城市更新實務操作流程簡述---國有土地上房屋征收與補償
作者：陳正昕 2025-03-31關鍵詞：城市更新 城市體檢 國有土地上房屋 征收 拆遷 補償
根據結論倒推，法律上實施國有土地上房屋征收應當具備以下條件：
房屋征收是對國有土地上單位、個人的房屋進行征收，并進行公平補償。無論證載業態如何，國有土地是基礎條件。如涉及農民集體土地，需先對集體的土地實施征收并進行補償安置，集體土地征收的對象是土地，房隨地走，一并收回。進而將土地所有權轉變為國有性質。
國防和外交的需要；
由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
集體土地條件
軍事和外交需要用地的；
由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；
由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的；
由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；
在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；
法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。
截至2023年底，我國城鎮人均住房建筑面積超過40平方米，累計建設各類保障性住房和棚改安置住房6400多萬套，低保、低收入住房困難家庭基本實現應保盡保。現階段城市更新則更多集中于對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建或成片開發建設。我國部分省市尚無危房集中、基礎設施落后的認定操作指引，實施單位可聘請房屋安全鑒定檢測類專業機構進行鑒定，如“鑒定為危房且無修繕保留價值” ，拆除征收符合被征收人利益的同時，亦滿足公共利益之需求。
即“四規劃一計劃”。無論項目片區原有土地規劃用途，房屋征收均應與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃及專項規劃相對應。其中土地利用總體規劃和城鄉規劃已逐步被“國土空間規劃”所取代 。
就國有土地上房屋征收主體及職責，筆者梳理如下：
根據天津市高級人民法院《天津法院國有土地上房屋征收案件審判指引》，征收、補償案件的訴訟主體及對應受理范圍情況如下：
另，就收案比例較高的征收補償協議糾紛，其適格被告應該是能夠獨立承擔法律責任的組織并且不應該局限于協議的相對方，應該通過分析實際的名與實關系，確定訴訟中的適格被告。一方面，房屋征收訴訟的被告應當是依法獨立登記的組織。例如，縣政府臨時成立的拆遷辦、拆遷指揮部，因未有依法登記，盡管得到授權，也不應認定為房屋征收糾紛中的被告；另一方面，應將委托方與被委托方在被訴行為中的影響性與顯名性作為判斷指標，不應片面切斷名義主體與實際主體之間的聯系，如委托主體參與了征收補償協議的訂立過程，并且其作出的意思表示直接影響到受托主體的行為，則應當允許將委托主體列為共同被告。
根據等相關規定，國有土地上房屋征收及補償程序具體包括如下內容：
暫停相關手續辦理：房屋征收范圍確定后，不得在范圍內實施新建、擴建、改建房屋和改變房屋用途等行為，房屋征收部門應書面通知相關部門暫停辦理相關手續。
選定評估機構：在房屋征收項目和范圍確定后，區縣（自治縣）房屋征收部門應當向社會發布征集房地產價格評估機構的公告，報名期限自發布公告之日起應當不少于五個工作日。
調查登記：房屋征收部門組織對征收范圍內房屋的權屬、區位、用途、建筑面積等情況進行調查登記，并將結果公示，被征收人、公有房屋承租人可核實。被征收人不予配合的，按照不動產登記簿進行登記。調查結果應當在房屋征收范圍內向被征收人公布。
處理未登記建筑：區人民政府組織有關部門對未經登記的建筑進行調查、認定和處理，合法建筑給予補償，違法建筑不予補償。
擬定并公布征收補償方案：房屋征收部門擬定征收補償方案，報區人民政府，方案包括房屋征收目的、范圍、補償方式、補助獎勵標準等內容，區人民政府組織論證并公布征求意見，征求意見期限不少于30日。
社會穩定風險評估：區人民政府作出房屋征收決定前，按照有關規定組織進行社會穩定風險評估，結論作為是否作出決定的依據。社會穩定風險評估報告應當對房屋征收的合法性、合理性、可行性、可控性以及可能出現的風險進行評估，并根據評估結論制定相應的風險防范、化解、處置措施和應急預案。
落實征收補償費用及產權調換房屋：作出房屋征收決定前，征收補償費用應當足額到位、專戶存儲、專款專用。產權調換房屋應當產權明晰、符合房屋質量安全標準。
作出征收決定并公告：區人民政府作出房屋征收決定，涉及被征收人、公有房屋承租人數量較多的，經政府常務會議討論決定，并在房屋征收范圍內予以公告，公告應載明征收補償方案和行政復議、行政訴訟權利等事項。
補償方式選擇：被征收人可以選擇貨幣補償，也可以選擇房屋產權調換。
評估與補償：被征收人選擇房屋產權調換的，市、縣級人民政府應提供用于產權調換的房屋，并與被征收人計算、結清被征收房屋價值與用于產權調換房屋價值的差價。
簽訂補償協議：房屋征收部門與被征收人就補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失等事項，訂立補償協議。
補償決定：若在征收補償方案確定的簽約期限內達不成補償協議，或者被征收房屋所有權人不明確，由房屋征收部門報請作出房屋征收決定的市、縣級人民政府依照規定，按照征收補償方案作出補償決定，并在房屋征收范圍內予以公告。
后續處理：征收部門對已搬遷的房屋進行拆除，并對征收地塊進行整理和開發建設；對被征收人的過渡安置（如提供臨時安置費或周轉用房）進行后續管理和服務，確保被征收人在搬遷后的生活中得到妥善安置。
參考資料：
參見汪如民，孫伊迪，劉懿光，江韋希，魯海燕:《城市更新中的權屬歸集路徑研究——以武漢市為例》，載《城市有機更新與精細化治理》會議。
參見張佳麗，徐昌波，朱東劍等：《城市更新政策工具挖掘與量化評價研究:以京津冀為例》，載《城市發展研究》2022，29(07).
