淺析《公平競爭審查條例》對政府招商引資及政府產(chǎn)業(yè)投資基金的影響
作者：謝曉孟 宋國慶 孫琪琦 王晶晶 2024-08-02自2015年以來，我國公平競爭審查制度經(jīng)歷了從初步探索到逐漸成熟完善的過程。2016年6月1日，國務(wù)院發(fā)布并實施《國務(wù)院關(guān)于在市場體系建設(shè)中建立公平競爭審查制度的意見》，正式建立了我國的公平競爭審查制度；2017年10月23日，國家發(fā)展改革委、財政部等五部門印發(fā)《公平競爭審查制度實施細(xì)則（暫行）》；2021年6月29日，市場監(jiān)管總局、國家發(fā)展改革委等五部門印發(fā)《公平競爭審查制度實施細(xì)則》（以下簡稱“《實施細(xì)則》”），對公平競爭審查制度的審查機(jī)制和程序、審查標(biāo)準(zhǔn)等作出規(guī)定；2022年8月1日實施的《中華人民共和國反壟斷法》（2022修正）第五條明確規(guī)定了“國家建立健全公平競爭審查制度”，意味著公平競爭審查制度正式在國家法律層面予以確立。2024年6月6日，《公平競爭審查條例》（以下簡稱“《條例》”）出臺，并將于2024年8月1日正式實施，《條例》首次以行政法規(guī)的形式對公平競爭審查的對象、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)制、監(jiān)督保障等作了全面、系統(tǒng)、詳細(xì)的規(guī)定，是公平競爭審查制度法治化的重要里程碑。
一、《公平競爭審查條例》的解讀分析
《條例》共5章27條，旨在規(guī)范政府部門在政策措施制定和實施過程中，對市場競爭可能產(chǎn)生的影響進(jìn)行評估，防止出臺排除、限制競爭的政策措施，從而確保市場公平競爭。
（一）《條例》明確了公平競爭審查的主體和范圍
根據(jù)《條例》第二條的規(guī)定，公平競爭審查的主體主要包括兩類，一是行政機(jī)關(guān)，二是法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，前述審查主體以下統(tǒng)稱為“起草單位”。
公平競爭審查的范圍是上述起草單位起草的涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及具體政策措施（以下統(tǒng)稱“政策措施”）。與《實施細(xì)則》劃定的審查范圍相比，起草單位起草的法律被包含在《條例》的審查范圍中，同時《條例》未將“一事一議形式的具體政策措施”納入審查范圍。“一事一議”系具體政策措施，一般指針對某一特定事項或情況進(jìn)行單獨(dú)考慮和決策的方式，使政策制定更具靈活性和針對性，而《條例》明確規(guī)定需要對涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的“具體政策措施”開展審查，一事一議屬于具體政策措施的一種，因此在《條例》的規(guī)定下需要進(jìn)行公平競爭審查。
（二）《條例》進(jìn)一步明晰審查標(biāo)準(zhǔn)
《條例》在《實施細(xì)則》的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步明晰了四大審查標(biāo)準(zhǔn)，即市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)、商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)以及影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)，同時《條例》對例外情形進(jìn)行了進(jìn)一步概括和調(diào)整。
1、市場準(zhǔn)入和退出標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《條例》第八條的規(guī)定，起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容：（一）對市場準(zhǔn)入負(fù)面清單以外的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)等違法設(shè)置審批程序；（二）違法設(shè)置或者授予特許經(jīng)營權(quán)；（三）限定經(jīng)營、購買或者使用特定經(jīng)營者提供的商品或者服務(wù)（以下統(tǒng)稱“商品”）；（四）設(shè)置不合理或者歧視性的準(zhǔn)入、退出條件；（五）其他限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容。
