關于公用事業(yè)領域的反壟斷執(zhí)法分析
作者：萬江 李鸚鍵 2023-05-062023年2月9日，全國市場監(jiān)管系統(tǒng)反壟斷工作會議暨民生領域反壟斷執(zhí)法專項行動部署會在山東青島舉行，會議明確提出“部署民生領域反壟斷執(zhí)法專項行動”。目前，已有30余個省級市場監(jiān)督管理局陸續(xù)公告并啟動了“民生領域反壟斷執(zhí)法專項行動”，公用事業(yè)被當然視為其中的重要領域，而這也是公用事業(yè)持續(xù)多年被列為反壟斷執(zhí)法的重點領域。本文對《反壟斷法》實施以來的公用事業(yè)領域反壟斷行政執(zhí)法案件進行了梳理，分析執(zhí)法趨勢，聚焦地域、行業(yè)、執(zhí)法結果等情況，以期為業(yè)界的實務工作提供參考。
一、反壟斷執(zhí)法中的公用事業(yè)
1993年頒布的《反不正當競爭法》中就曾有關于“公用企業(yè)”的規(guī)定，原國家工商行政管理局同年頒布的《關于禁止公用企業(yè)限制競爭行為的若干規(guī)定》第2條指出，“本規(guī)定所稱公用企業(yè)，是指涉及公用事業(yè)的經(jīng)營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸?shù)刃袠I(yè)的經(jīng)營者。”2019年6月，國家市場監(jiān)督管理總局頒布的《禁止濫用市場支配地位行為暫行規(guī)定》第22條將“公用事業(yè)領域”的范圍界定為“供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、交通運輸?shù)取薄?023年3月頒布的《禁止濫用市場支配地位行為規(guī)定》保留了上述規(guī)定。在國家市場監(jiān)督管理總局連續(xù)三年發(fā)布的《中國反壟斷執(zhí)法年度報告》中，均有專章論述公用事業(yè)領域執(zhí)法情況。2019年度的報告指出“公用事業(yè)是指面向社會提供的與人民群眾日常生活密切相關的基礎公用產(chǎn)品或公共服務，通常包括供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、公共交通運輸?shù)刃袠I(yè)。”2020年度報告點名了“供氣、通信、供水、供電、殯葬、有線電視等行業(yè)”。2021年度報告則涉及到了“供氣、供水、供電、公共交通等領域”。鑒于此，下文對案件的統(tǒng)計將公用事業(yè)的范圍劃定為供水、供電、供氣、供熱、電信、有線電視、郵政、公共交通、殯葬等行業(yè)。
二、公用事業(yè)反壟斷執(zhí)法案件概覽
（一）案件概覽
1、案件總體數(shù)量
據(jù)不完全統(tǒng)計，2008年8月1日以來，反壟斷執(zhí)法機構共查處公用事業(yè)反壟斷行政執(zhí)法案件56起，其中，壟斷協(xié)議案件10起，濫用市場支配地位案件46起。[1]2016年，原國家工商行政管理總局發(fā)布了《關于公用企業(yè)限制競爭和壟斷行為突出問題的公告》，組織各地工商局開展了公用事業(yè)反壟斷專項整治行動，執(zhí)法力度空前，案件數(shù)量激增，當年的執(zhí)法案件數(shù)量達到頂峰。2018年，反壟斷執(zhí)法體制改革后，公用事業(yè)反壟斷執(zhí)法呈現(xiàn)出逐年穩(wěn)中有升的態(tài)勢。
2、地域分布
在地域分布上，公用事業(yè)反壟斷執(zhí)法活躍的地區(qū)主要有江蘇、湖北、內(nèi)蒙古和寧夏等省、自治區(qū)。湖北、內(nèi)蒙古和寧夏的案件大多集中在2016年，江蘇則在2016年至2021年期間持續(xù)有查處案件。
（二）壟斷協(xié)議案件
2008年8月1日以來執(zhí)法機構公布的公用事業(yè)壟斷協(xié)議案件共有10起。
1、行業(yè)分布
液化氣（天然氣）是壟斷協(xié)議案件高發(fā)行業(yè)，案件數(shù)量達到7起；另有電信行業(yè)2起，發(fā)電行業(yè)1起。
2、違法行為類型
10起案件中橫向壟斷協(xié)議案件8起，縱向價格壟斷協(xié)議案件2起。以“重慶巫山縣興隆石化等5家企業(yè)達成并實施壟斷協(xié)議案（2021）”為例。經(jīng)調(diào)查，2020年1月18日，巫山縣興隆石化有限責任公司等5家企業(yè)達成《經(jīng)營者集中協(xié)議》，約定“5家企業(yè)共同使用興隆公司場地和機器設備進行經(jīng)營，液化氣所有經(jīng)營活動均由該公司負責，其他公司不再從事經(jīng)營活動；興隆公司占24%的份額，其他4家均占19%的份額，每月10日前對上一月度利潤按所占份額比例分配。”重慶市市場監(jiān)督管理局認為，5家企業(yè)達成協(xié)議，約定由1家開展經(jīng)營，其余4家停止經(jīng)營，并按照一定份額分配利潤，實際上造成巫山縣全縣液化氣充裝價格的唯一性，侵害了巫山縣區(qū)域內(nèi)瓶裝供應站的企業(yè)利益，以致其失去對液化氣充裝的議價權和選擇權，限制、排除了市場競爭，屬于達成并實施“固定或者變更商品價格”、“分割銷售市場或者原材料采購市場”的橫向壟斷協(xié)議。
