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2024年低空經濟首次寫入政府工作報告，低空經濟作為戰略性新興產業迎來重要發展機遇。低空經濟是指在低空空域，以低空飛行活動為核心，帶動低空制造、低空飛行、低空保障、低空基礎設施和低空綜合服務等環節發展的綜合性經濟形態。[1]其中，“低空空域”主要是指真高1000米及以下的空域[2]，并可被延伸理解為真高3000米以下的空域[3]。近年來，我國企業在低空經濟產業領域持續發力，促進了相關產品和市場的進一步發展。

本篇文章將介紹我國低空經濟產業發展的政策背景、主要規定，提示低空經濟產業企業在法律盡職調查與IPO過程中的關注事項，為該領域的企業提供法律指南，并就新質生產力與低空經濟的相互促進作用、發展趨勢進行展望。本篇文章將分為三部分。

就本部分而言，本部分首先就我國低空經濟產業的發展情況、主要模式與產業前景進行了介紹。同時，本部分結合最新立法動向，梳理了我國國家和地方層面與低空經濟產業有關的主要法律規定，包括通用航空、無人駕駛航空器生產與飛行等與低空經濟產業發展最為有關的領域。盡管低空經濟產業具有巨大的發展前景和廣闊的發展空間，但目前我國在相關法律法規和技術規范方面仍處于初步階段，隨著技術的進步和市場需求的增加，未來這一領域的立法和規范將不斷完善和成熟。此外，本部分就低空經濟產業企業在法律盡職調查過程中通常涉及的關注要點進行了重點分析，提示低空經濟產業企業及投資者應加強對企業在資質許可、知識產權與商業秘密、隱私保護與數據合規，以及飛行安全等領域合規情況的關注。

（一）低空經濟產業發展現狀

低空經濟產業由低空制造、低空飛行、低空保障和低空基礎設施等多個環節構成。其中，低空制造是低空經濟產業的核心，主要圍繞無人機、低空經濟的主要產品包括無人機、直升機、傳統固定翼飛機和電動垂直起降飛行器（Electric Vertical Takeoff and Landing，eVTOL）等產品開展；低空飛行能夠促進低空經濟市場潛力的釋放，主要涵蓋無人機物流、應急救援和農業等應用場景；低空保障為低空飛行活動提供了必要的支持和保證；低空基礎設施則促進低空經濟產業整體體系的建立，包括物理站點、空管設施、航線規劃等領域。

截至2023年年末，我國已有數千家從事低空經濟領域發展的企業，基本能夠涵蓋低空制造、飛行和服務的產業各環節，并且在粵港澳和長三角地區呈現出集群效應。比如，以深圳、廣州為代表的粵港澳地區擁有包括億航智能、順豐等在內的多家無人機制造企業，截至2023年末，僅深圳市無人機產業年產值就已經達到960億元人民幣，消費級占全球無人機市場的70%以上。而在上海、南京、蘇州為代表的長三角地區，則憑借在人才、芯片、高端制造等產業鏈方面的優勢，持續推低空產業的整體體系建設。[4]總體來看，我國低空經濟產業呈現出快速發展的態勢。隨著我國對無人機、通用航空及相關產業的持續推動，以及科技進步和市場需求的增加，低空經濟已經成為一個具備多樣化應用場景和商業模式的新興產業。

與此同時，低空經濟產業也吸引了大量資本的關注。截至2024年5月底，在無人機、低空智聯、飛行器等為代表的的低空經濟領域，共有數十筆融資發生，投資人中不乏產業資本和國有資本的身影。[5]在低空經濟領域的投融資中，大部分資金投向無人機企業，包括無人機整機、系統及零部件制造商各個環節，投資領域逐步從整機延伸至關鍵系統及零部件全鏈條。[6]

（二）低空經濟產業發展前景

近年來，政府發展規劃和報告中多次提到強調低空經濟的重要地位。2021年《國家綜合立體交通網規劃綱要（2021—2050年）》首次將“低空經濟”概念寫入國家規劃。2024年政府工作報告提出，“積極打造生物制造、商業航天、低空經濟等新增長引擎”，將低空經濟作為新質生產力寫入2024年政府工作報告。[7]隨后由工業和信息化部聯合科技部、財政部、中國民航局印發的《通用航空裝備創新應用實施方案（2024-2030年）》（工信部聯重裝〔2024〕52號）進一步明確了低空經濟的具體發展場景，即“到2027年，航空應急救援、物流配送實現規模化應用，城市空中交通實現商業運行”。這些國家層面的政策明確了低空經濟產業作為戰略性新興產業的重要性，強調了對于該產業的積極培育，展現出政策利好。

