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隨著全球科技的迅猛發展，低空經濟企業正在迎來蓬勃的發展機遇。然而，在國際市場擴展過程中，低空經濟企業也面臨著錯綜復雜的出口管制和經濟制裁風險。特別是中國和美國作為全球經濟大國，相關法律法規對企業影響深遠，本文將從中美兩國的監管角度，詳細探討低空經濟企業需要關注的出口管制與經濟制裁風險。

2024年7月25日，上海市人民政府辦公廳發布《上海市低空經濟產業高質量發展行動方案（2024-2027年）》；進一步，2024年9月6日，上海市經濟信息化委發布《關于征集上海市低空經濟產業重點項目的通知》，為培育新質生產力，加快打造低空經濟產業新業態，現開展上海市低空經濟產業重點項目征集工作，重點項目如下：

• 領軍企業培育項目：電動垂直起降航空器企業、工業級無人機企業、新能源通航飛機企業、低空飛行運營服務企業；

• 關鍵配套研發項目：先進動力配套（如高能量密度航空動力電池、高功重比航空動力電驅等）、網聯通導配套（如導航設備、通信設備、感知設備、監測設備等）、關鍵系統配套（如飛控系統、航電系統等）；

• 軟硬設施建設項目：中小型起降點、專用充電樁等起降設施；通信基站、北斗基站、數據存儲設施等空聯設施；郊區航線、郊區至中心城區航線、長三角航線、3D數字地圖等航路設施；空中交通管理系統、飛行監視系統、氣象服務系統等服務設施；

• 應用場景推廣項目：物流運輸場景、應急救援場景、低空文旅場景、智慧城市場景、載人交通場景。

因此，在本文中所指的低空經濟企業是指涉及如上業務的企業。

(一)  中國出口管制

1. 現有出口管制法律法規簡述

《中華人民共和國出口管制法》（以下簡稱“《中國出口管制法》”）于2020年10月17日公布，自2020年12月1日起施行，對兩用物項、軍品、核以及其他與維護國家安全和利益、履行防擴散等國際義務相關的貨物、技術、服務等物項的出口管制，提供了法律基礎。進一步，針對兩用物項的出口管制，除《中國出口管制法》外，還需遵守《中華人民共和國兩用物項出口管制條例》（以下簡稱“《中國兩用物項出口管制條例》”），該條例自2024年12月1日起施行。此外，技術的出口還受《中華人民共和國對外貿易法》和《中華人民共和國技術進出口管理條例》的管轄。

根據《中國出口管制法》以及《中國兩用物項出口管制條例》，中國對兩用物項的出口實行許可制度，管制物項包括該貨物、技術、服務等物項，以及物項相關的技術資料等數據。若企業從中國境內向境外轉移兩用物項，以及中國公民、法人和非法人組織向外國組織和個人提供兩用物項，則需要根據《中國出口管制法》以及《中國兩用物項出口管制條例》申請出口許可。此外，企業還必須嚴格保證擬出口的管制物項的最終用途符合許可范圍，建立健全的內部合規制度，確保出口行為合法。

2. 低空經濟領域可能涉及的兩用物項與法定要求

根據《中國兩用物項出口管制條例》（2024年12月1日起施行），兩用物項，是指既有民事用途，又有軍事用途或者有助于提升軍事潛力，特別是可以用于設計、開發、生產或者使用大規模殺傷性武器及其運載工具的貨物、技術和服務，包括相關的技術資料等數據。

低空經濟領域可能涉及如下兩用物項：

• 2024年1月1日生效的《兩用物項和技術出口許可證管理目錄》（商務部 海關總署關于發布2024年度《兩用物項和技術進出口許可證管理目錄》的公告（商務部 海關總署公告2023年第66號））[1]已針對無人駕駛航空飛行器或無人駕駛飛艇及其相關的設備及部件施加了出口管制，這些設備及部件包括航空發動機、紅外成像設備、雷達、激光器、無線電通信設備、反無人機電子干擾設備等。