3、執(zhí)法結果
除2016年的1例案件（鄂爾多斯市三亞液化石油氣有限公司等三家公司涉嫌壟斷經(jīng)營行為案）中止調(diào)查外，其余所有案件均對當事人作出了行政處罰。在實施行政處罰的案件中，沒收違法所得的情形較少，罰款比例集中在2%-5%之間，處罰最重的比例為6%，罰沒金額達8406萬。
（三）濫用市場支配地位案件
在46起公用事業(yè)行業(yè)濫用市場支配地位案件中，42起發(fā)生在2016年之后。
1、行業(yè)分布
據(jù)統(tǒng)計，供水（17起）和供氣（16起）為壟斷案件集中行業(yè)，接近案件總數(shù)的80%。其次是電信行業(yè)（8起），全部集中在2015-2017年。此外，另有3起案件發(fā)生在供電行業(yè)。此外，近年來還新增了殯葬行業(yè)（2020年江山市殯儀館濫用市場支配地位案）和公共交通行業(yè)（2021年中國航空油料有限責任公司云南分公司濫用市場支配地位案）案件。
2、違法行為類型
在濫用市場支配地位案件中，最常見的壟斷行為是搭售（7起）或附加不合理交易條件（23起），其次是限定交易（15起）。其中，搭售全部發(fā)生在電信和供氣行業(yè)。另外，有6起案件涉及不公平高價行為，均發(fā)生在供氣行業(yè)。
（1）供水行業(yè)
典型行為是附加不合理交易條件（11起）和限定交易（8起）。在辦理開戶服務、提供供水服務時，供水企業(yè)對交易相對人附加不合理條件或/和限定交易，否則拒絕辦理相關手續(xù)、拒絕供水等。
其中，附加不合理交易條件行為主要表現(xiàn)在：1）指定施工單位、工程材料。如，指定供水工程施工單位（自行施工或指定企業(yè)施工），指定主要材料、設備（水表、電器控制柜、遠程監(jiān)控子站等）由供水企業(yè)提供或指定品牌、供貨廠商[2]；附加將委托供水企業(yè)進行部分供水設施施工建設作為履行抄表到戶義務的前置條件[3]；2）收取保證金或押金。強制用戶繳納用水保證金、押金、掛表押金等[4]；3）額外收取費用。要求用戶承擔購買水表以及改造換裝的施工費用、工程建設費用、管道建設補償費用等[5]。
限定交易行為，通常涉及到供水企業(yè)限定施工單位和工程材料，包括限定只能委托其或其指定的經(jīng)營者進行施工，或/和限定供水設施、設備及部件的品牌、供貨廠商等。交易相對人往往迫于工程驗收和施工工期的壓力，在非自愿的情形下與供水企業(yè)簽訂合同。主要有如下限定方式：1）簽訂格式化的施工合同[6]；2）印發(fā)各類文件、通知、管理辦法和工作流程、技術標準、圖紙評審、審核驗收細則等[7]；3）設立專門人員稽查，確保限定交易行為得以有效實施[8]；4）將用水申請和安裝工程申請合并設置在一張表格，人為將用水和安裝工程進行捆綁[9]；5）直接告知工程施工費用以及對公賬戶，限定交易相對人與其指定經(jīng)營者交易[10]。
（2）供氣行業(yè)
供氣行業(yè)的違法行為類型較為分散，涉及搭售（2起）、附加不合理交易條件（5起）、不公平高價（6起）、限定交易（5起）等。
搭售方面，主要涉及在用戶申請用氣時搭售燃氣服務類商品，要求用戶必須購買其指定的壁掛鍋爐、報警器、報警器、波紋管等[11]。
附加不合理交易條件包括兩類：1）以格式合同增加用戶實際負擔。將供氣與按修正系數(shù)收費進行捆綁[12]，或?qū)⑷細庠O施維護和更新義務轉移給用戶[13]；2）以“預付氣費款”名義向用戶強制收取保證金、滯納金。金額、結算周期均由當事人指定，不能沖抵燃氣費，只能在銷戶時返還[14]；設定到期未付加收滯納金的逾期罰則[15]。
不公平高價行為表現(xiàn)為以換表費、增容費或采暖安裝費等名義，向居民用戶收取高額采暖增容費；在燃氣設施安裝工程上，向非居民用戶收取不公平高價；剝奪交易相對人自行選擇設計、施工、監(jiān)理等單位以及自行購買建設安裝材料的權利；收取明顯大幅度高于實際成本的建設安裝費用；使用建設安裝材料的計費價格大幅高于實際采購價格等。[16]