未來，在政策支持的保障下，低空經濟產業預期將迎來技術創新的高峰和更多發展的機遇，具有廣闊的前景。根據有關統計顯示，隨著低空飛行活動的日益增多，低空基礎設施投資拉動成效的逐步顯現，樂觀預計到2026年低空經濟規模有望突破萬億元，其中，在eVTOL領域，2023年中國eVTOL產業規模已達到9.8億元，預計到2026年將達到95億元。[8]

針對低空經濟產業，我國已經基本形成了由法律、行政法規、地方性法規、規章、規范性文件、行業標準等共同構成的多層級監管體系。[9]國家層面出臺了《中華人民共和國民用航空法》《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》等法律、部門規章，為低空經濟產業提供了基礎的法律保障。地方層面，各地政府也積極出臺地方性政策和規定，并將低空經濟寫入了政府工作報告，以規范和促進低空經濟的發展。[10]不過，總體而言，受限于我國低空經濟產業的發展階段和快速變革的實際情況，與低空經濟產業相配套的法律規范總體位階較低，并且在一些細節領域仍然存在空缺，并在持續豐富完善的過程中。

（一）法律和行政法規

在法律層面，我國針對航空器飛行與低空空域管理出臺了一系列針對性規定。比如，2021年修訂的《中華人民共和國民用航空法》增加了對無人機等新興航空器的相關規定，完善了對新興航空器的安全監管及法律責任規定。[11]2024年1月1日起正式實行的《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（國務院 中央軍委令第761號，以下簡稱“《航空器飛行條例》”），對無人駕駛航空器的飛行規則、適航要求、隱私保護、法律責任等進行了明確，旨在平衡無人機技術的創新應用與公共安全、個人隱私保護之間的關系。為無人機的安全、合規飛行提供了法律依據，同時也為無人機產業的健康發展和創新應用提供了規范和指導。

不過，總體來看，我國與低空經濟產業有關的立法仍處于比較早期的階段。這主要體現在與航空器飛行相交叉的空域管制、數據安全、個人隱私等領域的法律規定仍有待完善。低空經濟產業涉及多個不同領域的法律規定，除了需要傳統的知識產權、侵權等法律保障，還涉及隱私保護、數據安全、空域管理、飛行安全等新興法律問題。但是目前，我國并未針對低空經濟相關的知識產權、侵權責任、隱私保護、數據安全等進行特別立法，針對這些領域的問題，仍然主要適用一般性法律。在低空經濟這一蓬勃發展的新興領域，經濟活動的復雜性和交叉性日益顯著，其涉及的法律部門廣泛，因此，結合低空經濟跨部門和跨領域的特性，對低空經濟產業提供有針對性的監管和立法具有現實意義。

（二）部門規章和規范性文件

在部門規章方面，基于《中華人民共和國民用航空法》《航空器飛行條例》所明確的基本規則，工業和信息化部于2023年12月發布了《民用無人駕駛航空器生產管理若干規定》（工業和信息化部令第66號），對唯一產品識別碼、無線電發射設備型號核準、電信設備進網許可、網絡與數據安全、產品信息備案等方面提出了相關要求。[12]交通運輸部隨后于2024年1月發布了《民用無人駕駛航空器運行安全管理規則》（交通運輸部令2024年第1號），就民用無人駕駛航空器設計、生產、適航等階段的標準進行了明確，并就民用無人駕駛航空器的運行安全管理提出了進一步規范，包括操控員管理、登記管理、適航管理、空中交通管理、運行管理和法律責任。

除部門規章外，有關部門在與無人航空器有關的飛行系統支持、空域管理等方面也出臺了相應的規范性文件。比如，為配合《航空器飛行條例》的實施，國家標準化管理委員會編制的《民用無人駕駛航空器系統安全要求》中涉及動力能源系統、應急處置等與航空器制造有關的條款也自2024年1月1日起與《航空器飛行條例》同步實施。同時，國家空中交通管理委員會辦公室發布了《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》，就對空域資源的分級分類管理征求公眾意見，為促進空域的動態靈活使用和通用航空領域的發展提供立法支持。

