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因俄烏沖突，美國(guó)采取了一系列對(duì)俄措施。首先則是美國(guó)總統(tǒng)簽署了四項(xiàng)行政命令，該等行政命令旨在提綱挈領(lǐng)地規(guī)定以禁止特定涉俄行為，并以協(xié)調(diào)各政府部門（美國(guó)商務(wù)部、財(cái)政部等）在該行政命令項(xiàng)下的進(jìn)一步聯(lián)合細(xì)化行動(dòng)。

對(duì)于中國(guó)企業(yè)而言，若是中國(guó)企業(yè)存在涉俄交易，例如貨物交易中，貨物的目的地是俄羅斯，或者貨物成分的來源地是俄羅斯，或者在俄存在項(xiàng)目；或者涉及飛機(jī)、航空業(yè)的服務(wù)貿(mào)易中涉及俄羅斯；或投融資項(xiàng)目中涉俄企業(yè)/金融機(jī)構(gòu)；那么，在什么情況下，中國(guó)企業(yè)的該等涉俄交易要關(guān)注美國(guó)具有長(zhǎng)臂管轄性質(zhì)的出口管制與經(jīng)濟(jì)制裁規(guī)定？換句話說，什么情況下，中國(guó)企業(yè)涉俄交易落入美國(guó)長(zhǎng)臂管轄范圍？

因此，本文將重點(diǎn)分析美國(guó)對(duì)俄羅斯制裁措施，以及該等措施中的長(zhǎng)臂管轄，并相應(yīng)給中國(guó)企業(yè)提供必要的初步應(yīng)對(duì)合規(guī)建議。

本文將分成四個(gè)章節(jié)，進(jìn)行系列介紹，包括：

• 系列一：美國(guó)總統(tǒng)簽署的行政命令

• 系列二：了解美國(guó)商務(wù)部工業(yè)安全局（BIS）對(duì)俄管制新規(guī)，以及，判斷：什么情況下，中國(guó)企業(yè)會(huì)被美國(guó)商務(wù)部出口管制長(zhǎng)臂管轄？

• 系列三：了解美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）對(duì)俄制裁新規(guī)，以及，判斷：什么情況下，中國(guó)企業(yè)會(huì)被美國(guó)財(cái)政部經(jīng)濟(jì)制裁長(zhǎng)臂管轄？

• 系列四：中國(guó)企業(yè)的應(yīng)對(duì)合規(guī)措施

(一)  美國(guó)財(cái)政部針對(duì)俄羅斯的經(jīng)濟(jì)制裁新規(guī)（金融機(jī)構(gòu)、金融服務(wù)部門）

1. 《第1A號(hào)指令》

美國(guó)時(shí)間2022年2月22日，美國(guó)財(cái)政部海外資產(chǎn)管理辦公室（OFAC）根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》發(fā)布《第1A號(hào)指令》（《Directive 1A》），“禁止與俄羅斯聯(lián)邦的某些主權(quán)債務(wù)有關(guān)交易的規(guī)定”。制裁內(nèi)容如下所示：

• 確定俄羅斯聯(lián)邦中央銀行（Central Bank of the Russian Federation）、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄羅斯聯(lián)邦政府的政治分支、機(jī)構(gòu)或工具。除非在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或者得到OFAC的許可或其他授權(quán)，禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)從事下列活動(dòng)：

  (1)  截至2021年6月14日，參與俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金或俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部在2021年6月14日之后發(fā)行的盧布或非盧布計(jì)價(jià)債券的一級(jí)市場(chǎng)。

  (2)  截至2021年6月14日，向俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金或俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部出借盧布或非盧布計(jì)價(jià)資金；及

  (3)  自2022年3月1日起，在二級(jí)市場(chǎng)參與俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金或俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部在2022年3月1日之后發(fā)行的盧布或非盧布計(jì)價(jià)的債券。

• 與被確定為受本指令禁止的實(shí)體進(jìn)行的其他所有活動(dòng)，或涉及其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的其他所有活動(dòng)，都是允許的，只要該等活動(dòng)不被法律、本指令或OFAC實(shí)施的任何其他制裁計(jì)劃所禁止。

• 除非法律另有規(guī)定或OFAC許可或另行授權(quán)，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導(dǎo)致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

