終本制度將迎重大改革二評《民事強制執(zhí)行法草案（征求意見稿）》
作者：張國明 2022-07-02前言
《民事強制執(zhí)行法》從2000年開始起草至今長達22年，過程艱辛，成文不易。而此時距“執(zhí)行難”問題的提出已過去35年。“執(zhí)行難”問題的產(chǎn)生，成因很多，在此不做贅述。按照《民訴法司法解釋》第五百一十九條規(guī)定，終結本次執(zhí)行程序（以下簡稱“終本”），是指經(jīng)過財產(chǎn)調查未發(fā)現(xiàn)可供執(zhí)行的財產(chǎn)，在申請執(zhí)行人簽字確認或者執(zhí)行法院組成合議庭審查核實并經(jīng)院長批準后，可以裁定終結本次執(zhí)行程序。 為了解決“執(zhí)行難”的問題，2009年，中央政法委、最高人民法院在全國法院清理執(zhí)行積案的專項行動中，提出“終本”這種執(zhí)行案件的結案方式。此后，法院一般對六個月內窮盡執(zhí)行措施后無可供執(zhí)行財產(chǎn)，導致無繼續(xù)執(zhí)行條件的案件，裁定終本。法院裁定終本后，如發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有財產(chǎn)可供執(zhí)行的，申請執(zhí)行人可提出恢復執(zhí)行申請。 事與愿違的是，終本后的案件，如申請執(zhí)行人無法提供可供執(zhí)行財產(chǎn)，案件很難恢復執(zhí)行。對于執(zhí)行法官而言，新的執(zhí)行案件不斷增加，主要精力用于辦理新案件，對終本案件的辦理隨意性較大，不夠嚴格規(guī)范。甚至有的法院執(zhí)行恢復案件不再由原執(zhí)行法官辦理，新指定的執(zhí)行法官需要重新了解案情，不僅增加了當事人的溝通成本，也進一步加劇了終本案件的執(zhí)行難度。 而《草案》則對終本作出更加嚴格、系統(tǒng)的規(guī)定，完全不同于之前的要求，本文從終本條件、窮盡調查手段、執(zhí)轉破銜接、終結執(zhí)行四個方面予以對比闡述。
一、終本條件對比
1、原執(zhí)行法律規(guī)范對于終本條件的規(guī)定 《最高院關于嚴格規(guī)范終結本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》第一條規(guī)定，人民法院終結本次執(zhí)行程序，應當同時符合下列條件：（一）已向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知、責令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)；（二）已向被執(zhí)行人發(fā)出限制消費令，并將符合條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單;（三）已窮盡財產(chǎn)調查措施,未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)或者發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置;（四）自執(zhí)行案件立案之日起已超過三個月；（五）被執(zhí)行人下落不明的，已依法予以查找；被執(zhí)行人或者其他人妨害執(zhí)行的，已依法采取罰款、拘留等強制措施，構成犯罪的，已依法啟動刑事責任追究程序。 2、《草案》對于終本條件的規(guī)定 《草案》第八十條規(guī)定，執(zhí)行中，同時符合下列情形的，經(jīng)申請執(zhí)行人同意或者人民法院審查核實，人民法院可以裁定終結本次執(zhí)行程序：（一）已向被執(zhí)行人發(fā)出執(zhí)行通知、依法責令被執(zhí)行人報告財產(chǎn)；（二）已對被執(zhí)行人依法采取限制消費措施，并將符合條件的被執(zhí)行人納入失信被執(zhí)行人名單；（三）已窮盡必要合理的財產(chǎn)調查措施，未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財產(chǎn)、發(fā)現(xiàn)的財產(chǎn)不能處置或者已經(jīng)處分完畢但是債權尚未全部實現(xiàn)；（四）已依法采取法律規(guī)定應當采取的其他執(zhí)行行為。 經(jīng)對比可發(fā)現(xiàn)，《草案》充分吸收了原規(guī)定的主要條款，前三條款基本原文吸收，第三條新增了“已經(jīng)處分完畢但是債權尚未全部實現(xiàn)”的表述，使條文表述更為完整；刪除了原規(guī)定第四條的期限標準，因該條款實際意義不大；第五條則將原羅列的兩種情形概括為兜底條款，是為了避免羅列不全面的缺陷。 總體來說，《草案》規(guī)定終本的條件更為簡明扼要，可操作性更強。
二、窮盡調查措施對比
1、原執(zhí)行法律規(guī)范的調查措施 《最高院關于嚴格規(guī)范終結本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》第三條，本規(guī)定第一條第三項中的“已窮盡財產(chǎn)調查措施”，是指應當完成下列調查事項：（一）對申請執(zhí)行人或者其他人提供的財產(chǎn)線索進行核查；（二）通過網(wǎng)絡執(zhí)行查控系統(tǒng)對被執(zhí)行人的存款、車輛及其他交通運輸工具、不動產(chǎn)、有價證券等財產(chǎn)情況進行查詢；（三）無法通過網(wǎng)絡執(zhí)行查控系統(tǒng)查詢本款第二項規(guī)定的財產(chǎn)情況的，在被執(zhí)行人住所地或者可能隱匿、轉移財產(chǎn)所在地進行必要調查；（四）被執(zhí)行人隱匿財產(chǎn)、會計賬簿等資料且拒不交出的，依法采取搜查措施；（五）經(jīng)申請執(zhí)行人申請，根據(jù)案件實際情況，依法采取審計調查、公告懸賞等調查措施；（六）法律、司法解釋規(guī)定的其他財產(chǎn)調查措施。