（三）地方性法規與規范性文件

在針對低空經濟的地方性規定中，最受關注的莫過于2024年初發布的《深圳經濟特區低空經濟產業促進條例》（深圳市第七屆人民代表大會常務委員會公告第128號）。該條例是全國首部低空經濟產業促進專項法規，從基礎設施、飛行服務、產業應用、技術創新、安全管理等方面進行規范，助力低空經濟產業發展。[13]在基礎設施和飛行服務方面，該條例明確了由政府統籌本市低空飛行基礎設施的規劃、建設和運營管理，政府各部門在低空經濟產業發展中的不同職能分工；在產業應用和產業支持方面，該條例明確了政府應當加強低空飛行在城市管理領域的應用，提供包括財政補貼、土地供應等方面的支持等，同時鼓勵社會資本參與低空經濟產業投資；在技術創新和安全飛行方面，該條例在支持技術創新的同時，強調從事低空飛行活動應當遵守國家的相關法律和規定。

不過，總體來看，各地方政府針對低空經濟領域仍然以鼓勵性政策或整體發展規劃為主，針對低空經濟規范化發展的地方性規定或規范性文件相對處于探索階段，發布的數量較少。今年7月中旬，蘇州市發布了全國首部地方性低空空中交通規則《蘇州市低空空中交通規則（試行）》，從服務管理、運營管理、空域管理、飛行活動管理、飛行保障等方面對低空空中交通規則進行了規定，是地方政府引導本地低空經濟產業規范發展的有利嘗試。[14]

低空經濟產業的迅速發展吸引了越來越多投資者的關注。在對相關企業進行早期股權投資時，投資者往往會對適航許可等資質和許可、知識產權、數據保護和飛行安全等與企業未來業務開展和商業落地密切相關的合規性問題予以關注，評估企業是否具有長期發展的潛力，這些事項也成為低空經濟產業法律盡職調查的關注要點。

（一）資質許可

在低空經濟產業中，以航空器設計制造為核心的低空制造環節往往是關注的焦點。在這一環節，企業是否取得航局頒發的三張關鍵證書，即型號合格證（Type Certificate，TC）、生產許可證（Production Certificate，PC）和適航證（Airworthiness Certificate，AC）則往往是關注重點。其中，型號合格證（TC）是對航空器設計的認證，確保其符合適航標準；生產許可證（PC）則是對生產過程的認可，確保航空器按照批準的設計制造；適航證（AC）是對航空器的驗證，確認其適合安全飛行。型號合格證、生產許可證針對的是某一種型號的航空器，而適航證針對的是某個特定的航空器產品，因此也被稱為“單機適航證”。適航證還可被細分為僅限于指定場景使用、不得用于商業性載客運行的特殊適航證，與適用于通用場景的標準適航證。[15]根據國務院辦公廳關于公布《法律、行政法規、國務院決定設定的行政許可事項清單（2023年版）》的通知（國辦發〔2023〕5號），這些證書的主管部門均為中國民航局，由中國民航局或民航地區管理局負責具體實施，企業只有在取得相應證書后才能開展與之對應的經濟活動。[16]

型號合格證、生產許可證和適航證是確保飛行安全和運營合法性的基礎，也是判斷航空器設計生產企業是否確實具有項目落地能力的重要指標。因此，投資者在盡職調查時，應特別關注目標企業是否已經或正在申請這些關鍵證書、是否能夠持續符合相關適航標準。這不僅有助于投資者判斷企業未來的商業化潛力，也有助于投資者把握企業目前的發展階段，確定合適的投資計劃。

需要注意的是，目前針對eVTOL為代表的的新型航空器仍然主要按照“一事一議”的原則進行審核。因此，針對不同航空器，在審批流程、獲證周期等方面均可能存在不同，需要投資者與企業密切關注審批動向，并與主管部門保持密切溝通。

（二）知識產權與商業秘密

低空經濟產業技術密集，知識產權往往是這一領域企業的核心資產之一。在進行法律盡職調查時，通常會重點關注企業是否擁有有效的專利、商標等知識產權。具體關注的問題包括：（1）企業擁有有效的專利、商標等知識產權的數量；（2）與企業主營業務密切相關的核心知識產權是否均已獲得有效授權；（3）企業是否存在通過受讓、繼受方式取得的知識產權，這部分知識產權的權屬是否清晰；（4）企業是否編制了相應的知識產權管理制度，并與員工簽署了知識產權歸屬協議；（5）企業知識產權發明人中是否存在非公司員工。

