3年中期財政規(guī)劃，且由于未強制要求編制，省級以下地方政府可能不會編制此中期規(guī)劃。因此，對于已落地的PPP項目，獲批的是進入政府的年度預算或三年中期財政規(guī)劃，而對于該年度預算或該三年中期財政規(guī)劃之后，長達十幾到二十幾年的政府付費則無法得到保證。
三、 PPP項目支出責任的承諾與政府預算的級別、審批的銜接
(一) 預算級別
我國實行一級政府一級預算，故根據行政級別，我國預算共分為五級，如下圖所示：
1 | 中央預算 |
2 | 省、自治區(qū)、直轄市預算 |
3 | 設區(qū)的市、自治州預算 |
4 | 縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū)預算 |
5 | 鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)預算 |
地方各級總預算由本級預算和匯總的下一級總預算組成，全國預算由中央預算與各省、自治區(qū)、直轄市總預算組成，因此，具有獨立預算編制權是一級政府組織實施PPP項目的前提，而如該級政府不具備獨立的預算編制權則需上級具備獨立預算權的政府直接組織實施或由上級政府給予相應的授權，否則將無法確保將項目中的政府支出責任納入到政府預算管理。
(二) 預算的審批
各級政府的預算由各級人大審查、批準，經人大批準的預算，非經法定程序不得調整。如下圖所示：
中央預算 | 由全國人大審查、批準 | |
地方預算 | 省、自治區(qū)、直轄市 | 由本級人大審查、批準 |
設區(qū)的市、自治州 | ||
縣、自治縣、不設區(qū)的市、市轄區(qū) | ||
鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn) （經省、自治區(qū)、直轄市政府批準，本級預算草案、預算調整方案可以由上一級政府代編，報本級人大審批） | ||
在實操中，由于PPP項目落地的時間往往不與下年度預算草案的編制時間、地方人大審議預算的會議時間同步，為保證PPP項目的推進，通常由地方政府人大常委會或地方政府對PPP項目涉及的政府支出納入政府預算一事作出書面決議或決定，而根據《預算法》的規(guī)定，預算草案需要地方人大的審批，而人大常委會或政府對此的作出決議或決定是無任何依據的。而正如本文第二部分中提及的，中期財政規(guī)劃僅需本級政府批準，則我們可以認為，PPP項目的政府支出義務可由本級政府出具文件承諾將其列入中期財政規(guī)劃，但此時仍需考慮本級政府是否會編制中期財政規(guī)劃（省級以下非強制），及之后年度的財政預算是否會完全依據中期財政預算來進行編制。
四、 PPP項目支出責任的預算限制![]()
預算由預算收入與預算支出組成，是關于政府收支的一本大帳，根據《預算法》的規(guī)定，政府的全部收入和支出應納入這本大帳中，政府預算這本大帳中又細分為四本小帳：
序號 | 名稱 | 基本內涵 |
1 | 一般公共預算 | 以稅收為主體的財政收入，安排用于保障和改善民生、推動經濟社會發(fā)展、維護國家安全、維持國家機構正常運轉等方面的收支預算。 |
2 | 政府性基金預算 | 向特定對象征收、收取或以其他方式籌集的資金，專項用于特定公共事業(yè)發(fā)展的收支預算。 |
3 | 國有資本經營預算 | 對國有資本收益作出支出安排的收支預算。不列赤字，并安排資金調入一般公共預算。 |
4 | 社會保險基金預算 | 對社會保險繳款、一般公共預算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預算。 |
現行規(guī)定對PPP項目中政府支付責任的限度為全年PPP項目支出不得超過預算中“一般公共預算”這本賬的10%，而非整個預算的10%，而PPP項目中政府的支出不僅從一般公共預算中支出，還可能從政府性基金預算或其它支出預算中支出。比如，涉及土地一二級開發(fā)的PPP項目，根據《政府收支分類科目》，該類項目的收支從政府性基金中予以安排，其中收入進“10301政府性基金收入”項下的“新增建設用地土地有償使用費收入”、“國有土地收益基金收入”、“農業(yè)土地開發(fā)資金收入”、“國有土地使用權出讓收入”；支出從“212城鄉(xiāng)社區(qū)事務”中安排“國有土地使用權出讓金支出”、“國有土地收益基金支出”、“農業(yè)土地開發(fā)資金支出”和“新增建設用地土地有償使用費安排的支出”。那么，將“一般公共預算”的10%作為PPP項目中政府支付責任的限度則顯得不盡合理。是否可考慮將PPP項目政府預算支出責任中的從政府性基金預算或其它支出預算進行支出的責任剔除后，再以一般公共預算10%作為PPP項目政府支付責任的限度？或者，以政府全年度預算總額的10%作為PPP項目政府支出責任限度？
通過上文的小析和小思，可以看出，財政部門為規(guī)范化管理PPP項目、合理控制PPP項目中的政府支出責任、提升政府付款能力和信用，已在將PPP項目中政府的的支出責任納入到我國現行預算制度進行管理上作出了諸多嘗試。一方面，參與PPP項目的社會資本和金融機構等主體需全面理解該等制度，才可在形式上和實質上使項目中的政府付款責任得到預算管理制度的保障，另一方面，由于當前制度存在的模糊地帶及PPP項目本身的審批、期限等方面的特殊性與我國現行預算制度存在一些銜接上的問題，也需要財政部門進一步出臺相關的法律法規(guī)予以明確和協(xié)調。值得期待的是，財政部相關官員也在多次會議中提到“財政部對PPP的預算管理正在醞釀中，2016年肯定和大家見面”！我們也期待隨著該等PPP的預算管理制度的出臺，PPP項目中政府支付責任的預算管理制度將進一步趨于完善。