2.  《第2號(hào)指令》

美國(guó)時(shí)間2022年2月24日，美國(guó)財(cái)政部OFAC根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》發(fā)布《第2號(hào)指令》（《Directive 2》），“禁止有關(guān)代理賬戶或應(yīng)付款賬戶以及處理涉及某些外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的交易的規(guī)定”。具體制裁內(nèi)容如下所示：

• 除非在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或者得到OFAC的許可或其他授權(quán)，禁止美國(guó)金融機(jī)構(gòu)從事下列活動(dòng)：

  (1)  為被確定為受本指令禁止的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)或代表其開立或保留往來賬戶或通付賬戶，或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益；以及

  (2)  涉及被確定受本指令禁止的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的交易的處理。

• 本指令的禁止性規(guī)定僅適用于美國(guó)金融機(jī)構(gòu)為或代表外國(guó)金融機(jī)構(gòu)開立或維持往來賬戶或通付賬戶，或處理涉及外國(guó)金融機(jī)構(gòu)的交易。

• 根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》第1(a)(i)條，本指令附件1所列的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)[1]在俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)部門經(jīng)營(yíng)或曾經(jīng)經(jīng)營(yíng)，或者是由一家或多家此類外國(guó)金融機(jī)構(gòu)直接或間接、單獨(dú)或合計(jì)擁有50%或以上股份的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，受本指令的禁止規(guī)定管轄。

• 本指令的禁止規(guī)定應(yīng)在以下時(shí)間生效：

  (1)  對(duì)于附件1所列的任何外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，從2022年3月26日東部夏令時(shí)間上午12:01開始；或

  (2)  對(duì)于被確定為受本指令禁止的外國(guó)金融機(jī)構(gòu)，從該確定日期后30天的東部時(shí)間上午12：01開始。

3. 《第3號(hào)指令》

2022年2月24日，美國(guó)財(cái)政部OFAC根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》發(fā)布《第3號(hào)指令》（《Directive 3》），“禁止與某些俄羅斯相關(guān)實(shí)體的新債務(wù)和股權(quán)有關(guān)的規(guī)定”。具體制裁內(nèi)容如下所示：

• 除非在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或者得到OFAC的許可或其他授權(quán)，禁止美國(guó)主體或在美國(guó)境內(nèi)進(jìn)行下列活動(dòng)：

  (1)  就《第3號(hào)指令》附件1中所列實(shí)體的新債務(wù)或新股權(quán)或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益而言，期限超過14天的新債務(wù)或新股權(quán)的所有交易、融資提供及其他交易，如果該等新債務(wù)或新股權(quán)是在26日東部夏令時(shí)間上午12:01或之后發(fā)行的；以及

  (2)  對(duì)于以其他方式被確定為受限于本指令禁止的實(shí)體的新債務(wù)或新股權(quán)，或其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益，期限超過14天的新債務(wù)或新股權(quán)的所有交易、融資提供和其他交易，條件是該等新債務(wù)或新股權(quán)是在該等決定之日起30日東部時(shí)間上午12:01或之后發(fā)行的。

• 根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》第1(a)(i)和1(a)(vii)條，本指令附件1所列實(shí)體[2]在俄羅斯聯(lián)邦經(jīng)濟(jì)的金融服務(wù)部門經(jīng)營(yíng)或曾經(jīng)經(jīng)營(yíng)，或由俄羅斯聯(lián)邦政府擁有或控制或直接或間接為其行事或意圖代表其行事，受本指令的禁止規(guī)定。

• 與被確定為受本指令禁止的實(shí)體進(jìn)行的其他所有活動(dòng)，或涉及其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的其他所有活動(dòng)，都是允許的，只要該等活動(dòng)不被法律、本指令或OFAC實(shí)施的任何其他制裁計(jì)劃所禁止。

• 除非法律另有規(guī)定或OFAC許可或另行授權(quán)，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導(dǎo)致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

4. 《第4號(hào)指令》

美國(guó)時(shí)間2022年2月28日，美國(guó)財(cái)政部OFAC根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》發(fā)布了《第4號(hào)指令》（《Directive 4》），“禁止與涉及俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金和俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部的有關(guān)交易規(guī)定”。具體制裁內(nèi)容如下所示：

