強(qiáng)化權(quán)力制約、化解行政爭(zhēng)議：《行政復(fù)議法實(shí)施條例（修訂征求意見稿）》深度解讀
作者：吳衛(wèi)明 2025-08-072025年8月4日，國務(wù)院發(fā)布了《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例（修訂征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《征求意見稿》），向社會(huì)公開征求意見。《征求意見稿》是《中華人民共和國行政復(fù)議法》（簡(jiǎn)稱《行政復(fù)議法》）的配套規(guī)則，2007年，國務(wù)院即發(fā)布了現(xiàn)行有效的《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》（簡(jiǎn)稱《實(shí)施條例》），作為1999年《中華人民共和國行政復(fù)議法》的配套規(guī)則。后隨著《行政復(fù)議法》經(jīng)過2009年、2017年、2023年的多次修訂，現(xiàn)行有效的《實(shí)施條例》逐漸無法適應(yīng)行政復(fù)議的法律與實(shí)踐。本次《征求意見稿》的發(fā)布，是對(duì)于《行政復(fù)議法》最新立法精神與行政復(fù)議實(shí)踐的回應(yīng)。征求意見稿相較《行政復(fù)議法》的規(guī)定更為細(xì)化，使得行政復(fù)議流程更加具有操作性。一方面，通過細(xì)化規(guī)定限縮了自由裁量權(quán)，另一方面也為復(fù)議活動(dòng)提供了更多的保障。
一、進(jìn)一步突出具體行政行為的“適當(dāng)性”審查
1、“適當(dāng)性”審查的沿革與發(fā)展
1999《行政復(fù)議法》及2009年與2017年的修訂版中，在第三條行政復(fù)議機(jī)關(guān)職責(zé)部分規(guī)定了“審查申請(qǐng)行政復(fù)議的具體行政行為是否合法與適當(dāng)，擬訂行政復(fù)議決定。”并在在第二十八條規(guī)定，行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)被申請(qǐng)人作出的具體行政行為進(jìn)行審查，提出意見，經(jīng)行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人同意或者集體討論通過后，按照下列規(guī)定作出行政復(fù)議決定：具體行政行為認(rèn)定事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，內(nèi)容適當(dāng)?shù)模瑳Q定維持。
1999《行政復(fù)議法》及2009年與2017年的修訂版中雖然規(guī)定了審查內(nèi)容應(yīng)包括“合法與適當(dāng)”，但是并未將適當(dāng)性審查予以突出。
2023年《行政復(fù)議法》修訂，首次出現(xiàn)了“適當(dāng)性”的表述，該法第四十四條規(guī)定，被申請(qǐng)人對(duì)其作出的行政行為的合法性、適當(dāng)性負(fù)有舉證責(zé)任。并且，該法還將適當(dāng)性作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更行政行為的情形。該法第六十三條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定變更該行政行為：事實(shí)清楚，證據(jù)確鑿，適用依據(jù)正確，程序合法，但是內(nèi)容不適當(dāng)。
從《行政復(fù)議法》的修訂過程看，整體上體現(xiàn)了的對(duì)于具體行政行為適當(dāng)性審查的逐漸重視。也體現(xiàn)了逐漸限縮行政執(zhí)法自由裁量空間的立法精神，推進(jìn)行政執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一和可預(yù)期性。
在2023年《行政復(fù)議法》首次提出“適當(dāng)性”的基礎(chǔ)上，本次《征求意見稿》，則進(jìn)一步突出了“適當(dāng)性”審查的原則。《征求意見稿》第二條開宗明義指出，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)行政行為的合法性、適當(dāng)性進(jìn)行全面審查，保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，促進(jìn)從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。
《征求意見稿》第四十五條還規(guī)定，被申請(qǐng)人提出書面答復(fù)時(shí)，重點(diǎn)圍繞行政行為合法性、適當(dāng)性提出意見，并對(duì)申請(qǐng)人的請(qǐng)求作出回應(yīng)。被申請(qǐng)人發(fā)現(xiàn)行政行為違法或者不當(dāng)?shù)模瑧?yīng)當(dāng)自行糾正，并將處理情況報(bào)送行政復(fù)議機(jī)關(guān)。
相較于《行政復(fù)議法》，《征求意見稿》明確將“適當(dāng)性”納入了全面審查的范圍，并在總則部分專門表述，體現(xiàn)了對(duì)于“適當(dāng)性”審查的重視。
