解讀：中華人民共和國(guó)民政部頒發(fā)《慈善組織信息公開辦法》
作者：王麗 2018-10-19導(dǎo)言：2018年8月6日，民政部令61號(hào)公布《慈善組織信息公開辦法》（以下簡(jiǎn)稱“《公開辦法》”），自2018年9月1日起施行。《公開辦法》對(duì)慈善組織信息公開作出統(tǒng)一規(guī)定，其重要性和指導(dǎo)意義不言而喻，將更有助于推動(dòng)中國(guó)慈善組織信息公開的制度化建設(shè)。
一、立法宗旨和依據(jù)
為規(guī)范慈善組織的信息公開行為，保護(hù)捐贈(zèng)人、志愿者、受益人等慈善活動(dòng)參與者的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)公眾的知情權(quán)，促進(jìn)慈善事業(yè)發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國(guó)慈善法》（以下簡(jiǎn)稱《慈善法》）制定。
二、信息公開的義務(wù)的主體如何界定？
信息公開的義務(wù)主體是慈善組織。何謂“慈善組織”？依據(jù)《慈善法》規(guī)定，慈善組織是指依法成立、符合本法規(guī)定，以面向社會(huì)開展慈善活動(dòng)為宗旨的非營(yíng)利性組織。慈善組織可以采取基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。《慈善法》公布前已經(jīng)設(shè)立的基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等非營(yíng)利性組織，可以依據(jù)《慈善組織認(rèn)定辦法》向其登記的民政部門申請(qǐng)認(rèn)定為慈善組織。《慈善法》公布后設(shè)立慈善組織，應(yīng)當(dāng)向縣級(jí)以上人民政府民政部門申請(qǐng)登記。
三、“新聞發(fā)布、廣告推廣”等方式屬于信息公開方式嗎？
《基金會(huì)信息公布辦法》規(guī)定除年度工作報(bào)告外，信息公布義務(wù)人公布信息時(shí)，可以選擇報(bào)刊、廣播、電視或者互聯(lián)網(wǎng)作為公布信息的媒體。但是，《公開辦法》規(guī)定慈善組織不得以新聞發(fā)布、廣告推廣等形式代替應(yīng)當(dāng)履行的信息公開義務(wù)，應(yīng)當(dāng)在民政部門提供的統(tǒng)一的信息平臺(tái)，向社會(huì)公開指定的七類信息：1.本辦法規(guī)定的基本信息；2.年度工作報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；3.公開募捐情況；4.慈善項(xiàng)目有關(guān)情況；5.慈善信托有關(guān)情況；6.重大資產(chǎn)變動(dòng)及投資、重大交換交易及資金往來、關(guān)聯(lián)交易行為等情況；7.法律法規(guī)要求公開的其他信息，才算履行了信息公開義務(wù)。目前該信息平臺(tái)為民政部社會(huì)組織管理局已經(jīng)于2017年9月1日已經(jīng)開通的全國(guó)慈善信息平臺(tái)——“慈善中國(guó)”。慈善組織無需自己建立網(wǎng)站或者其他信息公開平臺(tái)，只能依托“慈善中國(guó)”統(tǒng)一信息平臺(tái)履行法律規(guī)定的信息公開義務(wù)。
四、具有公開募捐資格的慈善組織應(yīng)當(dāng)公開的信息范圍有哪些？
除了民政部門提供的統(tǒng)一信息平臺(tái)向社會(huì)公開七類信息以外，具有公開募捐資格的慈善組織還應(yīng)當(dāng)公開：1.薪酬前五位人員的報(bào)酬金額；2.出國(guó)（境）經(jīng)費(fèi)、車輛購(gòu)置及運(yùn)行費(fèi)用、招待費(fèi)用、差旅費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)；3.經(jīng)過審計(jì)的年度財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告；4.公開募款物情況、用途、計(jì)劃；5.相關(guān)募捐活動(dòng)的名稱；6.慈善項(xiàng)目實(shí)施情況。
五、為何要公開前五位人員的報(bào)酬金額