• 2024年7月31日，中國商務部、海關總署、中央軍委裝備發展部共同發布了《關于優化調整無人機出口管制措施的公告》（2024年第31號）[2]，調整紅外成像設備、用于目標指示的激光器等部分無人機重要部件的管制標準，將高精度慣性測量設備增列入管制范圍，取消對特定消費級無人機的臨時管制，禁止所有未納入管制的民用無人機出口用于大規模殺傷性武器擴散、恐怖主義活動或者軍事目的。[3]

此外，據悉，中國商務部正在制定統一的兩用物項出口管制清單，將與《中國兩用物項出口管制條例》（自2024年12月1日起施行）同步實施。

綜上，低空經濟企業首先需要判定企業產品（包括自研自產產品，或者對于貿易企業而言則是上游廠商提供的物項）是否屬于兩用物項，以及是否落入其他中國管制物項的范疇中，如是，則須嚴格遵守中國出口管制相關規定，梳理各自法定義務與責任。此外，企業還需嚴格保證出口的物項的最終用途符合許可范圍，建立健全的內部合規制度，確保出口行為合法。

(二) 中國反制制度

中國反制制度（即：反制裁、反干涉、反“長臂管轄”）法律規定主要有以下：

• 2023年6月28日，中華人民共和國第十四屆全國人民代表大會常務委員會第三次會議通過《中華人民共和國對外關系法》（以下簡稱“《對外關系法》”），自2023年7月1日起施行。

• 2020年10月17日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過《中華人民共和國出口管制法》（即：“《中國出口管制法》”），自2020年12月1日起施行。

• 2021年6月10日，中華人民共和國第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十九次會議通過《中華人民共和國反外國制裁法》（以下簡稱“《反外國制裁法》”），并自公布之日起施行。

• 中國商務部于2021年1月9日，發布了商務部令2021年第1號：《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》（以下簡稱“《阻斷辦法》”）。

• 中國商務部于2020年9月19日，發布了商務部令2020年第4號：《不可靠實體清單規定》（以下簡稱“《不可靠實體清單規定》”）。

此外，為應對其他國家將中國企業列入其限制性清單或出臺相關限制性歧視性政策，我國也存在“反制清單”。目前，我國公布的“反制清單”包括：

• 不可靠實體清單（依據《不可靠實體清單規定》）

• 反制清單（依據《反外國制裁法》）

• 管控名單（依據《出口管制法》）

• 單獨制裁決定（在《反外國制裁法》及《不可靠實體清單規定》項下的清單之外，我國也對一些外國實體和個人采取過制裁措施，以單獨的制裁決定[4]形式作出，而非列入清單。）

• 關注名單（依據《兩用物項出口管制條例》（2024年12月1日起施行））

因此，中國反制制度對于低空經濟企業的影響可能會體現在兩方面。一方面，當企業受到外國歧視性政策影響的情況下，有權合理運用《反外國制裁法》《阻斷辦法》保護自身合法利益；另一方面，企業在對外合作時，也需要密切識別交易對手是否被列入中國的不可靠實體清單、反制清單、管控名單、單獨制裁決定、關注名單。

(一) 《美國出口管制條例》的適用場景

1.  《美國出口管制條例》的“長臂管轄”

在美國出口管制領域，中國企業常見有如下誤區：

• 誤區一：中國企業僅在中國市場銷售，銷售行為不用遵守《美國出口管制條例》。

• 誤區二：中國企業雖有海外業務，但不涉及美國市場，因此，涉及其他國家市場的經營業務也不用遵守《美國出口管制條例》。

為了解釋誤區，則我們需要先了解《美國出口管制條例》的“長臂管轄”（又稱：域外適用）。

《美國出口管理條例》（Export Administration Regulations，又稱“EAR”） 是美國出口管制領域的主要法規，由美國商務部工業與安全局（以下簡稱“BIS”）負責管理與實施。

除傳統的屬人管轄與屬地管轄外，《美國出口管制條例》的“長臂管轄”“跟著物項走”。根據該規則，中國低空經濟企業在非美國領土內的交易是否會被《美國出口管制條例》管轄，首先需要判定交易的物項（即：產品、技術）是否受《美國出口管制條例》的管制。