2、具體行政行為“適當(dāng)性”審查的標(biāo)準(zhǔn)
關(guān)于適當(dāng)性審查，《征求意見稿》的一個(gè)重大突破在于對(duì)如何認(rèn)定具體行政行為“不適當(dāng)”進(jìn)行了規(guī)定。
如前文所述，對(duì)于內(nèi)容不適當(dāng)而由行政復(fù)議機(jī)關(guān)變更行政行為的情形，在2023年《行政復(fù)議法》中已經(jīng)做出了規(guī)定。但是，對(duì)于如何認(rèn)定行政行為內(nèi)容不適當(dāng)，卻一直沒有具體規(guī)定。本次《征求意見稿》第六十條明確了具體行政行為內(nèi)容不適當(dāng)?shù)奈宸N情形：
（1）行政行為采取的處理方式和內(nèi)容與行政目的、現(xiàn)實(shí)情況不相適應(yīng)或者不符合其所適用依據(jù)的立法目的。
按照這一原則，行政行為應(yīng)綜合考慮行政目的，即除了考慮法條的具體內(nèi)容外，還應(yīng)關(guān)于響應(yīng)的立法目的，并與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合。從而一定程度上消除機(jī)械式執(zhí)法，讓執(zhí)法更貼進(jìn)立法的本意。
（2）行政行為超過必要限度。
這一原則，實(shí)際上體現(xiàn)了執(zhí)法的過罰相適應(yīng)的原則，避免過度執(zhí)法和過度處罰。關(guān)于處罰不超必要限度的思路，在《行政處罰法》中已經(jīng)有所體現(xiàn)，對(duì)于違法行為輕微并及時(shí)改正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。初次違法且危害后果輕微并及時(shí)改正的，可以不予行政處罰。并且，《行政處罰法》還規(guī)定，行政機(jī)關(guān)可以依法制定行政處罰裁量基準(zhǔn)，規(guī)范行使行政處罰裁量權(quán)。行政處罰裁量基準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公布。
這一思路，在部分地方政府的規(guī)范性文件中也有體現(xiàn)，上海市委員會(huì)辦公廳、上海市人民政府辦公廳2002年發(fā)布的《關(guān)于全面推行輕微違法行為依法不予行政處罰的指導(dǎo)意見》中也規(guī)定，依法制定、嚴(yán)格實(shí)施輕微違法行為依法不予行政處罰清單（以下簡(jiǎn)稱“不予處罰清單”），深化精細(xì)化執(zhí)法和包容審慎監(jiān)管，激發(fā)市場(chǎng)活力，提升執(zhí)法效果，建設(shè)更加包容、更具活力、更有溫度的營商環(huán)境，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展。
（3）行政行為對(duì)相同情況的當(dāng)事人差別對(duì)待，缺少正當(dāng)理由的；
在法定的裁量范圍內(nèi)，如果對(duì)情況相同的行政相對(duì)人適用差別待遇，將會(huì)引發(fā)社會(huì)公眾對(duì)于行政裁量權(quán)適用正當(dāng)性的質(zhì)疑，影響執(zhí)法的社會(huì)效果。因此，消除執(zhí)法的差別待遇，不僅能夠讓公眾建立對(duì)行政執(zhí)法的信任，也有利于降低執(zhí)法的自由裁量空間。
（4）行政裁量未考慮相關(guān)因素或者考慮不相關(guān)因素的；
（5）行政行為不適當(dāng)?shù)钠渌樾巍?/span>
綜上，《征求意見稿》進(jìn)一步突出具體行政行為的“適當(dāng)性”審查，并強(qiáng)調(diào)審查的全面性。其目的是為了保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，推動(dòng)行政爭(zhēng)議實(shí)質(zhì)性化解，促進(jìn)從源頭上預(yù)防和減少行政爭(zhēng)議。“適當(dāng)性”審查標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)，在深化依法行政方面，無疑據(jù)有重大意義。
二、對(duì)于行政復(fù)議范圍的進(jìn)一步細(xì)化
1、《行政復(fù)議法》規(guī)定的可申請(qǐng)行政復(fù)議范圍
按照學(xué)理和對(duì)法規(guī)的一般理解，能夠申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)是具體行政行為。但是，對(duì)于什么樣的事項(xiàng)應(yīng)該歸入行政行為，則存在一定的爭(zhēng)議。《行政復(fù)議法》及歷次修訂中，也在逐漸擴(kuò)大可復(fù)議事項(xiàng)的范圍。
2、《征求意見稿》對(duì)于可申請(qǐng)行政復(fù)議事項(xiàng)的細(xì)化
在2023年《行政復(fù)議法》修訂的基礎(chǔ)上，《征求意見稿》對(duì)于可申請(qǐng)行政復(fù)議的事項(xiàng)又做了進(jìn)一步的解釋和細(xì)化。
（1）對(duì)于行政復(fù)議范圍細(xì)化