較《實施細(xì)則》而言，《條例》刪除了《實施細(xì)則》第十三條第四款規(guī)定的“設(shè)置沒有法律法規(guī)依據(jù)的審批或者具有行政審批性質(zhì)的事前備案程序”，同時新增了“其他限制或者變相限制市場準(zhǔn)入和退出的內(nèi)容”這一兜底條款，《條例》未采取《實施細(xì)則》的形式對各情形進(jìn)行列舉式示例，在理解和適用《條例》各具體標(biāo)準(zhǔn)時可參照《實施標(biāo)準(zhǔn)》第十三條列舉的各情形。
2、限制商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《條例》第九條的規(guī)定，起草單位起草的政策措施，不得含有下列限制商品、要素自由流動的內(nèi)容：（一）限制外地或者進(jìn)口商品、要素進(jìn)入本地市場，或者阻礙本地經(jīng)營者遷出，商品、要素輸出；（二）排斥、限制、強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制外地經(jīng)營者在本地投資經(jīng)營或者設(shè)立分支機(jī)構(gòu)；（三）排斥、限制或者變相限制外地經(jīng)營者參加本地政府采購、招標(biāo)投標(biāo)；（四）對外地或者進(jìn)口商品、要素設(shè)置歧視性收費(fèi)項目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、價格或者補(bǔ)貼；（五）在資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管執(zhí)法等方面對外地經(jīng)營者在本地投資經(jīng)營設(shè)置歧視性要求；（六）其他限制商品、要素自由流動的內(nèi)容。
較《實施細(xì)則》而言，《條例》在第九條第一項“限制商品、要素輸出進(jìn)入”中增加了“阻礙本地經(jīng)營者遷出”的規(guī)定，同時新增了“其他限制商品、要素自由流動的內(nèi)容”這一兜底條款。就“限制商品和要素自由流動標(biāo)準(zhǔn)”這一標(biāo)準(zhǔn)，實踐中面臨的主要問題是本地與外地歧視性待遇問題，《條例》對影響商品和要素自由流動情況的說明相對清楚、具體，后續(xù)在政府采購、招投標(biāo)建設(shè)等具體工作上需要出臺更加細(xì)化的審查指南。
3、影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)
設(shè)定影響生產(chǎn)經(jīng)營成本這一標(biāo)準(zhǔn)，是通過防止部分經(jīng)營者憑借某些特殊政策來獲取不正當(dāng)?shù)母偁巸?yōu)勢來保障公平競爭。就影響生產(chǎn)經(jīng)營成本標(biāo)準(zhǔn)，《實施細(xì)則》和《條例》的具體規(guī)定對比如下：
從上述法條對比來看，較《實施細(xì)則》，《條例》明確了政策措施給與企業(yè)各項影響生產(chǎn)經(jīng)營的獎補(bǔ)應(yīng)當(dāng)具有上位法依據(jù)，將“法律、行政法規(guī)依據(jù)或者國務(wù)院批準(zhǔn)，不得”的表述作為前提要件；同時《條例》第十條第二款明晰了在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情況下，給予特定經(jīng)營者財政獎勵或者補(bǔ)貼并不當(dāng)然違法，而是只有在實施了選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼的情況下，才構(gòu)成違法。《條例》刪除了《實施細(xì)則》第十五條第二款規(guī)定的“安排財政支出一般不得與特定經(jīng)營者繳納的稅收或非稅收入掛鉤”及第四款規(guī)定的“在法律規(guī)定之外要求經(jīng)營者提供或扣留經(jīng)營者各類保證金”標(biāo)準(zhǔn)，并設(shè)置了“其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容”兜底條款。
4、影響生產(chǎn)經(jīng)營行為標(biāo)準(zhǔn)
根據(jù)《條例》第十一條的規(guī)定，起草單位起草的政策措施，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營行為的內(nèi)容：（一）強(qiáng)制或者變相強(qiáng)制經(jīng)營者實施壟斷行為，或者為經(jīng)營者實施壟斷行為提供便利條件；（二）超越法定權(quán)限制定政府指導(dǎo)價、政府定價，為特定經(jīng)營者提供優(yōu)惠價格；（三）違法干預(yù)實行市場調(diào)節(jié)價的商品、要素的價格水平；（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營行為的內(nèi)容。
