小議施工合同中清單項目特征描述與圖紙不符的合同價款調整
作者：陳建 楊世宇 2020-12-08（一）施工合同中清單項目特征描述和圖紙不符的現象
根據《中華人民共和國招標投標法》、《必須招標的工程項目規定》等法律法規，符合法定條件并在規定范圍內的工程項目，施工單項合同估算價在400萬元人民幣以上的，必須招標?！督ㄔO工程工程量清單計價規范》（GB50500-2013）實施后，全部使用國有資金投資或國有資金投資為主的大中型建設工程招標時必須采用工程量清單招標的方式。因此大量的工程項目通過工程量清單招標來確定施工單位和簽訂施工合同。但在工程量清單招標后，實踐中經常出現一個問題：工程量清單對分部分項工程的項目特征描述和圖紙不一致。
清單項目特征，構成分部分項工程項目、措施項目自身價值的本質特征，是區別清單項目的依據，是承包人確定清單項目綜合單價并實際履行合同的基礎。在工程量清單招標的項目中，發包人工程量清單中對項目特征的描述，應被認為是準確和全面的，并且與實際施工要求相符合。但有時由于發包人的工程量清單編制人員的現場經驗及編制水平不足，也可能由于編制過程中疏忽大意等原因，導致了項目特征描述錯誤或遺漏，導致與設計圖紙不相符。
（二）清單項目特征描述和圖紙不符對發承包雙方的影響
清單項目特征描述和圖紙不符對發承包雙方的影響很大，主要影響到是否應當調整合同價款以及如何調整。以兩個高院案件為例。
案例一：瀘州市江陽區城投建設開發投資有限公司、重慶建工集團股份有限公司建設工程施工合同糾紛二審案
招標人在電梯部分項目特征對電梯的型號、規格、提升高度、技術參數、層數描述不清、未作描述或者描述與圖紙不符，造成施工單位按圖紙施工時實際工程造價遠高于投標報價，四川省高級人民法院認為案涉雙方就該問題在招投標中均存在一定程度的過錯，雙方就增加的造價各承擔50%的責任。該案中電梯部分金額3551537.08元，一半為1,775,768.54元。
案例二：宜興市陶都建筑安裝工程有限公司與尤東君、周錫其等建設工程施工合同糾紛二審案
江蘇省高級人民法院通過對比招投標文件與圖紙和實際施工情況，并結合鑒定人員的分析，發現清單項目特征描述中沒有如板底標高、混凝土強度等級、構件的類型、預埋螺栓長度等涉及施工圖紙做法和要求的具體內容，有些內容雖然有描述，但描述的做法與圖紙和實際情況不一致，如屋面梁、剛性防水等內容與圖紙不一致，法院認定涉案合同只是為了完成招投標程序，而非雙方真實意思表示，最終判定根據工程所在地的定額標準按圖紙和實際情況結算。該案工程投標總價33,869,043.88元，定額結算價為51,402,989.80元，差值17,533,945.92元。
案例一中因電梯的清單特征描述與圖紙不符，由此造成工程造價增加了1,775,768.54元；案例二中因板底標高、混凝土強度等級、構件的類型、預埋螺栓長度等的清單特征描述與圖紙不符，造成工程造價增加了17,533,945.92元。
以上兩個案例中，清單項目特征描述與圖紙不符最終都導致法院對合同價款進行了調整。這一調整給發包人帶來的損失是巨大的；反過來，對承包人來說則是收益巨大。因此這個問題對發承包雙方都具有重要的現實意義。
（三）清單項目特征描述與圖紙不符的法律分析
采用工程量清單招標方式簽訂的施工合同，清單和圖紙都屬于招標文件的組成部分，在承包人中標后又會成為施工合同文件的一部分。因此在施工合同文件中，清單項目特征描述與圖紙不符的合同價款調整問題，本質上是判斷承包人投標價所對應的承包內容是清單項目還是施工圖紙。如果認為合同價款即投標價對應的承包內容是施工圖紙，只要圖紙沒有變化則不應調整合同價款；如果認為投標價對應的承包內容是清單項目，那么一旦出現清單項目特征描述缺漏與圖紙不符的情形，即承包內容發生變化，就需要調整合同價款。
那么如何認定合同價款即投標價對應的承包內容是清單項目還是施工圖紙？筆者認為，這里的關鍵是審查施工合同中是否對工程量清單和圖紙的解釋順序作出了約定：
1、施工合同中約定了工程量清單和圖紙的解釋順序
當施工合同中對工程量清單和圖紙的解釋順序作出了約定，又出現二者不一致的情況時，應當按照約定來處理。它分為兩種情形：
（1）施工合同中約定圖紙的解釋順序優先于工程量清單。以結構柱為例，圖紙設計混凝土標號為C40，而清單上關于混凝土標號的項目特征描述成C30，按照投標規則投標人報價只能按混凝土標號C30作出響應，最后投標人這一項報價100萬，中標后發包人要求承包人按圖紙上的C40標號進行施工。此時100萬的報價所對應的施工內容是圖紙上的C40結構柱還是清單上的C30結構柱呢？筆者認為，既然合同中約定圖紙解釋順序優先于清單，那么在清單項目特征描述和圖紙對混凝土標號規定不一致時，應當認定100萬元的報價是對應圖紙上C40結構柱的施工內容?！督ㄔO工程工程量清單計價規范》（GB 50500-2013，下稱“13清單”）第4.1.2條規定，“招標工程量清單必須作為招標文件的組成部分，其準確性和完整性應由招標人負責”，但該條屬于管理性強制性規定，而不是效力性強制性規定，不能以此否認雙方對于合同文件解釋順序的約定。