《征求意見稿》第九條規(guī)定，下列五種情形，屬于行政復(fù)議法第十一條規(guī)定的復(fù)議范圍：（一）對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的列入嚴(yán)重失信主體名單決定及失信懲戒措施不服的；（二）對(duì)行政機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)或者規(guī)章作出的金融業(yè)審慎監(jiān)管措施不服的；（三）對(duì)教育行政部門就學(xué)校對(duì)學(xué)生實(shí)施的懲戒、給予的處分等決定作出的復(fù)核決定不服的；（四）對(duì)學(xué)位授予單位不受理學(xué)位申請(qǐng)、不授予學(xué)位或者撤銷學(xué)位等行為不服的；（五）對(duì)行政機(jī)關(guān)在公務(wù)員或者參照公務(wù)員管理的工作人員錄用工作中對(duì)報(bào)考者的違紀(jì)違規(guī)行為作出的處理決定等行政行為不服的。
以上情況，在以往的實(shí)踐中爭(zhēng)議較大。比如對(duì)于失信懲戒措施，其是否屬于行政行為？或者對(duì)于學(xué)位授予活動(dòng)，是否屬于行政復(fù)議范圍？本次《征求意見稿》很好地解答了這些疑問，從而對(duì)于準(zhǔn)公共權(quán)力的運(yùn)用有了更好的約束。
（2）對(duì)于行政協(xié)議做了細(xì)化的解釋
《征求意見稿》第十條對(duì)于行政協(xié)議的類型做了進(jìn)一步解釋，行政協(xié)議包括以下類型：（一）政府特許經(jīng)營協(xié)議；（二）土地、房屋等征收征用補(bǔ)償協(xié)議；（三）國有土地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)等國有自然資源使用權(quán)出讓協(xié)議；（四）政府投資的保障性住房的租賃、買賣等協(xié)議；（五）醫(yī)療保障服務(wù)協(xié)議；（六）行政機(jī)關(guān)為了實(shí)現(xiàn)行政管理或者公共服務(wù)目標(biāo)，與公民、法人或者其他組織協(xié)商訂立的具有行政法上權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的其他行政協(xié)議。
此外，在認(rèn)為行政機(jī)關(guān)不依法訂立、不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經(jīng)營協(xié)議、土地房屋征收補(bǔ)償協(xié)議等行政協(xié)議的復(fù)議案件中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理行政協(xié)議案件，可以參照適用《中華人民共和國民法典》關(guān)于民事合同的相關(guān)規(guī)定。
三、復(fù)議申請(qǐng)主體的明確
1、《行政復(fù)議法》對(duì)于復(fù)議申請(qǐng)人資格的確定較為原則
該法第十四條（申請(qǐng)人資格）規(guī)定，依照本法申請(qǐng)行政復(fù)議的公民、法人或者其他組織是申請(qǐng)人。并規(guī)定，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民死亡的，其近親屬可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的法人或者其他組織終止的，其權(quán)利義務(wù)承受人可以申請(qǐng)行政復(fù)議。有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議的公民為無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的，其法定代理人可以代為申請(qǐng)行政復(fù)議。
2、《征求意見稿》對(duì)于申請(qǐng)主體進(jìn)一步明確
（1）明確了近親屬范圍
《征求意見稿》第十二條規(guī)定了近親屬的范圍，近親屬包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有扶養(yǎng)、贍養(yǎng)關(guān)系的親屬。
（2）規(guī)定了特殊主體的申請(qǐng)人資格
特殊主體主要包括個(gè)體工商戶、農(nóng)村承包經(jīng)營戶、合伙企業(yè)、其他合伙組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者依法代行集體經(jīng)濟(jì)組織職能的村民委員會(huì)、轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)村集團(tuán)經(jīng)濟(jì)組織成員、業(yè)務(wù)委員會(huì)等特殊主體。詳見下表所列：
四、對(duì)于若干程序問題的細(xì)化
1、對(duì)于若干部門共同做出行政行為的復(fù)議
《征求意見稿》對(duì)于兩個(gè)以上國務(wù)院部門共同作出的行政行為不服的復(fù)議，也做了規(guī)定。該《征求意見稿》第三十四條規(guī)定，對(duì)兩個(gè)以上國務(wù)院部門共同作出的行政行為不服的，可以向其中任何一個(gè)國務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議，由作出行政行為的國務(wù)院部門共同作出行政復(fù)議決定。