較《實施細(xì)則》而言，《條例》在第十一條第一款標(biāo)準(zhǔn)中增加了為經(jīng)營主體實施壟斷行為提供便利條件的情形，在第二款中新增了“為特定經(jīng)營者提供優(yōu)惠價格”的規(guī)定，刪去了《實施細(xì)則》第十六條第二款中要求經(jīng)營者披露生產(chǎn)經(jīng)營敏感信息的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，同時新增了兜底條款。
5、嚴(yán)格把控例外情形
根據(jù)《條例》第十二條的規(guī)定，起草單位起草的政策措施，具有或者可能具有排除、限制競爭效果，但符合下列情形之一，且沒有對公平競爭影響更小的替代方案，并能夠確定合理的實施期限或者終止條件的，可以出臺：（一）為維護(hù)國家安全和發(fā)展利益的；（二）為促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強(qiáng)國家自主創(chuàng)新能力的；（三）為實現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會公共利益的；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。根據(jù)《條例》第十七條的規(guī)定，開展公平競爭審查，應(yīng)當(dāng)按照本條例規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)，在評估對公平競爭影響后，作出審查結(jié)論。適用本條例第十二條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)在審查結(jié)論中詳細(xì)說明。
較《實施細(xì)則》而言，《條例》第十二條對例外情形進(jìn)行了概括和調(diào)整，同時明確規(guī)定在滿足例外情形下，需進(jìn)一步滿足“沒有對公平競爭影響更小的替代方案”以及“能夠確定合理的實施期限或者終止條件”條件方可適用。
（三）《條例》明確審查工作的責(zé)任主體和程序
根據(jù)《條例》第十三條的規(guī)定，擬由部門出臺的政策措施，由起草單位在起草階段開展公平競爭審查；若存在多部門聯(lián)合出臺的情形，則由牽頭起草單位開展公平競爭審查。《條例》第十四條規(guī)定，縣級以上人民政府出臺或者提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會審議的政策措施，由起草部門初步審查之后，再交由地方市場監(jiān)管部門作第二次審查。
相較于《實施細(xì)則》，《條例》第十三條進(jìn)一步明確公平競爭審查應(yīng)當(dāng)以自我審查為主，確立了自我審查為核心的審查方式。同時《條例》第十四條要求市場監(jiān)管部門參與重大政策措施（縣級以上人民政府出臺或者提請本級人民代表大會及其常務(wù)委員會審議的政策措施）的二次審查，市場監(jiān)管部門除統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督指導(dǎo)職責(zé)外還需要負(fù)擔(dān)起具體的審查任務(wù)。
（四）《條例》明確公平競爭審查工作的監(jiān)督保障
《條例》第二十條規(guī)定由國家市場監(jiān)督管理總局強(qiáng)化公平競爭審查工作監(jiān)督保障，建立健全公平競爭抽查、舉報處理、督查等機(jī)制。《條例》第二十一條規(guī)定由市場監(jiān)管部門建立健全公平競爭審查抽查機(jī)制，牽頭組織對政策措施開展抽查工作，經(jīng)核查發(fā)現(xiàn)違反本條例規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)督促起草單位進(jìn)行整改。《條例》第二十二條規(guī)定任何單位和個人可以向市場監(jiān)督管理部門舉報違反本條例規(guī)定的政策措施，市場監(jiān)督管理部門接到舉報后，應(yīng)當(dāng)及時處理或者轉(zhuǎn)送有關(guān)部門處理。《條例》第二十三條規(guī)定國務(wù)院定期對縣級以上地方人民政府公平競爭審查工作機(jī)制建設(shè)情況、公平競爭審查工作開展情況、舉報處理情況等開展督查，由國家市場監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)具體實施。《條例》第二十四條規(guī)定了市場監(jiān)督管理部門的約談機(jī)制，第二十五條規(guī)定了起草單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員的責(zé)任追究機(jī)制。