當判定物項是否受《美國出口管制條例》的管制時，則需要分別從物項的“地理位置”、“原產地”、“最低美國原產受控物項規則”、“外國制造直接產品規則”進行判斷。尤其是，當判定在美國以外制造的物項是否仍受到《美國出口管制條例》管制，則需要依據“最低美國原產受控物項規則”與“外國制造直接產品規則”。

2. 低空經濟領域可能涉及的受《美國出口管制條例》管制的物項的案例

如上所述，物項是否受《美國出口管制條例》管制需根據物項的物料情況以及制造工具情況進行個案判定。而以下是我們總結了近期BIS處罰案例，供參考了解低空經濟領域可能涉及哪些受到《美國出口管制條例》管制的物項，以供拋磚引玉。

(1)  飛機

根據BIS規則，任何在美國制造的飛機，或在外國制造但包含超過25%美國原產受控物項的飛機，受《美國出口管制條例》管制。由于自2022年2月24日起，BIS對運往俄羅斯的航空相關物項實施了廣泛而嚴格的管制措施，包括對指定的飛機或飛機零部件施加新許可證要求。因此，如果這些受《美國出口管制條例》管制的飛機運往俄羅斯，即使從第三國飛往俄羅斯，均需要向BIS申請許可證[5]。

• 例如，2024年6月13日，BIS對一家土耳其安卡拉的航空公司S公司處以285,000美元的罰款，原因是S公司 在沒有獲得 BIS許可的情況下，駕駛美國產的灣流飛機進行私人包機飛往俄羅斯[6]。

進一步，BIS已識別自2022年3月2日以來從第三國飛往俄羅斯的受《美國出口管制條例》管制的飛機，這些已被BIS識別的飛機均由俄羅斯或俄羅斯國民擁有或控制，或根據租賃或包機協議運營。

• 例如，2022年8月2日，BIS識別了25架外國生產制造、由俄羅斯或俄羅斯國民擁有或控制的飛機，這些飛機中美國原產受控物項的比例超過了最低閾值（即：25%），并且將這些飛機的擁有或控制者（即：多家俄羅斯航空公司）列入了BIS的被拒絕實體清單[7]。

• 截至2023年10月24日，被BIS識別的飛機條目共216條，包括波音飛機及空客飛機 [8]。涉及該等飛機采取的任何后續動作，包括但不限于加油、維護、維修或提供備件或服務，均受到《美國出口管制條例》禁令十[9]的限制。

因此，中國低空經濟企業若涉及運營受《美國出口管制條例》管制的飛機，包括美國產的飛機或是美國原產受控物項的比例超過了25%的飛機，則與該飛機有關的運營均需要額外遵守《美國出口管制條例》的規定，并關注自身在該規則項下的法定義務與責任。此外，中國低空經濟企業若涉及購買二手飛機或對其他飛機提供加油、維護、維修或提供備件或服務的，也需要關注飛機是否受《美國出口管制條例》的管制、是否被BIS識別。

(2) 飛機零部件：

• 特定航空電子設備，例如慣性導航系統、高度計、夜視設備和雷達，被列入《美國出口管制條例》（EAR）的《商品管制清單》（CCL）中。這意味著，根據EAR以及CCL的規定，該等物項需要獲取BIS許可證才能出口到特定國家。

• 進一步，對于俄羅斯市場而言，任何被列入CCL中的物項出口至俄羅斯均需要申請許可證；任何被列入《美國出口管制條例》（EAR）第746部分第4、第6補充案中的物項（包括飛機發動機、飛機輪胎、飛機玻璃等物項）出口至俄羅斯均需要申請許可證。

• 2024年6月12日，BIS對五家阿聯酋航空公司發出了臨時貿易拒絕令（TDO），將其列入被拒絕實體清單，原因是這些公司涉嫌向俄羅斯出口飛機零部件，違反了《美國出口管制條例》。[10]