具有公開募捐資格的慈善組織需要按年度公開在本組織領(lǐng)取報(bào)酬從高到低排序前五位人員的報(bào)酬金額，這在社會(huì)組織信息公開領(lǐng)域是從未有過的要求。對(duì)于此項(xiàng)規(guī)定，筆者認(rèn)為，一方面監(jiān)督慈善組織是否按照《慈善法》第60條的要求“遵循管理費(fèi)用最必要原則，厲行節(jié)約，減少不必要的開支”。另一方面存在權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等的情形。在美國(guó)，雖然規(guī)定慈善組織公開前幾位工作人員的報(bào)酬金額，但它們的前提是工作人員的薪酬是由非營(yíng)利組織自己決定的。而在中國(guó)，《慈善法》、《關(guān)于慈善組織開展慈善活動(dòng)年度支出和管理費(fèi)用的規(guī)定》均規(guī)定了慈善組織的管理費(fèi)用不能超年度總支出的比例10—20%不等的要求。對(duì)比美國(guó)的相關(guān)規(guī)定，在我國(guó)強(qiáng)制要求管理費(fèi)用比例的前提下，要求公開前五位人員的報(bào)酬金額，實(shí)際上加重了其義務(wù)。一個(gè)行業(yè)如不能建立一個(gè)體面而清晰的薪酬體系，幾乎不可能吸引在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下成長(zhǎng)起來投身公益事業(yè)的優(yōu)秀人才。
六、如何把握關(guān)聯(lián)交易的公開？
根據(jù)《公開辦法》第13條的規(guī)定，關(guān)聯(lián)交易主要包括接受關(guān)聯(lián)方的捐贈(zèng)、對(duì)關(guān)聯(lián)方投資、與關(guān)聯(lián)方共同投資、委托關(guān)聯(lián)方開展投資活動(dòng)、與關(guān)聯(lián)方發(fā)生交易、與關(guān)聯(lián)方發(fā)生資金往來。
關(guān)聯(lián)交易的公開有一定的范圍限制，并非對(duì)所有的關(guān)聯(lián)交易都要公開，而是與重要關(guān)聯(lián)方的交易需要公開，其采用的標(biāo)準(zhǔn)是“重要關(guān)聯(lián)方”而非“重大關(guān)聯(lián)交易（金額）”。因此，正確理解《公開辦法》規(guī)定的關(guān)聯(lián)交易，首先需要先理解“重要關(guān)聯(lián)方”的含義。按照《公開辦法》第4條規(guī)定，重要關(guān)聯(lián)方包括5類主體，包括“發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人、管理人員、被投資方以及與慈善組織存在控制、共同控制或者重大影響關(guān)系的個(gè)人或者組織”。《慈善法》僅規(guī)定了“發(fā)起人、主要捐贈(zèng)人、管理人”三類主體與慈善組織發(fā)生交易行為的，有關(guān)交易情況應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。《公開辦法》與之相比而言，重要關(guān)聯(lián)方的主體范圍則更廣，但是《公開辦法》并未對(duì)主要捐贈(zèng)人的認(rèn)定方法以及管理人員的范圍作出規(guī)定。對(duì)于被投資方，由于《慈善組織保值增值投資活動(dòng)管理暫行辦法》目前尚未正式頒布，慈善組織可以投資哪些領(lǐng)域和產(chǎn)品，被投資方的范圍是哪些，需要待上述規(guī)定出臺(tái)后方能確定。筆者認(rèn)為，對(duì)重要關(guān)聯(lián)方的認(rèn)定，可以在參考《上市公司信息披露管理辦法》的前提下，由民政部進(jìn)行統(tǒng)一解釋，對(duì)控制、實(shí)際控制或重大影響的各種情形進(jìn)行限定，并對(duì)主要捐贈(zèng)人、管理人員的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定，防止大家對(duì)此理解存在偏差，從而限制了慈善組織的正常活動(dòng)。其次，需要關(guān)注的是《公開辦法》表述的是“重要關(guān)聯(lián)方”而非“關(guān)聯(lián)方”。目前依據(jù)《公開辦法》的規(guī)定，當(dāng)慈善組織與非重要關(guān)聯(lián)方發(fā)生關(guān)聯(lián)交易時(shí)不需要公開，但根據(jù)《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》第46條規(guī)定，當(dāng)與非重要關(guān)聯(lián)方發(fā)生重大金額的關(guān)聯(lián)交易時(shí)，需要全體理事2/3以上通過方為有效。
七、如何解讀重大資產(chǎn)變動(dòng)、重大投資、重大交易及資金往來？