在限定交易案件中，當事人將供氣安裝工程與通氣捆綁，交易相對人（一般為房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)）為了順利通氣，只能與當事人進行交易。限定范圍具體包括兩類，一是將限定施工單位，交易相對人只能將特定區(qū)域內(nèi)的供氣工程交給當事人，或由其為當事人或其指定的企業(yè)（含設計、施工、監(jiān)理單位等）施工；二是限定工程材料只能由當事人或其指定的企業(yè)提供，如管材、管件、閥門、燃氣表、調(diào)壓箱等。限定方式主要是通過合同約定，如約定長期固定設計、施工、監(jiān)理企業(yè)[17]；約定設定追溯優(yōu)惠、照付不議條款等懲罰性措施[18]；約定由當事人統(tǒng)一組織實施供氣工程[19]；約定將所涉及的材料費、安裝工程建設費等費用打包計算與結算[20]。
（3）供電行業(yè)
目前已公布結案的3起案件主要涉及附加不合理交易條件和限定交易行為，其中附加不合理交易條件主要是以預付電費作為供電條件[21]，限定交易行為具體表現(xiàn)為組織建設新建住宅小區(qū)供配電工程時，將小區(qū)臨時用電工程交由其關聯(lián)企業(yè)進行施工[22]。
3、執(zhí)法結果
在46起案件中，執(zhí)法機構對9起案件中止調(diào)查，涉及電信行業(yè)（5起）、供電行業(yè)（3起）和供氣行業(yè)（1起）。供電行業(yè)和電信行業(yè)案件適用中止調(diào)查的比例非常高。受調(diào)查的3起供電行業(yè)案件全部中止調(diào)查，并最終以終止調(diào)查方式結案。另有超過60%的電信行業(yè)案件，適用了中止調(diào)查。
其余案件均以涉案企業(yè)受到行政處罰而告終。其中， 20起案件沒收了企業(yè)的違法所得。2022年查處的8起案件中有6起沒收了企業(yè)的違法所得。罰款比例集中在2%-5%的區(qū)間。2020年的“青海省民和川中石油天然氣公司案”，案涉企業(yè)因“違法行為情節(jié)嚴重、性質(zhì)惡劣且持續(xù)時間較長”，被處以上一年度銷售額9%的罰款，并因“拒不配合調(diào)查并將所有壁掛鍋爐銷售合同、財務賬目、原始憑證及其它相關資料轉移銷毀，導致認定其牟取違法所得的直接證據(jù)滅失”的行為，單獨處以70萬元的罰款。
三、公用事業(yè)領域反壟斷案件的特點
（一） 自然壟斷性
公用事業(yè)是指面向社會提供的與人民群眾日常生活密切相關的基礎公用產(chǎn)品或公共服務，在形式上通常都是通過與地方政府簽訂特許經(jīng)營協(xié)議等方式，成為本地區(qū)本行業(yè)唯一利用管網(wǎng)從事相關經(jīng)營活動的企業(yè)，其他經(jīng)營者無法再利用該管網(wǎng)開展業(yè)務，該地區(qū)的用戶也無法選擇其他地區(qū)公用企業(yè)提供的相應服務。因此，公用企業(yè)通常都具有自然壟斷屬性。在天然具有市場支配地位的情形下，公用企業(yè)實施單方壟斷行為的可能性更高，其損害的對象又往往直接是消費者，這也使得其成為多年來反壟斷執(zhí)法機構持續(xù)重點關注對象。
（二） 地域性
供水、供電、供氣、供熱、公共交通等公用事業(yè)的經(jīng)營區(qū)域限于管道、電網(wǎng)、城市道路等基礎設施覆蓋范圍內(nèi)，具有很強的區(qū)域性特征，實際上公共產(chǎn)品的供給本身就是具有很強地域性的。因此，公用企業(yè)實施的壟斷行為通常發(fā)生于管網(wǎng)或公共產(chǎn)品設施所在區(qū)域，從歷年查處的公用事業(yè)壟斷案件來看，均發(fā)生于相關市、縣行政區(qū)域內(nèi)。而查處公用事業(yè)企業(yè)壟斷案件的主體均為省級執(zhí)法機構，面對地、市級的公用事業(yè)企業(yè)的案件調(diào)查和處罰的干擾相對有限，執(zhí)法阻力不大，從某種程度上也會令公用事業(yè)成為壟斷執(zhí)法案件較為集中的領域。
（三） 行業(yè)性
公用事業(yè)包括了供水、供電、供氣、供熱等等行業(yè)，不同行業(yè)具有各自的特征，導致其行為類型盡管可能相似，但具體的行為表現(xiàn)形式又各有不同，不同行業(yè)的公用企業(yè)實施壟斷行為很難跨行“借鑒”，這也對反壟斷執(zhí)法機構提出了更高的要求，而且每個行業(yè)都具有各自的行業(yè)監(jiān)管屬性，供水、供氣、供熱與供電或公共交通的行業(yè)運行方式有很大的差異，即便是完全區(qū)域性管網(wǎng)屬性的供水、供氣、供熱也因為市場化的程度不同，而形成了多元化的體制，這也會使得在對相關行為進行分析過程中，行業(yè)特性會帶來部分的行為合理性，要求執(zhí)法機構在充分尊重行業(yè)特性的前提下開展合理分析。
總之，近年來，反壟斷執(zhí)法機構在公用事業(yè)領域的執(zhí)法相當活躍。當前，供水、氣、熱、電等傳統(tǒng)領域仍然會是執(zhí)法的重點，而2016年之后，很少有公用事業(yè)領域的案件適用中止調(diào)查程序，罰款且從重處罰似乎已經(jīng)成為執(zhí)法的“主流”，在此背景下，公用企業(yè)的反壟斷風險在持續(xù)提升，公用企業(yè)應當高度重視反壟斷合規(guī)，避免成為反壟斷機構的執(zhí)法處罰對象。
