從綠捷事件中看公眾食品領域招投標投訴處置及監督管理
作者：全開明 洪一帆 袁葦 謝美山 2025-09-25引言：近日，有上海學生家長在社交平臺發文稱，孩子在校吃的蝦仁炒蛋“發臭”，導致部分學生食用后出現不適甚至嘔吐。隨后，這道菜被緊急撤下，學校補發餅干和面包作為替代餐食。而校園餐背后的供應商就是上海綠捷實業發展有限公司。該事件迅速引發社會熱議，家長對此紛紛表示憤怒和憂慮。上海市教育委員會和市場監督管理部門第一時間介入調查，將相關菜品送檢，目前事件仍處于調查階段。綠捷經營了二十多年，多次中標上海中小學校園餐項目，是上海市中小學生最大的營養餐供應企業，還被評為農業產業化上海市重點龍頭企業。公司業務覆蓋全上海市600多所中小學、幼兒園，日供餐超過60萬份。具企查查顯示，截至9月22日，綠捷披露出來的招投標信息有137條，僅八月份就有幾十條中標記錄。而這次衛生事件的爆發，明顯暴露了一些招投標領域的突出問題，值得大家關注。
本文以“上海綠捷校園餐事件”為切入點，采用“一問一答”的形式，圍繞招投標流程中的核心問題展開深入解讀，結合本團隊在處理多起有重大影響力的招投標投訴、舉報、行政復議、行政訴訟、最高院再審及最高檢行政訴訟監督等法律服務經驗，為公眾食品領域招投標投訴處置及監督管理提供實務參考。
第一問：在上海綠捷事件關聯的招投標活動中，若存在招標方未嚴格審查投標主體資質的情況，招投標監管部門應如何認定“事前審查職責缺失”？現有監管制度需補充哪些條款以避免類似漏洞？
答：《中華人民共和國招標投標法》第十八條規定，招標人可以根據招標項目本身的要求，在招標公告或者投標邀請書中，要求潛在投標人提供有關資質證明文件和業績情況，并對潛在投標人進行資格審查。第十九條規定，招標人應當根據招標項目的特點和需要編制招標文件。招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。可見，招標方對投標主體有法定審查義務。
在這次上海綠捷事件關聯的招標活動中，綠捷存在多次司法案件糾紛，以及與新希望集團的關聯企業資本網絡等情況，如果招標方沒有通過裁判文書網、企查查等公開平臺審查，就可能構成形式審查失職。另外，如果招標方沒有實地考察綠捷的中央廚房面積、日供餐量等實際履約能力，且忽視家長意見等因素，則可能構成實質審查失職。
《中華人民共和國招標投標法》第十二條規定，依法必須進行招標的項目，招標人自行辦理招標事宜的，應當向有關行政監督部門備案。招標方的資格審查環節應當由招投標監管部門監督抽查。如果此次事件中，監管部門在備案時未發現招標文件評分標準的偏差，或抽查時未發現綠捷使用冷凍肉等異常操作，可認定為“事前審查職責缺失”。
對此，現有監管制度可以重新審查招標評分體系，將服務學校數量、師生投訴率、食材溯源覆蓋率等納入考量，并且要提高資質審查標準，可以硬性要求投標人提供近幾年無重大食品安全事故的證明、司法案件清單及失信被執行人查詢結果等。并且可以建立責任倒查機制，如果有審查失職的監管人員，可以追究行政責任。
第二問：針對上海綠捷事件涉及的招投標項目，未中標的其他投標人、項目服務對象（如公眾、合作單位）能否被認定為“利益第三人”？利益第三人若自身權益因該招投標活動受損，是否有依法主張投訴、復議等權利？
答：未中標的其他投標人屬于《中華人民共和國招標投標法實施條例》中提到的“其他利害關系人”，可以提出對資格審查文件或評標結果的異議，也可以針對招投標活動對行政監管部門提出投訴，都需要在公示期或規定時間內進行。不過他們不屬于“利益第三人”，他們的權利并非源于合同，而是基于招投標監管規則。