同時，核心技術人員往往是企業技術創新的源泉，他們的知識和技能對企業至關重要需要，因此，也需要關注企業是否存在涉及知識產權的法律糾紛，特別是與核心技術人員相關的糾紛，以及這些糾紛可能對企業運營造成的影響等。通常而言，針對企業核心技術人員重點關注的事項包括：（1）知識產權歸屬糾紛：企業內部是否存在知識產權歸屬糾紛，特別是核心技術人員任職期間的發明是否歸屬于企業；（2）保密協議和競業禁止協議的簽署情況：核心技術人員是否與企業簽訂了保密協議、競業禁止協議，防止商業秘密泄露或其離職后帶走企業的關鍵技術和客戶資源；（3）與前任雇主是否存在糾紛：核心技術人員在企業的任職是否違反了其與前任雇主簽訂的保密協議、競業禁止協議。

除知識產權外，企業通常還會有部分不以知識產權形式公開的技術信息，以商業秘密的形式體現。商業秘密無需經過特別程序和審批，也不受限于保護期限和保護地域的限制，具有一定優勢。但同時，商業秘密的保護非常依賴于企業內部保密措施，因此，對于商業秘密，通常主要關注企業是否建立了商業秘密保護制度，包括是否與企業員工簽署了保密協議、是否對商業秘密設置了訪問權限、是否對涉密文件、人員進行了相應管理。

（三）數據合規與隱私保護

就數據保護而言，貫穿了航空器設計、制造與使用的各環節，重點關注企業是否制定了完善的數據保護和隱私保護的相關管理制度，在采集、存儲、處理時數據和隱私信息時是否采取了合理的保護和處理措施等。除了《中華人民共和國數據安全法》《中華人民共和國個人信息保護法》等通用規定外，針對航空器的特別法律法規也就航空器設計者與制造商在數據處理與保護方面的責任作出了更多規定。比如，《航空器飛行條例》第五條原則性地規定了，從事民用無人駕駛航空器系統的設計、生產、使用活動，應當符合國家有關網絡信息安全等規定。《民用無人駕駛航空器生產管理若干規定》第十條也規定了航空器生產者的網絡、數據安全責任，即不得在民用無人機中設置惡意程序，發現民用無人駕駛航空器存在網絡或者數據安全缺陷、漏洞等風險時，應當立即采取補救措施。

就隱私保護而言，航空器在飛行過程中進行圖像拍攝和收集，可能需要越過或靠近私人區域，也可能被利用對一些保密區域進行拍攝，導致與此有關的隱私保護問題凸顯。目前，我國尚未出臺針對航空器飛行領域隱私保護的系統規定，僅在《航空器飛行條例》第三十四條原則性地規定了，禁止使用無人駕駛航空器進行非法采集信息、非法獲取或泄露國家秘密的行為，但是缺乏細化的規定。目前在一些省份出現過利用無人機等低空飛行器偷拍他人隱私的行為，通常是訴諸于治安管理相關法律法規或一些關于無人航空器運營管理的地方性規定。[17]對于航空器制造商和下游使用者而言，也需要注意在試飛或使用航空器時，遵守相關規定，避免侵犯第三方的隱私。

（四）飛行安全與侵權責任

飛行安全是低空經濟產業企業維持持續運營的關鍵，特別是針對航空器侵權損害的責任認定，可能成為未來實踐中的爭議熱點。目前，我國并未就航空器飛行過程中可能產生的侵權責任出臺有針對性的系統規定，關于侵權責任的認定主要還是適用《中華人民共和國民法典》的一般規定。因此，企業是否自主建立了健全的安全管理體系保證飛行安全，對于可能產生的侵權責任認定會有一定影響。

通常而言，就飛行安全問題，除了法律問題本身還可能涉及技術盡調事項，因此，針對這一事項的盡職調查通常主要關注企業是否建立了完善的安全管理體系，涵蓋飛行器的設計、制造、運行和維護等環節。對于飛行器的設計、制造，企業是否取得了相應的許可、是否采取了規定的標準、是否嚴格進行質量控制、程序設計；對于飛行器的運行和維護，企業是否制定了安全操作規范和應急預案，確保飛行器在運行過程中能夠有效應對各種突發情況和安全事件，企業是否會定期對飛行器進行維護和檢修，保持其良好的運行狀態。此外，還可以關注航空器的歷史飛行記錄，了解航空器的安全表現，如是否發生過安全事故、事故的處理情況以及是否采取了有效的改進措施，以評估企業在飛行安全管理能力。