注釋
[1] 2017年的“中國聯(lián)通丹東市分公司濫用市場支配地位和縱向壟斷協(xié)議案”被重復計算了兩次，因其同時涉及兩種違法行為。
[2] 廣東惠州大亞灣溢源凈水有限公司涉嫌濫用市場支配地位案（2013）、吳江華衍水務有限公司濫用市場支配地位案（2016）、內(nèi)蒙古自治區(qū)阿拉善左旗城市給排水公司濫用市場支配地位案（2016）、天津市自來水集團有限公司濫用市場支配地位案（2019）。
[3] 云南蒙自四通泰興供水有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[4] 海南省東方市自來水公司濫用市場支配地位案（2015）、鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用市場支配地位案（2022）。
[5] 陜西省水務集團涇陽縣供水有限公司濫用市場支配地位案（2021）、日照市水務集團供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區(qū)供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[6] 紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區(qū)供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、貴州水投水務集團威寧有限公司濫用市場支配地位案（2022）、南京水務集團高淳有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）。
[7] 鳳陽縣益民供水有限責任公司濫用市場支配地位案（2022）、烏魯木齊水業(yè)集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案（2016）、紹興柯橋供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、紹興市上虞區(qū)供水有限公司濫用市場支配地位案（2022）、永福縣供水公司濫用市場支配地位案（2022）。
[8] 烏魯木齊水業(yè)集團有限公司濫用市場支配地位限定交易案（2016）。
[9] 江蘇宿遷正源自來水有限公司濫用市場支配地位案（2019）。
[10] 南京水務集團高淳有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）。
[11] 青海省民和川中石油天然氣有限責任公司濫用市場支配地位案（2020）、寧夏長燃天然氣有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[12] 重慶燃氣集團股份有限公司濫用市場支配地位案（2014）。
[13] 鹽城新奧燃氣有限公司壟斷行為案（2020）。
[14] 青島新奧新城燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）、四川富順縣天然氣有限責任公司濫用市場支配地位案（2021）。
[15] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[16] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）、中石油昆侖燃氣有限公司咸寧分公司濫用市場支配地位案（2016）、仙桃中石油昆侖燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、大冶華潤燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、江夏華潤燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）、石首市天然氣有限公司濫用市場支配地位案（2016）。
[17] 忻州市燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2020）。
[18] 宜興港華燃氣有限公司濫用市場支配地位案（2021）。
[19] 山西建科天然氣科技股份有限公司濫用市場支配地位案（2020）。
[20] 蕪湖灣沚中燃城市燃氣發(fā)展有限公司濫用市場支配地位案（2022）。
[21] 江蘇省電力公司海安縣供電公司濫用市場支配地位案（2016）、國網(wǎng)江蘇省電力有限公司南京市溧水區(qū)供電分公司涉嫌壟斷案（2018）。
[22] 國網(wǎng)山東省電力公司煙臺市牟平區(qū)供電公司濫用市場支配地位案（2017）。