二、違反《條例》規(guī)定簽署的政府招商協(xié)議之效力分析
（一）《條例》生效前簽署的政府招商協(xié)議效力分析
對于《條例》生效前簽署的協(xié)議，如依據(jù)當(dāng)時的法律法規(guī)等規(guī)定其屬于有效協(xié)議，按照“法不溯及既往”原則，不應(yīng)因協(xié)議或協(xié)議條款未履行公平競爭審查機(jī)制違反《條例》的具體規(guī)定認(rèn)定其無效，應(yīng)適用《條例》生效前的法律法規(guī)規(guī)定具體判定其效力。
對于《條例》生效前簽署的含有稅收減免、返還條款等稅收優(yōu)惠的政府招商協(xié)議是否有效，相關(guān)效力爭議主要集中在國務(wù)院發(fā)布的兩個通知文件以及《稅收征收管理法》的具體規(guī)定中。
國務(wù)院于2014年11月27日發(fā)布并實施《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》，要求：“統(tǒng)一稅收政策制定權(quán)限。堅持稅收法定原則，除依據(jù)專門稅收法律法規(guī)和《中華人民共和國民族區(qū)域自治法?》規(guī)定的稅政管理權(quán)限外，各地區(qū)一律不得自行制定稅收優(yōu)惠政策；未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，各部門起草其他法律、法規(guī)、規(guī)章、發(fā)展規(guī)劃和區(qū)域政策都不得規(guī)定具體稅收優(yōu)惠政策。”后國務(wù)院于2015年5月10日發(fā)布的《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》，第三條規(guī)定：“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。”
根據(jù)《稅收征收管理法》（2015修正）第三條規(guī)定：“稅收的開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅，依照法律的規(guī)定執(zhí)行；法律授權(quán)國務(wù)院規(guī)定的，依照國務(wù)院制定的行政法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。任何機(jī)關(guān)、單位和個人不得違反法律、行政法規(guī)的規(guī)定，擅自作出稅收開征、停征以及減稅、免稅、退稅、補(bǔ)稅和其他同稅收法律、行政法規(guī)相抵觸的決定。”
從過往的司法案例來看，既存在以國務(wù)院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》作為裁判依據(jù)或從當(dāng)事人真實意思表示等方面綜合認(rèn)定載有稅收減免或返還條款的協(xié)議屬于合法有效的司法案例，也存在直接以違反《稅收征收管理法》規(guī)定確認(rèn)相關(guān)協(xié)議無效的司法案例。
在最高人民法院（2017）最高法行申7679號案件中，法院認(rèn)為，關(guān)于涉案合同書具體條款的效力問題，本案合同履行爭議主要圍繞合同書第四條第2項和第3項展開。合同書第四條第2項是關(guān)于免收土地契稅、土地增值稅、土地使用稅的約定，該約定是安丘市政府以稅收優(yōu)惠的形式為訊馳公司道路建設(shè)進(jìn)行的補(bǔ)償，具有合同對價性質(zhì)，且意思表示真實。國務(wù)院《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)[2015]25號文件）中第三條規(guī)定：“各地與企業(yè)已簽訂合同中的優(yōu)惠政策，繼續(xù)有效；對已兌現(xiàn)的部分，不溯及既往。”安丘市政府的稅收優(yōu)惠約定條款符合上述規(guī)定，應(yīng)為有效約定。一審法院認(rèn)為合同書第四條第2項約定超越了安丘市政府的法定權(quán)限，違反了《中華人民共和國稅收征收管理法》的強(qiáng)制性規(guī)定，缺乏充分依據(jù)，二審法院糾正一審錯誤，應(yīng)予肯定。合同書第四條第3項涉及營業(yè)稅、所得稅地方留成在訊馳公司交納后予以返還問題，上述費(fèi)用屬于地方政府財政性收入，安丘市政府享有自主支配權(quán)，在此基礎(chǔ)上訂立的合同條款并不違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定，亦應(yīng)為有效約定。類似的案例還有江蘇省南通市中級人民法院（2019）蘇06行終95號案例、四川省眉山市中級人民法院（2018）川14民終175號案例。