回到之前結構柱的例子，圖紙設計為C40標號，清單編制人描述成C30，同時明確以圖紙為準，此時投標人按C30最終報價100萬元，應當認為該100萬元報價中已經包含C40的費用，后期承包人不得再以清單特征描述與圖紙不符為由主張調整合同價款。
（2）施工合同中約定工程量清單的解釋順序優先于圖紙。如果清單的解釋順序優先于圖紙，而實際施工又是按照圖紙進行的，則視同發包人對工程內容作出了變更，此時應當按照變更估價的原則重新確定綜合單價。13清單第9.3節“工程變更”中關于綜合單價的確定方法有：
①清單中有適用于變更工程項目的，應采用該項目的綜合單價；
②清單中沒有適用但有類似于變更工程項目的，可在合理范圍內參照類似項目的綜合單價；
③清單中沒有適用也沒有類似于變更工程項目的，應由承包人根據變更工程資料、計量規則和計價辦法、工程造價管理機構發布的信息價格和報價浮動率提出變更工程項目的綜合單價，并報發包人確認后調整；
④清單中沒有適用也沒有類似于變更工程項目，且信息價格缺價的，應由承包人根據變更工程資料、計量規則、計價辦法和通過市場調查等取得有合法依據的市場價格提出變更工程項目的綜合單價，并應報發包人確認后調整。
13清單第9.3節“工程變更”中關于措施項目費的確定方法有：
①安全文明施工費必須按國家或省級、行業建設主管部門的規定計算，不得作為競爭性費用；
②單價措施項目費按照實際發生變化的措施項目，按上述“綜合單價”的確定方法確定；
③總價措施項目費按照實際發生變化的措施項目調整，需考慮報價浮動因素。
此外如果發包人提出的工程變更因非承包人原因刪減了合同中的某項原定工作或工程，致使承包人發生的費用或（和）得到的收益不能被包括在其他已支付或應支付的項目中，也未被包含在任何替代的工作或工程中時，承包人有權提出并應得到合理的費用及利潤補償。
2、施工合同中未約定清單和圖紙的解釋順序
當清單項目特征描述與圖紙不一致，而合同中對清單和圖紙的解釋順序又未作出約定時，相當于一項投標報價對應兩個不同的承包內容，此時屬于約定不明?！吨腥A人民共和國合同法》第61條規定，“合同生效后，當事人就質量、價款或者報酬、履行地點等內容沒有約定或者約定不明確的，可以協議補充；不能達成補充協議的，按照合同有關條款或者交易習慣確定?！币虼嗽谇鍐雾椖刻卣髅枋龊蛨D紙對某個分部分項工程不一致時，按照如下原則處理：
（1）當事人協商能夠達成補充協議的，按照補充協議約定處理；
（2）當事人不能達成補充協議的，按照“合同有關條款或者交易習慣確定”。這里需要關注的是“交易習慣”。一般認為13清單屬于交易習慣，而13清單第9.4.2規定，“承包人應按照發包人提供的設計圖紙實施合同工程，若在合同履行期間出現設計圖紙（含設計變更）與招標工程量清單任一項目的特征描述不符，且該變化引起該項目工程造價增減變化的，應按照實際施工的項目特征，按本規范第9.3節相關條款的規定重新確定相應工程量清單項目的綜合單價，并調整合同價款?！币虼诉@種情況下承包人可以主張重新確定綜合單價，新綜合單價的確定按照13清單第9.3節“工程變更”執行，具體內容參照前文。
（四）發包人如何防范清單項目特征描述與圖紙不符的風險
清單項目特征與圖紙不符通常是發包人一方過錯所致，因此筆者提出以下四點建議，供發包人防范和控制項目特征描述和圖紙不符的風險：
（1）合同中應明確合同文件優先順序。合同文件優先順序將決定承包范圍的大小，圖紙所包含的信息遠大于清單特征的文字描述，因此建議在合同中特別約定圖紙的解釋順序高于工程量清單。
（2）招標文件中應明確投標人的工程量清單核對義務和責任。鑒于13清單規范強制性條文要求發包人對清單的準確性和完整性負責，為進一步免除發包人的責任，建議發包人在招標文件中約定類似“承包人應仔細核對施工圖和清單，項目特征描述如與施工圖紙不符，以施工圖紙為準”的條款。
（3）合同中應合理約定工程量清單特征描述的調整范圍。工程量清單特征描述與圖紙不符是客觀存在不能完全避免的，如果工程量清單特征描述不符的風險全部由編制清單的招標人一方或由投標人一方承擔并不合理，且容易導致糾紛。所以建議發包人可根據實際情況，在合同中明確清單特征描述與招標施工圖紙不符時允許調整的范圍，在調整范圍內合同價款不予調整，超過該范圍可以調整。以合理分擔風險，減少糾紛。
（4）聘請專業的咨詢服務機構反復核對工程量清單特征描述與招標施工圖紙的差異，盡量避免不一致的情形。