• 2023年，兩名俄羅斯國民受到美國多個政府部門的逮捕調查，原因是其逃避美國出口管制法律法規，將美國原產的飛機設備和技術，包括737飛機使用的碳盤式制動系統從美國走私至俄羅斯[11]。

因此，若是物項受《美國出口管制條例》的管制，則即便中國企業在其他非美國市場銷售，該銷售行為也需要根據《美國出口管制條例》的規則進行風險判斷。這就簡單地解釋了本章節起始時提到的兩個誤區。

3. 來自于《美國出口管制條例》的法律風險

若中國低空經濟企業的物項（包括飛機、飛機零部件等）受到《美國出口管制條例》的管制，則進一步，需要綜合五個維度：物項、交易對象、最終用戶、最終目的地、“美國主體”[12]，進一步判定是否存在法律風險：

(1) 物項是否落入CCL的美國出口管制分類編碼（ECCN碼）分類與管控。企業必須準確識別其自己的產品、技術是否在CCL之內，并按照相關管制要求進行合規操作。

(2) 物項的交易主體（包括買方、中間收貨人、最終收貨人或最終用戶）是否被列美國限制性清單，包括但不限于實體清單、SDN清單等。

(3) 最終用途是否存在禁止/限制要求。例如，受《美國出口管制條例》管制的飛機不得飛往俄羅斯、白俄羅斯、烏克蘭臨時占領的克里米亞地區、頓涅茨克人民共和國 (DNR)和盧甘斯克人民共和國 (LNR)等特定目的地。

(4) 最終目的地是否存在禁止/限制要求。

(5) 交易中是否含有“美國主體”。若涉及美國主體，需要特別關注是否涉及《美國出口管制條例》對于“美國主體”的監管要求。

(二) 《美國國際武器貿易條例》（ITAR）的適用場景

1. ITAR與USML簡述

《美國國際武器貿易條例》（International Traffic in Arms Regulations，以下簡稱“ITAR”）由美國國務院下屬的國防貿易管制局（Directorate of Defense Trade Controls，以下簡稱“DDTC”）管理，主要管制《美國軍需品清單》（The United States Munitions List, 以下簡稱“USML”）所列的國防物項和國防服務的進出口。根據ITAR的規定，制造、出口或代理國防物品或服務的公司必須在DDTC進行注冊，幾乎所有與國防相關的物項、技術數據和服務的出口，都需向DDTC申請出口許可證。

2. 低空經濟領域可能涉及的USML管制物項與“穿透規則”

USML中與“低空空中經濟”相關的物項包括但不限于：“射程”大于等于300公里的專門設計用于裝載國防物品的無人駕駛飛行器（UAV）和目標無人機，以及專用于此類無人機的飛行控制系統、用于確定特定電磁源或地形特征方位的測向設備、電子組件和部件、熱電池等。

對于在美國以外制造的產品，若該產品中含有USML管制物項，則ITAR采取極為嚴格的“穿透規則（see-through rule）”，以穿透實現對USML管制物項的管控。根據這一規則，除非另有明確規定，USML管制物項即使被整合入外國制造的產品中，DDTC依然對物項保有控制權[13]。

因此，相關中國企業如涉及對USML管制物項進行再出口、再轉讓或改變其最終用途、最終用戶或目的地，則均需要評估交易所涉及的ITAR有關規則項下的義務與責任。

(三) 美國經濟制裁

美國經濟制裁法律是一個由復雜的且多維度的法律要求構成的制裁法律體系，由美國財政部海外資產管理辦公室（OFAC）監管[14]。

OFAC目前監管了不同的制裁計劃，有些制裁計劃是基于國別，例如針對伊朗、敘利亞、朝鮮、古巴、烏克蘭克里米亞地區。有些制裁計劃是基于特定的制裁目標。例如，美國將全球范圍內的、違反美國政策的個人或實體列入了特別指定國民和被隔離人員清單（List of Specially Designated Nationals and Blocked Persons，又稱“SDN清單”）。

