解讀將新冠疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”后對我國的影響
作者：劉炯 鄧勇 湯旻利 潘燁桐 2020-02-01引言
在世界衛生組織（World Health Organization，簡稱“WHO”）于瑞士日內瓦當地時間2020年1月30日官方公布的《關于2019新型冠狀病毒疫情的<國際衛生條例（2005）>突發事件委員會第二次會議的聲明》（簡稱“聲明”）[1]中，WHO總干事（WHO Direct-General）明確將2019新型冠狀病毒疫情列為“國際關注的突發公共衛生事件”（“Public Health Emergency of International Concern”，簡稱“PHEIC”）。
該聲明一出，即刻引起了軒然大波，國內不少民眾與企業也表現出擔憂惶恐的情緒。雖然說“無知者無畏”，但面對本次聲明，若不知曉其背后的真正含義，的確很容易被相關專業用詞所影響。
對此，我們認為作為法律人，在當下有責任運用自己的專業知識解讀相關內容，幫助民眾更準確、客觀地看待本次事件。我們雖然不能如廣大白衣天使一樣在最前線救助病人，但相信我們仍舊能在自己的崗位上、通過自己的行動共同抗擊本次疫情。
大家加油！武漢加油！祖國加油！
問題列表
問題一：什么是“國際關注的突發公共衛生事件”？
問題二：WHO宣布本次PHEIC，意味著什么？
問題三：WHO宣布本次PHEIC，會有什么后果？
問題四：針對本次PHEIC，WHO總干事給出了哪些臨時建議？
問題五：WHO宣布本次PHEIC，將持續多久？
問題六：WHO宣布本次PHEIC，其他國家可對我國采取哪些防控措施？
問題七：WHO宣布本次PHEIC，對我國經濟是否會有影響？
問題八：WHO宣布本次PHEIC，對我國外貿企業的履約有何影響？
問題一：什么是“國際關注的突發公共衛生事件”？
“國際關注的突發公共衛生事件”（Public Health Emergency of International Concern，簡稱“PHEIC”）官方定義由2005年《國際衛生條例》（International Health Regulations，簡稱“IHR”）首次提出。
IHR定義條款中明確“國際關注的突發公共衛生事件”系指按本條例規定所確定的不同尋常的事件；(1) 通過疾病的國際傳播構成對其它國家的公共衛生危害；以及(2) 可能需要采取協調一致的國際應對措施。IHR同時給出了 “公共衛生危害”的定義，系指具有損及人群健康可能性的事件，特別是可在國際上傳播或構成嚴重和直接危險的事件。
問題二：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，意味著什么？
根據WHO的官方說明該定義意味著：情況嚴重、突然、不尋常或意外；公共衛生影響超出了受影響國家的邊界；可能需要立即采取國際行動。[2]
基于上述官方定義及說明，不難看出PHEIC更多地強調其所針對的嚴重健康事件具有國際傳播性，因而可能需要立即采取國際行動。其落腳點最終在于由于具有國際傳播性，而需要國際社會共同協作給予應對措施。
問題三：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，會有什么后果？
根據IHR第15條第1及第2款的規定，若確定正發生PHEIC，WHO總干事應當發布“臨時建議”。臨時建議可包括遭遇國際關注的突發公共衛生事件的締約國或其它締約國對人員、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品和（或）郵包擬采取的衛生措施，其目的在于防止或減少疾病的國際傳播和避免對國際交通的不必要干擾。IHR定義條款同時指出“臨時建議”系指有時間限定并建立在特定風險基礎上的非約束性建議，以便防止或減少疾病的國際傳播和盡量減少對國際交通的干擾。
根據IHR第12條第2款的規定，總干事應當就適宜的臨時建議征求“突發事件委員會”（Emergency Committee）的意見。
基于上述官方定義及說明，不難看出“臨時建議”無約束性，且其目的不僅限于防止或減少疾病的國際傳播，同時還強調應盡量減少對國際交通的干擾。
問題四：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，WHO總干事給出了哪些臨時建議？
根據WHO的聲明，針對本次PHEIC的建議分為針對WHO的建議、針對中國的建議、針對所有國家的建議以及針對國際社會的建議。該聲明同時明確此類建議均作為IHR下的臨時建議發布。
l 對WHO的建議
建議提到WHO即將向中國派遣一個多學科技術專家組，將向國際社會提供信息，以幫助了解局勢及其影響，并促進分享經驗和成功措施。
建議主要強調了研究病毒可能來源的重要性，以排除持續的隱性傳播；強調需要加強湖北以外地區的監測，包括病原體的基因組測序，以了解當地是否存在循環傳播；WHO應繼續通過其技術專家網絡評估如何能在全球范圍最有效地控制這一疫情；WHO應加強對防范和應對的支持，特別是在脆弱國家和區域；制定措施，確保低收入和中等收入國家能快速開發和獲得潛在的疫苗、診斷工具、抗病毒藥物和其他治療手段；WHO應繼續提供一切必要的技術和業務支持。
建議中同時強調不建議任何旅行或貿易限制。
l 對中國的建議
? 實施全面的風險溝通戰略，定期向民眾通報疫情變化情況、針對人群的預防和保護措施以及為控制疫情所采取的應對措施。
? 加強合理的公共衛生措施，控制當前疫情。
? 確保衛生系統具有抵御能力，并保護醫務人員。
? 加強中國各地的監測和積極發現病例工作。