• 確定俄羅斯聯(lián)邦中央銀行（Central Bank of the Russian Federation）、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金（National Wealth Fund of the Russian Federation）和俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部（Ministry of Finance of the Russian Federation）是俄羅斯聯(lián)邦政府的政治分支、機(jī)構(gòu)或工具。除非在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，或者得到OFAC的許可或其他授權(quán)，美國(guó)主體禁止進(jìn)行以下活動(dòng)：

  · 涉及俄羅斯聯(lián)邦中央銀行、俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家財(cái)富基金或俄羅斯聯(lián)邦財(cái)政部的任何交易，包括向這些實(shí)體轉(zhuǎn)移資產(chǎn)或?yàn)?span style="margin: 0px; padding: 0px; outline: 0px; max-width: 100%; box-sizing: border-box; overflow-wrap: break-word !important; color: rgb(255, 112, 67);">這些實(shí)體或代表這些實(shí)體進(jìn)行的任何外匯交易。

• 與被確定為受本指令禁止的實(shí)體進(jìn)行的其他所有活動(dòng)，或涉及其財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益的其他所有活動(dòng)，都是允許的，只要該等活動(dòng)不被法律、本指令或OFAC實(shí)施的任何其他制裁計(jì)劃所禁止。

• 除非法律另有規(guī)定或OFAC許可或另行授權(quán)，否則還禁止下列行為：

  (1)  任何回避或避免、以回避或避免為目的、導(dǎo)致違反或試圖違反本指令的任何禁令的交易；以及

  (2)  任何為違反本指令的任何禁令而形成的陰謀。

(二) OFAC常見制裁種類

OFAC的制裁種類大致分如下四個(gè)種類：

1. 國(guó)別/區(qū)域制裁

2. 行業(yè)制裁（《行業(yè)制裁識(shí)別名單》，即：“SSI清單”），被列后果：

• 對(duì)在財(cái)政部部長(zhǎng)根據(jù)《第13662號(hào)行政命令》確定，并且被列在《行業(yè)制裁識(shí)別名單》（以下簡(jiǎn)稱為“SSI清單”）上的在俄羅斯經(jīng)濟(jì)部門運(yùn)營(yíng)的實(shí)體進(jìn)行行業(yè)制裁。

• 禁止美國(guó)主體進(jìn)行以及在美國(guó)境內(nèi)與列于SSI清單上受相關(guān)指令約束的實(shí)體進(jìn)行的某些特定交易。

• 若一個(gè)實(shí)體由一個(gè)或多個(gè)被列入SSI清單上的實(shí)體單獨(dú)或合計(jì)直接或間接擁有50%或以上的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)利益，也將受到制裁，無論該實(shí)體本身是否被列入SSI清單。

3.特定的制裁目標(biāo)（特別指定國(guó)民和被隔離人員清單，即：“SDN清單”），被列后果：

• 無論這些被列在SDN清單的個(gè)人或?qū)嶓w位于哪里，SDN清單中的個(gè)人或?qū)嶓w，以及其直接或間接持有50%以上權(quán)益的實(shí)體，無論該等實(shí)體是否在SDN清單中單獨(dú)列出其名稱，均導(dǎo)致：

  · 受到OFAC管轄的主體被禁止在任何地方與該等主體進(jìn)行交易。其中受到OFAC管轄的主體大多數(shù)情況下為美國(guó)個(gè)人/實(shí)體，但符合某些特定情況下也包括外國(guó)公司。

  · 該等被列個(gè)人或?qū)嶓w的資產(chǎn)也被“隔離”（又稱“凍結(jié)”），意味著未經(jīng)OFAC授權(quán)的前提下，該等個(gè)人或?qū)嶓w所持有的資產(chǎn)的所有權(quán)必須留在該等個(gè)人或?qū)嶓w，全面禁止任何形式的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓或交易。

4. 非SDN-基于菜單的制裁清單（Non-SDN Menu-Based Sanctions List ，即：“NS-MBS清單”）

OFAC會(huì)將特定被制裁實(shí)體的名稱列入NS-MBS清單中，且同時(shí)會(huì)列特定的制裁種類以及主管機(jī)構(gòu)。

(三)  一級(jí)制裁與次級(jí)制裁，以及中國(guó)企業(yè)與俄羅斯企業(yè)交易，需關(guān)注并評(píng)估次級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)