該SDN清單是適用較為廣泛的清單，被列入SDN清單的外國個人/實體持有的資產也將被“隔離”（blocked），其進行的美元幣種交易也會被切斷，并且在該情況下，受美國法律管轄的各方將不得在世界上任何地方與該等被列入SDN清單上的個人/實體進行交易。

根據近期美國經濟制裁海外企業的案例，涉及無人機及相關設備、零件的生產、銷售的企業需要特別關注美國經濟制裁的風險。

1. 無人機及相關設備、零件的海外銷售若涉及特定目的地或用途，則企業存在被列SDN清單的風險

(1) 國別市場：俄羅斯

2024年5月1日，OFAC將多家中國公司列入SDN清單，理由是這些公司為俄羅斯提供了無人機以及無人機相關的設備[11]，被列的中國企業涉及如下行業：

• 紅外成像探測器供應；

• 通訊設備供應商；

• 無人裝備企業；

• 螺旋槳、信號干擾器、傳感器和無人機發動機等供應商[12]，其中包括被列入《共同高優先級物項清單》（CHPL）第1級、第2級和第4級的物項。有關《共同高優先級物項清單》（CHPL）的介紹請見下文；

• 采購中介公司（為俄羅斯提供了無人機相關的設備、微電子產品等）。

此外，OFAC也將多家俄羅斯企業被列SDN清單，原因是開發和生產無人機以及相關技術、設備（包括電源線、控制系統、激光設備、機載計算機等）。

(2) 國別市場：伊朗

2024年4月18日，OFAC將與伊朗伊斯蘭革命衛隊-圣城軍（IRGC-QF）的無人機項目相關的多個伊朗主體列入了SDN清單，理由是這些實體為IRGC-QF采購無人機組件、進行無人機測試或提供技術援助等活動[13]。

2023年12月19日，OFAC將伊朗、馬來西亞、中國香港、印尼的多個主體實施了制裁，原因是這些主體協助伊朗采購敏感商品，包括美國原產電子元件，用于伊朗伊斯蘭革命衛隊航空航天部自給自足圣戰組織生產的一次性攻擊無人機[18]。

(3) 也門的胡塞武裝

2024年7月31日，OFAC將包括中國公司在內的六個主體列入了SDN清單，原因是這些公司為胡塞武裝的武器采購提供了便利，胡塞武裝部署了一系列無人機(UAV)、彈道導彈和巡航導彈，以襲擊以色列的美國軍隊、商船、船員和平民。

2. 無人機相關設備、零件若涉及俄羅斯市場，需判定該等設備、零件是否被列《共同高優先級物項清單》（CHPL）

2022年2月，BIS與歐盟、日本和英國合作制定了《共同高優先級物項清單》（CHPL）。該清單目前包括50類物項（以下簡稱“高優先級物項”），其中包含涉及數個與無人機有關的設備、零件等。

因此，根據相關案例以及BIS發布的《確定存在轉運風險的交易方行動的行業指南》，“高優先級物項”無論是否是美國原產，若被提供至俄羅斯市場，則參與方被OFAC以及BIS聯動執法的風險較高，即：被OFAC列入SDN清單以及被BIS列入實體清單。建議中國企業若涉及向俄羅斯市場銷售、供應產品的，需判定該等產品是否被列《共同高優先級物項清單》（CHPL）。

3. 航空航天領域涉及俄羅斯市場，則企業需關注美國針對俄羅斯航空航天的行業制裁

根據美國總統《第14024號行政命令》及OFAC《根據行政命令14024第1(a)(i)條的決定》，自2022年3月31日起，在俄羅斯“航空航天”（aerospace）經濟部門經營或曾經經營的人可能受到美國經濟制裁。

根據OFAC第1126號常見問題答復，存在受OFAC經濟制裁風險的俄羅斯聯邦經濟的“航空航天”行業包括如下：

• 與俄羅斯聯邦及其領空有關的下述物項的生產、采購、開發、設計、測試、服務、融資、分配、使用或運輸：(1)飛機或(2)任何其他用于或意圖用于飛行或空中或太空活動的設備(3)導彈(4)無人機(5)太空飛行器(6)衛星(7)高空氣球(8)任何其他在地球表面以上運行的設備(9)任何有上述用途的物項、零部件、組件；