參見岳雋：《基于公共利益和個體利益相平衡的城市更新政策工具研究以深圳市為例》，載《城鄉規劃》2021(05)；
參見高祥，朱冀宇，盛況：《從理論到實踐:城市更新的政策工具解析》，載《城鄉建設》2021(14)；
參見陽建強：《新發展階段城市更新的基本特征與規劃建議》，載《國家治理》2021(47)；
參見董曉、劉加平：《城市更新面臨的“頑疾”與對策》，載《城市規劃》2021，45(05)；
參見汪廣豐：《南京實施城市更新行動對策思考》，載《城鄉建設》2021(07)；
參見常悅，《基于 ERG 理論的城市更新規劃方案評價體系構建研究》，載《規劃師》2022，38(11)
《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條 為了保障國家安全、促進國民經濟和社會發展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級人民政府作出房屋征收決定：
（一）國防和外交的需要；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利等基礎設施建設的需要；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、環境和資源保護、防災減災、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業的需要；
（四）由政府組織實施的保障性安居工程建設的需要；
（五）由政府依照城鄉規劃法有關規定組織實施的對危房集中、基礎設施落后等地段進行舊城區改建的需要；
（六）法律、行政法規規定的其他公共利益的需要。
《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）第四十五條 為了公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收農民集體所有的土地的，可以依法實施征收：
（一）軍事和外交需要用地的；
（二）由政府組織實施的能源、交通、水利、通信、郵政等基礎設施建設需要用地的；
（三）由政府組織實施的科技、教育、文化、衛生、體育、生態環境和資源保護、防災減災、文物保護、社區綜合服務、社會福利、市政公用、優撫安置、英烈保護等公共事業需要用地的；
（四）由政府組織實施的扶貧搬遷、保障性安居工程建設需要用地的；
（五）在土地利用總體規劃確定的城鎮建設用地范圍內，經省級以上人民政府批準由縣級以上地方人民政府組織實施的成片開發建設需要用地的；
（六）法律規定為公共利益需要可以征收農民集體所有的土地的其他情形。
前款規定的建設活動，應當符合國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃、城鄉規劃和專項規劃；第（四）項、第（五）項規定的建設活動，還應當納入國民經濟和社會發展年度計劃；第（五）項規定的成片開發并應當符合國務院自然資源主管部門規定的標準。
《住房和城鄉建設部關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》第一條（一）嚴格控制大規模拆除。除違法建筑和經專業機構鑒定為危房且無修繕保留價值的建筑外，不大規模、成片集中拆除現狀建筑，原則上城市更新單元（片區）或項目內拆除建筑面積不應大于現狀總建筑面積的20%。提倡分類審慎處置既有建筑，推行小規模、漸進式有機更新和微改造。
《中華人民共和國土地管理法》（2019修正）第十八條 國家建立國土空間規劃體系。編制國土空間規劃應當堅持生態優先，綠色、可持續發展，科學有序統籌安排生態、農業、城鎮等功能空間，優化國土空間結構和布局，提升國土空間開發、保護的質量和效率。
經依法批準的國土空間規劃是各類開發、保護、建設活動的基本依據。已經編制國土空間規劃的，不再編制土地利用總體規劃和城鄉規劃。
參考薛新棟：《論房屋征收案件中的被告認定標準》，載《房地法苑-上海房地》2024年11月。