1. 一級(jí)制裁：中國(guó)企業(yè)是否存在違反一級(jí)制裁的風(fēng)險(xiǎn)，看交易是否存在美國(guó)管轄連接點(diǎn)

(1)    什么是一級(jí)制裁？

一級(jí)制裁（Primary sanction）適用于在美國(guó)貿(mào)易制裁方面受到美國(guó)司法管轄的美國(guó)實(shí)體（含自然人）及非美國(guó)實(shí)體（若非美國(guó)實(shí)體本身或其擬定交易存在“美國(guó)司法管轄連接點(diǎn)，則非美國(guó)實(shí)體應(yīng)當(dāng)遵守美國(guó)貿(mào)易制裁相關(guān)法律）。

違反美國(guó)貿(mào)易制裁法律的后果，該等違反實(shí)體及其高級(jí)管理人可能會(huì)受到來自于美國(guó)政府的民事、行政、刑事處罰以及被列入SDN清單。因此，尤其是對(duì)于非美國(guó)實(shí)體而言，一級(jí)制裁的核心在于審核該非美國(guó)實(shí)體本身或擬定交易是否存在“美國(guó)司法管轄連接點(diǎn)”，從而被受到美國(guó)司法管轄。

(2) 一級(jí)制裁關(guān)乎“管轄”，那么，什么情況下，中國(guó)企業(yè)會(huì)被美國(guó)財(cái)政部經(jīng)濟(jì)制裁長(zhǎng)臂管轄？

A. 通常情況下，美國(guó)個(gè)人/實(shí)體（合稱U.S. Persons。在本部分中提及的個(gè)人/實(shí)體的含義與上述第一部分含義不同，上述第一部分提及的實(shí)體包含個(gè)人）必須遵守OFAC規(guī)定，包括所有美國(guó)公民和永久居住的個(gè)人/實(shí)體（無論他們身在何處）、美國(guó)境內(nèi)的所有個(gè)人/實(shí)體，所有在美國(guó)注冊(cè)實(shí)體及其外國(guó)分支機(jī)構(gòu)。

B. 在特定的制裁規(guī)定中，應(yīng)當(dāng)遵守該等制裁規(guī)定的適用主體將比上述美國(guó)個(gè)人/實(shí)體（U.S. Persons）更廣泛。

C. 外國(guó)個(gè)人或?qū)嶓w擁有的位于美國(guó)的財(cái)產(chǎn)，或者由任何美國(guó)個(gè)人/實(shí)體在世界任何地方擁有或控制的財(cái)產(chǎn)也受到OFAC的管轄。

D. 被指定為制裁對(duì)象，或該外國(guó)的個(gè)人/實(shí)體被列入SDN清單或其他限制清單。

E. 為與某些被制裁對(duì)象之間的交易，而提供重要物質(zhì)支持、協(xié)助或便利的。

F.  與美國(guó)有必要的聯(lián)系的非美國(guó)個(gè)人/實(shí)體。其中必要聯(lián)系包括但不限于如下：

• (1) 根據(jù)美國(guó)司法部于2017年3月22日發(fā)布的公告，非美國(guó)個(gè)人/實(shí)體若從事涉及美國(guó)原產(chǎn)產(chǎn)品或受《美國(guó)出口管制條例》管制的產(chǎn)品的交易，亦應(yīng)當(dāng)遵守OFAC的規(guī)定。

• (2) 若非美國(guó)個(gè)人/實(shí)體在業(yè)務(wù)中使用美元進(jìn)行交易，則該非美國(guó)個(gè)人/實(shí)體也會(huì)受到OFAC管轄。