• 機場，或任何其他用于或意圖用于與俄羅斯聯邦航空航天行業相關目的的陸地或水域區域；以及

• 任何相關活動，包括涉及俄羅斯聯邦經濟“航空航天”行業的貨物、服務或技術。

因此，若中國企業在俄羅斯從事落入上述范圍內的“航空航天”領域業務，則需特別警惕美國經濟制裁風險，提前做好風險預案與隔離。

4. 若涉及伊朗市場，還需要關注美國針對伊朗無人機的制裁與出口管制聯動規則，需判定相關無人機以及設備、零件是否被列《關鍵商品清單》

2023年6月9日，美國商務部、司法部、國務院和財政部共同發布了《行業指南：伊朗無人機相關活動》[15]，提示全球企業注意伊朗無人機計劃的威脅，包括破壞中東地區的穩定、支持俄羅斯的軍事力量、支持胡塞武裝，并建議全球主體采取適當措施以避免參與促進伊朗無人機計劃發展的活動。

該指南列舉了伊朗發展其無人機所依賴的《關鍵商品清單》，包括：電子設備（如收發器模塊、處理器和控制器、存儲器、放大器和其他電子集成電路）、導航與控制設備（如加速計、陀螺儀、慣性測量單元（IMU）和其他導航傳感器）、組件（如火花點火和壓縮點火活塞內燃機及其配件和模塊）。需注意的是，這份《關鍵商品清單》中的物項與上述針對俄羅斯制裁公布的《共同優先級物項清單》中所列物項不盡相同。

因此，建議中國企業判定涉伊朗業務市場是否有《關鍵商品清單》所列物項，并加強對供應商和合作伙伴、產品的最終用途的嚴格核查。

本文上述僅籠統地舉例了低空經濟企業可能涉及的相關管制物項，并在分析美國出口管制與經濟制裁風險時，也僅以處罰案例附帶部分規則進行了舉例。由于低空經濟產業涵蓋的產品種類與業務類型繁多，本文無法全面討論所有情況。因此，建議相關企業根據自身實際情況進行個案分析。

總體而言，低空經濟企業在發展國際市場時，務必高度關注所適用的出口管制和制裁法律風險。我們的建議如下：

1.持續監控法律變化。低空經濟企業應持續跟進中國以及有關國家的出口管制及經濟制裁相關法律法規、政策趨勢、執法情況的動向，確保第一時間獲悉法規政策的變化并在企業內部作出及時的業務調整，以維護內部合規的有效性，降低潛在的法律風險。

2. 定期開展針對出口管制和制裁法律的內部培訓。通過過詳細講解相關法律框架及其實施細則、執法情況，加強員工對自身崗位所承擔的出口管制及制裁義務的理解。培訓中應包括案例研究和模擬練習，以提高員工在實際工作中識別和應對合規問題的能力，從而全面增強企業的法律合規意識和遵守力度。

3. 開展深度核查，確保交易對象和交易產品的合法性。核查應當包括篩查合作伙伴和客戶是否被列各國限制性清單；排查交易產品是否落入管制物項清單以及制裁高風險的物項清單；同時，核查應全面分析交易內容和目的，確保其未違反任何適用的出口管制與經濟制裁規定。

4. 建立有效落地業務的出口管制與制裁合規管理制度。設立全面、系統的出口管制與制裁合規管理流程，并在業務活動中實現合規管理制度的落地，將外部法規的要求全面融入內部產品研發、產品銷售、經營管理等活動中，包括建立并持續更新物項管理系統、交易對方被列各國限制性清單的篩查機制等，推動業務行為與合規要求的融合。

通過嚴格遵守所適用的相關法律法規，建立健全的合規管理制度，并根據實際情況及時調整應對措施，企業能夠在全球市場穩健發展，放眼未來創新領域的廣闊天地。