《公開辦法》第12條規(guī)定，慈善組織發(fā)生重大資產(chǎn)變動(dòng)、重大投資、重大交易及資金往來情形后30日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)一信息平臺(tái)向社會(huì)公開具體內(nèi)容和金額。但是，《公開辦法》并未對(duì)重大資產(chǎn)變動(dòng)、重大投資、重大交易及資金往來作出明確具體的規(guī)定，而是要求無論具有或者不具有公開募捐資格的慈善組織都應(yīng)當(dāng)依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章在章程或者財(cái)務(wù)資產(chǎn)管理制度中規(guī)定具體標(biāo)準(zhǔn)。但是目前尚未能在有關(guān)法律法規(guī)規(guī)章尋找到“重大”的標(biāo)準(zhǔn)范圍，因此在實(shí)施過程中可能會(huì)出現(xiàn)各家慈善組織訂立標(biāo)準(zhǔn)不一的情況。建議民政部門對(duì)“重大”的標(biāo)準(zhǔn)范圍加以規(guī)定。
八、信息公開為何需要考量成本？
毫無疑問，慈善組織需要進(jìn)行信息披露，但信息披露需要基于成本考量，法律法規(guī)通常只能要求最底線的信息披露，自愿的、更深層次的信息披露可以通過行業(yè)組織來進(jìn)行約束。否則，可能導(dǎo)致立法本意是好的，但立法效果不一定能盡如人意。《公開辦法》中信息公開的要求，對(duì)慈善組織的人員結(jié)構(gòu)、管理能力和管理成本都提出了要求，機(jī)構(gòu)規(guī)模較小的慈善組織壓力會(huì)相對(duì)要大。筆者認(rèn)為，首先，對(duì)于規(guī)模較小的慈善組織不應(yīng)設(shè)定過高的信息公開義務(wù)。因?yàn)榇壬平M織不同于上市公司，并不擁有雄厚的財(cái)力、人力等資源，通常不會(huì)擁有專業(yè)的人員，也不會(huì)聘用第三方機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范的信息披露，過高的信息公開義務(wù)對(duì)于規(guī)模較小的慈善組織而言并不適當(dāng)。其次，《公開辦法》對(duì)于不具有公開募捐資格的慈善組織要求過高。《公開辦法》要求所有慈善組織公開重大資產(chǎn)變動(dòng)及投資等信息。事實(shí)上，此類慈善組織的重大資產(chǎn)變動(dòng)及投資只對(duì)捐贈(zèng)人負(fù)責(zé)，并無義務(wù)向社會(huì)公開。筆者建議，在以后出臺(tái)的實(shí)施細(xì)則等規(guī)定中對(duì)不具有公開募捐資格慈善組織，可以只要求其公開基本信息、年度報(bào)告和財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告，對(duì)于其他則不要提過高要求。
九、如何理解慈善組織招募志愿者公示信息？
《公開辦法》第17條規(guī)定，慈善組織招募志愿者參與慈善服務(wù)，應(yīng)當(dāng)公示與慈善服務(wù)有關(guān)的全部信息，以及在服務(wù)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。但是《公開辦法》并未規(guī)定如何公示、在哪里公示、向誰(shuí)公示。筆者認(rèn)為，根據(jù)《志愿服務(wù)條例》第12條規(guī)定，“志愿服務(wù)組織可以招募志愿者開展志愿服務(wù)活動(dòng)；招募時(shí)，應(yīng)當(dāng)說明與志愿服務(wù)有關(guān)的真實(shí)、準(zhǔn)確、完整的信息以及在志愿服務(wù)過程中可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)。”因此，參照該規(guī)定，慈善組織招募志愿者時(shí)的公示，應(yīng)當(dāng)理解為向志愿者本身公示并進(jìn)行說明，而無需在統(tǒng)一的信息平臺(tái)公開上述信息。
十、如何公開年度工作報(bào)告？
《公開辦法》第6條規(guī)定，公開報(bào)告應(yīng)按照有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定的時(shí)限。關(guān)于時(shí)限問題經(jīng)檢索相關(guān)法律法規(guī)，若以基金會(huì)為例，《基金會(huì)管理?xiàng)l例》中規(guī)定的時(shí)限為每年的3月31日以前，而《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》擬規(guī)定的時(shí)限是每年的5月31日以前。《公開辦法》第6條還規(guī)定，報(bào)告應(yīng)在統(tǒng)一信息平臺(tái)向社會(huì)公開，且具體內(nèi)容和基本格式由國(guó)務(wù)院民政部門統(tǒng)一制定。