而在安徽省高級人民法院（2018）皖行終674號行政判決書，法院認(rèn)為，本案中，協(xié)議簽訂時間是2003年4月，該協(xié)議中第六條第2、3、4項依次約定：銷售不動產(chǎn)營業(yè)稅按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收后，獎勵原告30%；土地增值稅按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收后，獎勵原告80%；企業(yè)所得稅按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)征收后，縣級留成部分（40%）全部獎勵原告。該三項約定實際是稅收的“先征后返”。雙方當(dāng)事人的這種約定，是一種變相減（退）稅的約定，明顯與《中華人民共和國稅收征收管理法》和國發(fā)〔2000〕2號文規(guī)定的內(nèi)容相抵觸，違反了國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，根據(jù)《合同法》第五十二條第五項違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的合同無效之規(guī)定，雙方簽訂的協(xié)議中的上述約定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定無效。類似的案例還有最高人民法院（2020）最高法行申9021號。
對于《條例》生效前就未履行公開招標(biāo)等競爭流程而簽署特許經(jīng)營協(xié)議是否有效引發(fā)的糾紛在司法實踐中也比較常見。根據(jù)《行政許可法》相關(guān)規(guī)定，特許經(jīng)營權(quán)的授予應(yīng)屬于行政許可，特許經(jīng)營權(quán)的授予必須履行公平競爭程序。對于因政府部門未履行公平競爭程序引發(fā)的特許經(jīng)營協(xié)議糾紛，在最高人民法院2023年第11期公報案例——灌云中孚環(huán)保科技有限公司訴灌云縣人民政府等撤銷政府特許經(jīng)營協(xié)議糾紛案中，江蘇省高級人民法院認(rèn)為該案中《光大項目協(xié)議》通過非公平競爭方式予以締結(jié)沒有法律依據(jù)，明顯違反法律規(guī)范的強(qiáng)制性規(guī)定，構(gòu)成重大且明顯違法，故《光大項目協(xié)議》依法應(yīng)屬于無效行政協(xié)議。
（二）《條例》生效后違反公平競爭審查機(jī)制簽署的政府招商協(xié)議效力分析
因《條例》并未明確規(guī)定違反公平競爭審查機(jī)制簽署的政府招商協(xié)議效力如何，本文謹(jǐn)依據(jù)《中華人民共和國民法典》等相關(guān)規(guī)定對《條例》生效后違反公平競爭審查機(jī)制簽署的協(xié)議效力進(jìn)行初步分析，具體尚待司法實踐的進(jìn)一步明確。
根據(jù)《條例》的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)單位在起草涉及經(jīng)營者經(jīng)濟(jì)活動的政策措施出臺前，應(yīng)按照《條例》規(guī)定的審查標(biāo)準(zhǔn)開展公平競爭審查，政策措施未經(jīng)公平競爭審查，或者經(jīng)公平競爭審查認(rèn)為違反《條例》第八條至第十一條規(guī)定且不符合第十二條規(guī)定情形的，不得出臺。對于起草單位未依照《條例》規(guī)定開展公平競爭審查出臺的政策措施，根據(jù)《民法典》第一百五十三條的規(guī)定，違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定的民事法律行為無效，因《條例》屬行政法規(guī)，對未履行公平競爭審查程序簽署的協(xié)議，筆者傾向于認(rèn)定該協(xié)議的相關(guān)條款因違反行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定屬無效條款。
三、《條例》的實施對地方政府招商引資的影響
土地、稅收、財政獎補(bǔ)、營商環(huán)境是地方政府招商引資的重器，一些地方通過稅收優(yōu)惠或返還，廠房購買、裝修或租賃補(bǔ)貼，新購設(shè)備補(bǔ)貼，企業(yè)搬遷費(fèi)用補(bǔ)貼，重大項目獎勵，科研投入獎勵，納稅倍增獎勵，上市獎勵等優(yōu)惠政策進(jìn)行招商引資。近年來，國家也在加強(qiáng)對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠的規(guī)范管理，該趨勢在今年出臺的《條例》中有明顯體現(xiàn)。