• 例如，根據(jù)美國(guó)司法部于2015年3月的公告，總部位于德國(guó)法蘭克福的德國(guó)商業(yè)銀行（Commerzbank AG）以及其美國(guó)分支機(jī)構(gòu)紐約分行受到了美國(guó)司法部的處罰，在該案中，德國(guó)商業(yè)銀行承認(rèn)其違反了《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法案》（the International Emergency Economic Powers Act或IEEPA），其紐約分行承認(rèn)其違反了《銀行保密法》（the Bank Secrecy Act或BSA），而被沒收5.63億美元，支付了7900萬美元的罰款，并與OFAC及美聯(lián)儲(chǔ)達(dá)成了妥協(xié)協(xié)議。OFAC還處以德國(guó)商業(yè)銀行高達(dá)2.586億美元的罰款。值得關(guān)注的是，在該案中，德國(guó)商業(yè)銀行被指控的并承認(rèn)的其中之一的違法行為則是于2003年，兩家伊朗國(guó)有銀行通過該德國(guó)商業(yè)銀行進(jìn)行了美元清算業(yè)務(wù)。

2. 次級(jí)制裁：中國(guó)企業(yè)是否存在被次級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)，需要綜合評(píng)估交易本身

(1)  什么是次級(jí)制裁？

次級(jí)制裁（二級(jí)制裁，Secondary sanction）適用于在美國(guó)貿(mào)易制裁方面不受到美國(guó)司法管轄的非美國(guó)實(shí)體。因此，在特定情況下，盡管中國(guó)企業(yè)不受美國(guó)司法管轄，無需遵守美國(guó)貿(mào)易制裁法律，但其亦可能被美國(guó)政府施加二級(jí)制裁。

次級(jí)制裁導(dǎo)致的直接后果并不是如一級(jí)制裁那樣受到民事、行政、刑事處罰。而是該實(shí)體本身（在少數(shù)情況下，連同該實(shí)體的高級(jí)管理人員）可能被OFAC列入SDN清單、禁止美國(guó)管轄范圍內(nèi)的外匯交易、拒絕美國(guó)進(jìn)出口銀行向其提供援助、拒絕發(fā)放美國(guó)出口許可證、拒絕給予美國(guó)金融機(jī)構(gòu)的某些貸款、禁止美國(guó)政府采購(gòu)等。

(2) 中國(guó)企業(yè)與俄羅斯企業(yè)交易，是否會(huì)存在被次級(jí)制裁風(fēng)險(xiǎn)?

• OFAC在制定制裁目標(biāo)時(shí)，會(huì)根據(jù)外交政策和國(guó)家安全目標(biāo)評(píng)估一系列因素。在隔離制裁方面，非美國(guó)主體可能會(huì)因與根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》而被隔離制裁的主體的活動(dòng)而面臨制裁風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》，若非美國(guó)主體向財(cái)產(chǎn)或財(cái)產(chǎn)權(quán)益根據(jù)《第14024號(hào)行政命令》被隔離的主體，提供實(shí)質(zhì)性的協(xié)助、贊助或提供經(jīng)濟(jì)、物質(zhì)或技術(shù)支持，或者提供貨物、服務(wù)，或者為某些特定的活動(dòng)提供支持，則該等非美國(guó)主體可能被制裁。請(qǐng)參閱《第14024號(hào)行政命令》第1(a)(vi)和1(b)節(jié)。

• 通常而言，當(dāng)在這些交易是由美國(guó)主體進(jìn)行也不需要特定的許可證的前提下，非美國(guó)主體一般不會(huì)因?yàn)榕c受《第14024號(hào)行政命令》項(xiàng)下的指令禁令管轄的主體進(jìn)行該等交易而面臨美國(guó)隔離制裁的風(fēng)險(xiǎn)，非美國(guó)主體一般不會(huì)因?yàn)榕c被隔離的主體進(jìn)行該等交易而受到《第14024號(hào)行政命令》規(guī)定的美國(guó)隔離制裁。然而，請(qǐng)注意，《第14024號(hào)行政命令》和《第14024號(hào)行政命令》項(xiàng)下的指令禁止任何逃避或規(guī)避、以逃避或規(guī)避為目的、導(dǎo)致違反或試圖違反這些指令的任何禁令的交易，以及為違反這些指令的任何禁令而形成的任何共謀。OFAC不會(huì)將非美國(guó)主體通過用未受制裁人員替換受制裁供應(yīng)商或服務(wù)提供商（包括金融機(jī)構(gòu)）的方式視為“逃避或避免”美國(guó)制裁的行為。

敬請(qǐng)期待下期內(nèi)容：《系列四：中國(guó)企業(yè)的應(yīng)對(duì)合規(guī)措施》