項目服務對象中，公眾作為校園餐的直接食用方，是利益第三人，如果因為綠捷提供的校園餐而健康受損，可以依據《中華人民共和國民法典》主張侵權責任。但如果是普通公眾，不是直接食用校園餐的，那是否屬于“利益第三人”仍有爭議。若合作單位因綠捷遭受經濟損失，可依據《民法典 》追究其違約責任，但需證明損失與招投標違法性的因果關系。
而孩子家長并非供餐合同的直接當事人，但基于他們對孩子的監護權，在特定條件下也可能被認定為“利益第三人”。孩子作為未成年人，家長對孩子的健康等有監護的職責，如果孩子的健康因為食用中標供應商提供的校園餐而受到影響，家長要支付醫療費，財產權受損，那么此時家長就可主張“利益第三人”的權利。此外，上海部分區域有規定讓家長代表參與校園餐供應商遴選的，那么此時家長就是供餐招投標的監管主體，符合“利益第三人”的特征，可基于合同主張權利。而且當主張該權利的家長群體人數夠多時，訴訟標的也一樣，可以提起共同訴訟，推選家長代表參與訴訟，加強社會影響力。
第三問：若某投標人申請公開上海綠捷事件關聯招投標的專家評審打分表、上海綠捷的投標響應材料、監管部門的投訴處理記錄等核心文件，行政機關以“涉及商業秘密”或 “內部工作信息”為由拒絕公開時，需提供哪些合法依據？投標人不服該拒絕決定，能否通過行政復議主張權利？
答：首先，依據《政府信息公開條例》第十五條，行政機關可對涉及商業秘密的政府信息不予公開，但需滿足兩個核心條件：一是需舉證證明申請公開的文件（如投標響應材料中的技術參數、報價策略等）符合 “不為公眾所知悉、具有商業價值并經權利人采取相應保密措施” 的商業秘密構成要件；二是需書面征求上海綠捷（商業秘密權利人）的意見，若權利人不同意公開且無公共利益特殊需要，方可拒絕。
其次，依據《政府信息公開條例》第十六條第一款，行政機關的內部事務信息（如未最終形成的評審討論記錄）、過程性信息（如監管部門內部投訴處理的初步審查意見）可不予公開。根據《國務院辦公廳轉發司法部關于審理政府信息公開行政復議案件若干問題指導意見的通知》（國辦函〔2021〕132號）第四條，公民、法人或者其他組織認為行政機關未依法履行主動公開政府信息義務提出行政復議申請的，行政復議機關不予受理，并可以告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。但需注意，專家評審打分表、最終投訴處理決定等對投標人權利義務產生直接影響的文件，行政機關若以“內部工作信息”為由拒絕則需依法承擔嚴格的證明責任。
最后，投標人不服拒絕公開決定的，可以通過行政復議主張權利。依據《中華人民共和國行政復議法》第十一條，公民、法人認為行政機關不依法履行政府信息公開義務的，屬于行政復議受案范圍。復議機關將審查行政機關拒絕公開的理由是否合法（如商業秘密認定是否準確、內部工作信息的界定是否符合條例規定），若發現行政機關存在濫用不予公開情形，將責令其限期公開。
第四問：若上海綠捷事件關聯招投標的“專家評審意見”存在明顯瑕疵，投標人或利益第三人能否針對該評審意見提起行政復議或者行政訴訟？訴訟的被告應確定為評審專家、招標代理機構還是招投標監管部門？
答：該問題主要需要解決的核心點在于：其一，評審意見瑕疵是否構成可訴的行政行為或民事侵權行為；其二，救濟途徑應該通過行政訴訟還是民事訴訟主張權利；其三，評審專家、招標代理機構或監管部門的法律責任劃分。
“專家評審意見”并非具體行政行為本身，行政復議或者行政訴訟的對象均應當為據以作出的具體行政行為。根據《中華人民共和國招標投標法實施條例》第七十一條規定：“評標委員會成員需客觀公正履職，違規行為將受到行政處罰”。評審專家個人通常不作為被告，因其評審行為屬于職務行為，法律責任由其所屬的評審委員會或監管部門承擔，即評審意見屬于招投標活動的專業判斷，其瑕疵可能觸發行政監督，其本身不具有直接的可訴性。