（一）《條例》中影響政府招商政策的直接規(guī)定
《條例》第一條規(guī)定，“為了規(guī)范公平競爭審查工作，促進(jìn)市場公平競爭，優(yōu)化營商環(huán)境，建設(shè)全國統(tǒng)一大市場，根據(jù)《中華人民共和國反壟斷法》等法律，制定本條例”，第十條規(guī)定，“起草單位起草的政策措施，沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，不得含有下列影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容：（一）給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠；（二）給予特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼；（三）給予特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會保險費(fèi)等方面的優(yōu)惠；（四）其他影響生產(chǎn)經(jīng)營成本的內(nèi)容”。
地方政府為招商引資出臺稅收等優(yōu)惠政策的現(xiàn)象時有發(fā)生，違規(guī)返還稅款往往會造成地方財政收入流失。2021年，審計署曾公開《國務(wù)院關(guān)于2020年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》，就發(fā)現(xiàn)15個省市以財政獎勵等名義返還稅款238.73億元，返還比例大多為地方分成收入的90%以上。
財政部、稅務(wù)總局曾對上述問題進(jìn)行了專項整治，并要求嚴(yán)格規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，未來適時開展清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)工作，嚴(yán)禁地方違規(guī)制定稅收返還等優(yōu)惠政策。確需新出臺政策的按要求報請國務(wù)院審批，且一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。
《條例》的出臺，延續(xù)了此前相關(guān)部門要求規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的規(guī)定，2021年市場監(jiān)管總局等五部門印發(fā)《公平競爭審查制度實施細(xì)則》也有相關(guān)表述。《條例》作為國務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律層級比作為部門規(guī)章的《實施細(xì)則》更高，這也意味著未來稅收等優(yōu)惠政策規(guī)范化力度會更大。
《條例》要求在沒有法律、行政法規(guī)依據(jù)或者未經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的情形下，相關(guān)政策措施不得給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠，不得給與特定經(jīng)營者選擇性、差異化的財政獎勵或者補(bǔ)貼，不得給與特定經(jīng)營者要素獲取、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金、社會保險費(fèi)等方面的優(yōu)惠。值得注意的是，《條例》第十二條對具有或者可能具有排除、限制競爭的政策措施規(guī)定了例外情形，如該政策措施屬于為維護(hù)國家安全和發(fā)展利益的、為促進(jìn)科學(xué)技術(shù)進(jìn)步、增強(qiáng)國家自主創(chuàng)新能力的、為實現(xiàn)節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境、救災(zāi)救助等社會公共利益的情形，在滿足沒有對公平競爭影響更小的替代方案并能夠確定合理的實施期限或者終止條件的條件下可以出臺。
（二）穩(wěn)步推進(jìn)不合規(guī)稅收優(yōu)惠政策的清理
公平競爭是一個市場經(jīng)濟(jì)體制下的經(jīng)典話題，也是實務(wù)中應(yīng)予以遵守的基本原則。但在我國改革開放初期，國家出臺了很多給予外資的特殊優(yōu)惠政策，同時，政府為了促進(jìn)西北、西南等一些經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，也給予其一些優(yōu)惠政策，這是國內(nèi)政府招商優(yōu)惠政策的發(fā)端。而到改革開放之后，國內(nèi)的政府招商工作則集中表現(xiàn)在南北之間的差距，體現(xiàn)在對優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)和優(yōu)秀企業(yè)的爭奪，該情況形成了企業(yè)間的不公平競爭，既包括對招商地區(qū)的本土企業(yè)的不平等，也包括對被招商企業(yè)所在地區(qū)企業(yè)的不平等，因此亟須治理。