另提請(qǐng)注意，年度工作報(bào)告的內(nèi)容范圍：《慈善法》規(guī)定，報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括年度開展募捐和接受捐贈(zèng)情況、慈善財(cái)產(chǎn)的管理使用情況、慈善項(xiàng)目實(shí)施情況以及慈善組織工作人員的工資福利情況。《基金會(huì)管理?xiàng)l例》規(guī)定年度工作報(bào)告應(yīng)當(dāng)包括：財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告、注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)報(bào)告，開展募捐、接受捐贈(zèng)、提供資助等活動(dòng)的情況以及人員和機(jī)構(gòu)的變動(dòng)情況等。而依據(jù)《社會(huì)組織登記管理?xiàng)l例（草案征求意見稿）》擬規(guī)定，年度工作報(bào)告內(nèi)容包括：遵守法律、法規(guī)和規(guī)章的情況，按照本條例履行登記手續(xù)的情況，按照章程開展活動(dòng)的情況，人員和分支機(jī)構(gòu)、代表機(jī)構(gòu)等組織機(jī)構(gòu)變動(dòng)的情況，財(cái)務(wù)管理的情況，以及接受、使用捐贈(zèng)、資助的情況。
綜上，筆者認(rèn)為，基金會(huì)年度工作報(bào)告的內(nèi)容，既要滿足《慈善法》及慈善組織相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章的要求，也應(yīng)按照社會(huì)組織有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章來起草。
十一、如何把握隱私的保護(hù)？
《公開辦法》第19條規(guī)定，涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密、個(gè)人隱私的信息以及捐贈(zèng)人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人不同意公開的姓名、名稱、住所、通訊方式等信息，不得公開。
關(guān)于不公開的范圍分為絕對(duì)不公開和相對(duì)不公開。首先，絕對(duì)不公開：①國(guó)家秘密：依據(jù)《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法（2010修訂）》，國(guó)家秘密是關(guān)系國(guó)家安全和利益，依照法定程序確定，在一定時(shí)間內(nèi)只限一定范圍的人員知悉的事項(xiàng)，且第9條詳細(xì)贅述了國(guó)家秘密的范圍，此處不做詳解；②商業(yè)秘密：商業(yè)秘密的構(gòu)成要件有三：一是該信息不為公眾所知悉。即該信息是不能從公開渠道直接獲取的；二是該信息能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性；三是權(quán)利人對(duì)該信息采取了保密措施。概括地說，不能從公開渠道直接獲取的，能為權(quán)利人帶來經(jīng)濟(jì)利益，具有實(shí)用性，并經(jīng)權(quán)利人采取保密措施的信息，即為《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》所保護(hù)的商業(yè)秘密；③個(gè)人隱私：是指公民個(gè)人生活中不愿為他人公開或知悉的不危害社會(huì)的個(gè)人秘密，如個(gè)人的私生活、日記、照相薄、生活習(xí)慣、通信秘密、身體缺陷等。
其次，相對(duì)不公開：①志愿者相關(guān)信息：依據(jù)《志愿者服務(wù)條例》第20條規(guī)定未經(jīng)志愿者本人同意，不得公開或者泄露其有關(guān)信息，此處是對(duì)志愿者信息予以保護(hù)的體現(xiàn)；②捐贈(zèng)人、受益人的相關(guān)信息：依據(jù)《公益慈善捐助信息公開指引》第9條規(guī)定的公開為慣例不公開為特例的原則，捐贈(zèng)人和受益人等當(dāng)事人不愿意公開的捐助信息，應(yīng)當(dāng)事先與信息公開主體進(jìn)行約定。若無事先約定，相關(guān)慈善捐助信息均應(yīng)公開。
綜上，《公開辦法》在要求信息公開外也強(qiáng)調(diào)了對(duì)隱私的保護(hù)，對(duì)于以上主體是十分有利的。筆者建議慈善組織在工作中應(yīng)事先與上述捐贈(zèng)人、志愿者、受益人、慈善信托的委托人達(dá)成一致，了解其真實(shí)意思，從而更好地開展工作和保護(hù)自身免受處罰。