人民法院應當將財產(chǎn)調查情況記錄入卷。 2、《草案》規(guī)定的調查措施 《草案》不是以羅列的方式規(guī)定必須完成的調查事項，而是用第五章第三節(jié)整節(jié)共七個條文表述執(zhí)行調查過程，細化了報告財產(chǎn)的具體內容、形式、要求及罰則，明確了法院核查財產(chǎn)線索的期限、調查令簽發(fā)和對被執(zhí)行人搜查、審計、懸賞的流程要求。與此前羅列式措施相比，《草案》條文內容更加具體、程序更加明確、要求更加清晰、罰則更加嚴格。 值得肯定的是，《草案》第八十一第四款規(guī)定，終本后人民法院應當定期通過在線等適當方式調查被執(zhí)行人的財產(chǎn)。發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有可供執(zhí)行財產(chǎn)的，恢復執(zhí)行。從本條規(guī)定看，終本后法院應主動定期調查財產(chǎn)，對符合恢復條件的案件是法院依職權恢復。當然，該條款目前還比較籠統(tǒng)，但如果《草案》生效，還需出臺與之配套的細則。
三、執(zhí)轉破銜接對比
1、原執(zhí)轉破銜接 2017年1月發(fā)布的《最高人民法院關于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導意見》，共計21條，對執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的工作原則、條件與管轄，執(zhí)行法院的征詢、決定程序，移送材料及受移送法院的接收義務，受移送法院審查與受理，受移送法院不予受理或駁回申請的處理，執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查的監(jiān)督進行了詳細規(guī)定。 2、 《草案》執(zhí)轉破銜接 《草案》第八十二條規(guī)定，在金錢執(zhí)行中，被執(zhí)行人符合本法第八十條規(guī)定情形和破產(chǎn)法規(guī)定的清理債務情形的，人民法院應當裁定終結本次執(zhí)行程序，將執(zhí)行案件相關材料移送被執(zhí)行人住所地人民法院。被執(zhí)行人住所地人民法院應當自收到執(zhí)行案件相關材料之日起三十日內審查，一般應當裁定受理破產(chǎn)申請；特殊情況不予受理的，應當將相關案件材料退回執(zhí)行法院并書面說明原因。 從近五年情況來看，執(zhí)轉破司法實踐不盡如人意，大部分符合執(zhí)轉破條件的終本案件并沒有被移送破產(chǎn)，少量的終本案件移送破產(chǎn)也因無財產(chǎn)可破而僅僅是在破產(chǎn)程序中流轉了一圈而已，執(zhí)轉破政策出臺的目的與現(xiàn)狀差距甚大。 而相比原來執(zhí)轉破繁瑣的流程和較大的工作量，出于案結事了的考慮，執(zhí)行法官理應樂于將符合條件的終本案件移送相應有管轄權的法院。按照《草案》的規(guī)定，破產(chǎn)法院在收到執(zhí)轉破的材料后，以受理為原則，以退回為例外，而且要求退回時還需書面說明原因。這樣就可以大大地促進執(zhí)轉破案件進入破產(chǎn)程序的概率。相比原來案件終本后石沉大海的結局，當事人更愿意接受破產(chǎn)受償?shù)默F(xiàn)狀。當然，移送的具體細節(jié)，還需要《草案》或配套法條做相應的細化，使得移送破產(chǎn)更順暢銜接。
四、終結執(zhí)行創(chuàng)新
《草案》關于終本的最大創(chuàng)新是裁定終結的規(guī)定，即：第八十三條 有下列情形之一的，人民法院應當裁定終結執(zhí)行：（八）自終結本次執(zhí)行程序之日起滿五年且未發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財產(chǎn)。 相當一部分人可能認為，終本滿五年無可供執(zhí)行財產(chǎn)就終結執(zhí)行，對申請執(zhí)行人并不公平。但現(xiàn)實情況是，目前的執(zhí)行法官超過一半的時間精力花費在終本案件上，而其中大量的時間精力花費在無實質意義的流程上。從2009年中央政法委、最高院首次清理執(zhí)行積案以來，每兩到三年都會進行一次清理積案。具體工作就是把歷年的終本案件全部整理出來，通過網(wǎng)絡查控系統(tǒng)查詢一遍，卷宗重新打印簽字蓋章后歸檔。筆者在任執(zhí)行法官期間，歷經(jīng)幾次清理積案，重新查出財產(chǎn)線索的寥寥無幾，但清理工作量巨大，投入產(chǎn)出比嚴重不匹配。清理積案期間，法官幾乎沒有時間精力辦理正在執(zhí)行案件，嚴重影響正在執(zhí)行案件的辦理進度。可以設想一下，一位從業(yè)10年的執(zhí)行法官，其名下累計的終本案件會是上千甚至上萬，按照前述清理積案的周期律來推測，該執(zhí)行法官最終會把相當部分的時間都用來清理積案，而無法辦理新的案件。最終，讓能辦理的執(zhí)行案件也歸于到積案的行列，從而陷入到一種惡性循環(huán)之中。 需要認識到，“執(zhí)行難”的很大程度上是由于案件根本沒有可供執(zhí)行的財產(chǎn)，并非有財產(chǎn)而法官怠于執(zhí)行。在注重執(zhí)行效率的當下，徹底解決“執(zhí)行難”問題，就應當把執(zhí)行法官有限的時間精力，花費在有財產(chǎn)線索和有執(zhí)行到位可能的新進案件和終本案件上，適當兼顧那些無財產(chǎn)可供執(zhí)行的終本案件，對長期無可供執(zhí)行財產(chǎn)的案件應當分類剔除，即移送破產(chǎn)和終結執(zhí)行。長此堅持，執(zhí)行法官在辦案件會大幅減少，辦案壓力必將大大減輕，辦案效率也必將大大提升。