在《條例》出臺之前，為推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，國家一直在穩(wěn)妥推進(jìn)不合規(guī)的稅收優(yōu)惠政策清理。影響最大的一次是2014年為落實相關(guān)要求，國務(wù)院出臺了《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)[2014]62號），要求各地同步開展稅收、非稅等收入和財政支出等優(yōu)惠政策。但在實際實施過程中，盡管一些地方出臺了不合規(guī)的稅收等優(yōu)惠政策，但考慮到政府履約，最終這項清理暫緩，并進(jìn)行“新老劃斷”。國務(wù)院于2015年5月10日出臺《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項的通知》（國發(fā)[2015]25號），明確《關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》規(guī)定的專項清理工作待今后另行部署后再進(jìn)行，并要求各地區(qū)、各部門今后制定出臺新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。
雖然統(tǒng)一的清理稅收等優(yōu)惠政策暫緩，但相關(guān)工作一直在穩(wěn)步推進(jìn)，目前不少省份也在進(jìn)一步規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策。比如2021年海南省人民政府辦公廳發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范產(chǎn)業(yè)扶持財稅政策有關(guān)事項的通知》要求，各市縣政府、各部門以及有關(guān)園區(qū)今后在制定招商引資、產(chǎn)業(yè)培育和扶持政策時，一律不得簽訂或出臺與企業(yè)繳納稅收直接掛鉤的扶持政策。另外海南省還對各市縣政府及各部門出臺的招商引資、產(chǎn)業(yè)扶持財稅政策進(jìn)行清理，并加強(qiáng)對招商引資、產(chǎn)業(yè)扶持財稅政策的監(jiān)督檢查。
（三）部分企業(yè)已被責(zé)令退回政府補(bǔ)助和扶持資金
近期，審計署、市監(jiān)局、司法部等部門通過通知、公告等形式，就清理不平等對待企業(yè)的法律法規(guī)政策發(fā)表了意見，上述文件的精神也在各地取消違規(guī)財政返還、規(guī)范招商引資政策的工作中得以落實，多地政府收回財政獎補(bǔ)，包括多家上市公司在內(nèi)的企業(yè)，部分被責(zé)令退回政府補(bǔ)助和扶持資金的案例如下：
土地、稅收、財政獎補(bǔ)、營商環(huán)境是地方政府招商引資四大法寶，其中政府通過出臺稅收優(yōu)惠和財政獎補(bǔ)措施招商引資，吸引企業(yè)效果最為直接有效，這些招商引資政策短期效應(yīng)明顯，但長期而言會因政府對市場的不當(dāng)干預(yù)，扭曲市場、出現(xiàn)不公平競爭，導(dǎo)致競爭失效、市場失序，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和企業(yè)自身也容易陷入困境，政策紅利一旦取消，企業(yè)也將選擇離開。
四、《條例》推動政策招商向資本招商、基金招商轉(zhuǎn)變，有利于政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展
在傳統(tǒng)的政策招商模式中，部分地方政府缺乏對項目的甄別能力，為吸引企業(yè)提供過多的優(yōu)惠政策和補(bǔ)貼，但未能招到真正的優(yōu)質(zhì)項目落地，“稅收獎補(bǔ)”的做法難以助力地方經(jīng)濟(jì)的長遠(yuǎn)發(fā)展，對地方經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定性和可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成一定的風(fēng)險。《條例》的實施將會推動地方政府招商模式朝資本招商、基金招商的方向轉(zhuǎn)變，推動政府產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)展、促進(jìn)公平競爭。