為此，若認為“專家評審意見”有關事項存在明顯瑕疵時，包括但不限于專家應回避末回避、收受賄賂出具傾向性意見等，根據《中華人民共和國招標投標法》第六十五條明確投標人應優先向行政監督部門投訴，而非直接起訴評審意見。監管部門若不履職并給到相應文書，則可起訴監管部門行政不作為。
若經行政監督部門對專家評審的投訴處理后，確認專家評審過程中存在違反專家評審要求的行為時，根據《政府采購評審專家管理辦法》第二十七條規定，認定其評審意見無效，并給予相應的行政處罰；造成他人損失的，可追究民事責任，情節嚴重的，依法追究刑事責任。
第五問：若上海綠捷（或其關聯公司）已在同類招投標項目中中標，后因該事件被查實存在投標違法情形（如提供虛假材料、圍標），招標方或監管部門是否可以“廢止其中標資格”？中標公司對廢標決定不服時，可通過哪些途徑（如行政復議、行政訴訟）尋求救濟？
答：招標方或監管部門可以廢止其中標資格。依據《中華人民共和國招標投標法》第五十四條及《中華人民共和國政府采購法》第三十六條，投標人存在提供虛假材料、圍標等違法行為的，中標無效；監管部門可責令招標方取消其中標資格，若已簽訂合同，該合同自始無效。即使關聯公司中標，若查實其與上海綠捷存在“單位負責人為同一人或直接控股關系” 且串通投標或其他違法違規行為，則應當被廢標，并對供應商依法作出處罰。
若廢標決定由政府采購監管部門作出，中標公司可依據《中華人民共和國行政復議法》，向監管部門的上一級行政機關申請復議，主張廢標決定認定事實錯誤、證據不足或程序違法。
根據《中華人民共和國行政訴訟法》，中標公司可直接向法院提起行政訴訟，被告需根據具體行政行為的作出主體確定。若由招標方（如學校、事業單位）作出，以招標方為被告；若由監管部門作出，以監管部門為被告。此外，依據《政府采購質疑和投訴辦法》，中標公司需先通過“質疑－投訴”程序窮盡向招標方質疑、向監管部門投訴的行政救濟，對投訴處理結果不服的，再提起相應的行政復議或行政訴訟。
第六問：若上海綠捷因事件被認定存在招投標違法違規行為后，其參與后續“同類招投標活動”的資格應如何限制？限制期限、限制范圍（如僅限制上海綠捷本身，還是其關聯公司）的認定主體（監管部門/招標方）與法定依據是什么？
答：依據《招標投標違法行為記錄公告暫行辦法》第九條，違法行為記錄公告期限為6個月；若監管部門作出“限制投標資格” 的行政處罰，則限制期限以行政處罰決定為準，且公告期限需與限制期限一致。例如，若上海綠捷被認定圍標，監管部門可責令其2年內不得參與食品采購類招投標，公告期限同步為2年。
依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十九條，“重大違法記錄”的限制僅針對違法供應商自身，其關聯公司（如參股公司、兄弟公司）除非被查實共同參與違法活動，否則不受牽連。即使關聯公司與上海綠捷存在同一法定代表人，只要能證明獨立經營，仍可參與投標。但也有例外情形：若關聯公司與上海綠捷存在“直接控股、管理關系”且共同實施圍標等違法行為，依據《中華人民共和國政府采購法實施條例》第十八條，監管部門可同時限制關聯公司的投標資格。
最后，關于認定主體及法定依據。認定主體是由招投標監管部門（如財政部門、市場監管部門）負責認定，招標方無資格自行限制投標人資格。依據《中華人民共和國招標投標法》第七條，監管部門負責對招投標活動實施監督，其作出的資格限制決定具有法律效力；招標方可依據監管部門的認定結果，在招標文件中設置資格門檻（如排除有違法記錄的供應商）。