對(duì)海關(guān)、金融、外匯管理等實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)機(jī)關(guān)、國家安全機(jī)關(guān)與其他行政機(jī)關(guān)共同作出的行政行為不服的，可以向其中任何一個(gè)有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議，由有管轄權(quán)的行政復(fù)議機(jī)關(guān)共同作出行政復(fù)議決定。
按照《征求意見稿》，在多部門共同做出行政行為的情況下，僅需向其中一個(gè)部門申請(qǐng)行政復(fù)議即可，然后由多個(gè)有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)共同做出復(fù)議決定。這一規(guī)定，可以便利申請(qǐng)人提出行行政復(fù)議。
2、行政復(fù)議的提級(jí)管轄
按照《征求意見稿》第三十七條規(guī)定，在兩種情況下，可以對(duì)行政復(fù)議案件由有管轄權(quán)的復(fù)議機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)提級(jí)管轄。
一是上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)已經(jīng)受理的行政復(fù)議案件，認(rèn)為屬于下列情形之一，有必要由本機(jī)關(guān)審理的，可以決定提級(jí)管轄：（一）在本行政區(qū)域內(nèi)有重大影響或者涉及重大社會(huì)公共利益的；（二）在本行政區(qū)域內(nèi)屬于新業(yè)態(tài)、新領(lǐng)域、新類型案件，且案情重大疑難復(fù)雜的；（三）具有法律適用指導(dǎo)意義的；（四）更有利于行政復(fù)議案件公正審理的。
二是下級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)已經(jīng)受理的行政復(fù)議案件，認(rèn)為符合前款規(guī)定情形，需要由上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)審理的，可以報(bào)請(qǐng)上級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)決定，報(bào)請(qǐng)?zhí)峒?jí)管轄期間不計(jì)入行政復(fù)議案件辦理期限。
3、規(guī)定了回避制度
《征求意見稿》確立了復(fù)議的回避制度，第四十四條規(guī)定，行政復(fù)議員與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審理的情形的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)提出回避申請(qǐng)，或者由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)分管負(fù)責(zé)人提出回避要求。當(dāng)事人認(rèn)為行政復(fù)議員與本案有利害關(guān)系或者有其他關(guān)系可能影響公正審理，有權(quán)申請(qǐng)行政復(fù)議員回避。是否回避，由行政復(fù)議機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人決定。
4、合并審理制度
《征求意見稿》第四十七條規(guī)定了合并審理制度，因同一行政行為或者同類行政行為發(fā)生的行政復(fù)議案件，有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)可以決定合并審理：（一）兩個(gè)以上行政機(jī)關(guān)分別對(duì)同一事實(shí)作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服向同一行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的；（二）行政機(jī)關(guān)就同一事實(shí)對(duì)若干公民、法人或者其他組織分別作出行政行為，公民、法人或者其他組織不服分別向同一行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的；（三）在行政復(fù)議期間，被申請(qǐng)人對(duì)申請(qǐng)人作出新的行政行為，申請(qǐng)人不服向同一行政復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議的；（四）行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為可以合并審理的其他情形。
綜上，2025年發(fā)布《征求意見稿》在諸多方面對(duì)《行政復(fù)議法》進(jìn)行了細(xì)化，不僅讓行政復(fù)議程序更為順暢，也有利于約束自由裁量權(quán)的行使。行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)依法行政、保障行政相對(duì)人權(quán)益的重要制度，《征求意見稿》的制定及通過，對(duì)于行政復(fù)議制度的施行具有積極意義。