（一）政策招商應(yīng)逐步向資本招商、基金招商轉(zhuǎn)變
《條例》的出臺旨在促進(jìn)市場公平競爭，對地方政府在招商引資過程中給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠、財政獎勵或補(bǔ)貼等行為的嚴(yán)格限制，此舉直接限制政府通過傳統(tǒng)政策優(yōu)惠手段吸引企業(yè)的能力，政策招商面臨著向資本招商、基金招商轉(zhuǎn)變的趨勢。
政府通過基金招商的形式進(jìn)行投資，可以實現(xiàn)風(fēng)險共擔(dān)、利益共享，有助于降低單一項目的投資風(fēng)險，提高整體投資回報。資本招商、基金招商的招商方式重視企業(yè)的成長潛力和市場前景，而非短期的政策優(yōu)惠和補(bǔ)貼，能夠吸引具有發(fā)展?jié)摿蛣?chuàng)新能力的優(yōu)質(zhì)企業(yè)入駐，通過資本市場的力量來培育和扶持具有發(fā)展前景和競爭力的企業(yè)，通過扶持和陪伴優(yōu)質(zhì)企業(yè)成長最終推動地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型升級，為地方經(jīng)濟(jì)帶來長期穩(wěn)定的增長動力，是資金有效配置和高效利用的市場化運(yùn)作。同時，基金招商通過專業(yè)的投資機(jī)構(gòu)和管理團(tuán)隊負(fù)責(zé)基金的運(yùn)作和管理，能夠根據(jù)市場變化和企業(yè)需求及時調(diào)整投資策略，提高投資成功率。
（二）《條例》將進(jìn)一步規(guī)范政府行為，減少行政干預(yù)
《條例》的核心目標(biāo)之一是規(guī)范行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織的行為，防止濫用行政權(quán)力排除、限制競爭，維護(hù)公平競爭的市場秩序。對于政府產(chǎn)業(yè)投資基金而言，這意味著政府在設(shè)立、管理和運(yùn)作相關(guān)基金時將更加規(guī)范其管理和引導(dǎo)行為，必須遵循公平競爭的原則，減少不必要的行政干預(yù)，確保市場機(jī)制的充分發(fā)揮。
（三）《條例》明確公平競爭審查標(biāo)準(zhǔn)，保障各類市場主體平等參與
《條例》的實施更加強(qiáng)調(diào)保障市場主體的公平參與和競爭機(jī)會。為了確保公平競爭的實施，確保政府產(chǎn)業(yè)投資基金審查備案過程具有可預(yù)見性和公平性，政府不應(yīng)通過設(shè)置不合理的審批程序或授予特許經(jīng)營權(quán)等方式，限制或變相限制基金的市場準(zhǔn)入和退出，確保基金能夠在全國范圍內(nèi)自由投資。政府起草的政策措施不得給予特定基金稅收優(yōu)惠、選擇性或差異化的財政獎勵或補(bǔ)貼等，不得強(qiáng)制或變相強(qiáng)制基金實施壟斷行為，或為其提供便利條件。
（四）促使政府產(chǎn)業(yè)投資基金提升信息披露質(zhì)量、促進(jìn)公平競爭
政府產(chǎn)業(yè)投資基金應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守《證券投資基金法》《私募投資基金監(jiān)督管理暫行辦法》等法律法規(guī)，確保合規(guī)運(yùn)營。同時建立健全內(nèi)部控制和風(fēng)險管理機(jī)制，提高基金管理人的專業(yè)素養(yǎng)和道德水平，并提升信息披露質(zhì)量，增強(qiáng)信息披露的透明度，及時向投資者披露基金的投資策略、投資組合、業(yè)績表現(xiàn)、風(fēng)險管理措施等關(guān)鍵信息，便于投資者了解基金的運(yùn)作情況，做出明智的投資決策，并促進(jìn)市場的透明度和健康發(fā)展。
綜上所述，《條例》對政府招商引資以及政府產(chǎn)業(yè)投資基金的影響是多方面的，其旨在規(guī)范政府行為、促進(jìn)公平競爭，《條例》將促進(jìn)營造更加公平、透明、穩(wěn)定的市場環(huán)境，促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)、地方經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。地方政府及社會企業(yè)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)政策招商向資本招商、基金招商的轉(zhuǎn)變，積極調(diào)整招商策略、經(jīng)營方針。