第七問：檢察院針對上海綠捷事件中招投標活動可能存在的違法情形（如串標、虛假投標、監管失職）啟動法律監督時，需滿足哪些法定條件？可采取的監督方式（如檢察建議、抗訴）與監督后的整改跟進機制應如何落地？
答：法律監督并非任意啟動，需嚴格遵循法定條件。根據法律規定，首要條件是存在明確的違法事實，且該事實需與招投標活動直接關聯。在此次綠捷事件中，若經初步核查發現綠捷及其關聯公司存在串標、虛假投標等實體違法情形，或招標方在招標流程中存在違反《中華人民共和國招標投標法》的程序問題，同時監管部門也未履行法定監管職責，則滿足“存在違法事實”這一核心前提。此外，啟動監督還需滿足“損害國家或社會公共利益”的條件，綠捷作為校園配餐的投標方，如果違法中標后導致食材安全隱患、公共服務質量下降問題，比如這次事件出現的“臭蝦仁”等食品安全問題，就屬于損害社會公共利益的情形，檢察院可以啟動法律監督。
檢察院在開始法律監督時，需結合綠捷事件的具體違法情節與危害程度，選擇適配的監督方式。對于監管部門存在的失職行為，檢察院可以給予《檢察建議書》，在建議書中明確指出監管漏洞并引用具體法律依據，同時提出可操作的整改要求。當綠捷的違法招投標行為直接損害社會公共利益，且無其他主體提起訴訟時，檢察院可作為公益訴訟起訴人，提起民事公益訴訟，要求綠捷承擔賠償損失、公開道歉、消除不良影響等責任，切實維護公眾權益。
監督方式的落地并非終點，建立完善的整改跟進機制，才能避免監督“流于形式”。首先，檢察院在發出檢察建議或啟動公益訴訟后，應明確被監督單位的整改期限，要求監管部門在規定時間內提交整改方案，整改完成后需報送詳細的整改報告及佐證材料；對于綠捷公司，需監督其是否實際按要求糾正違法行為。其次，檢察院可聯合監察機關、審計機關、市場監管部門等，對整改情況開展聯合檢查，重點核查整改措施是否真正落地。最后，也可引入第三方評估機制，邀請行業專家、人大代表、政協委員或專業評估機構，對整改效果進行客觀評估，評估內容包括監管制度的完善性、綠捷履約行為的合規性、公眾對服務質量的滿意度等，并將評估結果向社會公開。
行政檢察作用是行政訴訟監督職能的核心部分，其范圍更廣，包括對行政訴訟活動的監督和對行政機關違法行為的監督。當事人若認為法院關于招投標的行政判決、裁定確有錯誤，就生效法律文書向檢察院申請監督。此外，檢察機關對招投標違法行為的依法監督是防止程序空轉、防止紙面處罰等的有力武器，確保監管落到實處。根據修改后的《中華人民共和國刑事訴訟法》，檢察院保留對司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪的偵查權。在招投標案件中，可以深挖背后保護傘，深查其背后的瀆職、腐敗問題，并與監察委員會形成密切且有效的銜接，共筑反腐合力。
總結
上海綠捷事件所暴露的招投標規范缺失與維權不暢問題，需以全國統一大市場建設 “規則統一、監管公正、權益保障有力”的要求為統領破解。一方面要壓實招投標全流程規范責任，事前建立全國統一的投標主體資質審查標準。另一方面需完善全主體維權機制，明確全國統一的異議提出、投訴受理時限與操作指引，推動行政機關打破信息壁壘，實現招投標核心信息依法共享，避免因區域差異導致救濟不暢。
唯有如此，才能讓招投標回歸“公平競爭” 本質，保障企業在全國市場的平等權益，打破區域壁壘，維護統一市場競爭秩序，為全行業公共服務項目招投標管理提供契合統一大市場要求的實務樣本，夯實全國統一大市場構建的市場秩序基礎。
本文撰寫王瑞琦、邵雨沁亦有貢獻