? 與WHO和相關伙伴合作開展調查，以了解此次疫情的流行病學和演變情況以及疫情控制措施。
? 共享所有人類病例的完整數據。
? 加強努力，確定疫情的人畜共患病源，尤其要確定持續傳播的潛力，并盡快與WHO共享有關信息。
? 在盡量減少對國際交通造成干擾的同時，在國際機場和港口進行出境篩查，目的是及早發現有癥狀的旅客，以便作出進一步評估和治療。
l 對所有國家的建議
建議主要強調所有國家都應作好控制疫情的準備，包括主動監測、早期發現、隔離和病例管理、接觸者追蹤和防止進一步傳播，并與WHO共享全部數據。
建議同時強調，根據現有信息，不建議任何旅行或貿易限制；各國必須按照IHR的要求向WHO通報所采取的任何旅行措施，不要采取可能助長侮辱或歧視的行動。
l 對國際社會的建議
建議主要強調國際社會應團結合作，相互支持，以確定這一新型病毒的起源及其在人際傳播中的全部潛力，防范可能輸入的病例并開展研究以開發必要的治療方法；向低收入和中等收入國家提供支持，使其能夠應對這一事件，并促進獲得診斷工具、潛在的疫苗和療法。
基于上述官方定義及說明，不難看出本次“臨時建議”主要強調對國際合作互助、信息資源共享、確定病毒起源及傳播的全部潛力、防控進一步傳播、努力防范并醫治、幫助脆弱以及低收入和中等國家及地區、保護醫護人員等等，同時該建議一再強調根據現有信息，不建議任何旅行或貿易限制；各國必須按照IHR的要求向WHO通報所采取的任何旅行措施。
問題五：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，將持續多久？
IHR下并未就宣布PHEIC的期限給出明確說明，可參考其下對于“臨時建議”的時間限定。IHR下第15條第3款規定臨時建議可根據IHR第49條規定（為程序性規定）的程序隨時撤消，并應在公布3個月后自動失效。臨時建議可修改或再延續3個月。臨時建議至多可持續到確定與其有關的國際關注的突發公共衛生事件之后的第二屆世界衛生大會。
本次聲明中也強調WHO“總干事將酌情決定在三個月后（或者更早）再次召集突發事件委員會會議”。根據IHR第48條第1款規定，突發事件委員會應總干事要求就以下方面提出意見：某個事件是否構成PHEIC；PHEIC的結束；以及建議發布、修改、延續或撤消臨時建議。
基于上述官方定義及說明，不難看出除非被修改或延續，“臨時建議”在公布后的3個月自動失效。且針對本次PHEIC，WHO總干事在聲明中提到可能“更早”召集突發事件委員會會議。因此，如果我國能盡舉國之力防控本次疫情，再加之國際社會的通力合作，不排除情況加速好轉以后，WHO總干事在3個月期限尚未屆滿的情況下就再次召集突發事件委員會會議，重新評估的可能。
問題六：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，其他國家可對我國采取哪些防控措施？
根據聲明公布的臨時建議，所有國家都應作好控制疫情的準備。但是，建議同時強調，根據現有信息，不建議任何旅行或貿易限制；各國必須按照IHR的要求向WHO通報所采取的任何旅行措施，不要采取可能助長侮辱或歧視的行動。
IHR第43條明確締約國可針對PHEIC采取額外的衛生措施，但此類措施“對國際交通造成的限制以及對人員的創傷性或干擾性不應大于可合理采取并能實現適當程度保護健康的其它措施”。
IHR第43條第3款同時強調，締約國若執行原本按照第25條、第26條、第28條第 1 和 2 款、第30條、第31條第 1(3)款和第33條[3]原本禁止使用并對國際交通造成明顯干擾措施（一般系指拒絕國際旅行者、行李、貨物、集裝箱、交通工具、物品等入境或出境或延誤入境或出境 24 小時以上）的額外衛生措施的締約國應當向WHO提供采取此類措施的公共衛生依據和有關科學信息。WHO應與其它締約國分享這種信息并應分享關于所執行衛生措施的信息。
第43條第5款同時強調采取原本按照第25條、第26條、第28條第 1 和 2 款、第30條、第31條第 1(3)款和第33條而禁止使用或第23條2款、第27條第1款、第28條第2款和第31條第 2(3)款[4]所提及的對國際交通造成明顯干擾的額外衛生措施的締約國，應當在實施 48 小時內向WHO報告此類措施及其衛生方面的理由，但在臨時或長期建議中涵蓋的措施除外。
第43條第4款及第6款強調，WHO可要求有關締約國重新考慮對此類措施的執行。締約國應當考慮WHO的意見，在三個月內對這種措施進行復查。
本次聲明中，WHO總干事也強調根據IHR第43條規定，采取明顯干擾國際交通的額外衛生措施的締約國有義務在采取措施后48小時內向WHO報告相關公共衛生依據和理由。WHO將審查這些理由，并可能要求有關國家重新考慮其措施。
第43條第7款明確了受措施影響的任何締約國可要求執行此類措施的締約國與之協商。協商的目的是為了明確該措施所基于的科學信息和公共衛生依據并找到共同接受的解決方案。
基于上述官方定義及說明，不難看出，雖然IHR賦予了締約國基于PHEIC采取額外措施的權利，但IHR同時對此類權利進行了限制。在滿足適用條件的情況下，締約國有義務在采取措施后48小時內向WHO報告相關公共衛生依據和理由。WHO將審查這些理由，并可能要求有關國家重新考慮其措施。考慮到WHO的聲明中一再強調根據現有信息，不建議任何旅行或貿易限制；各國必須按照IHR的要求向WHO通報所采取的任何旅行措施，可以預計若相關締約國提交此類措施的依據和理由后，WHO將采取非常審慎的態度，并較為可能要求有關國家重新考慮其措施，而締約國則應當考慮WHO的意見，在三個月內對這種措施進行復查。此外，受影響國家還可以通過與實施措施的國家積極協商的方式，以尋求共同接受的解決方案，以盡可能減少消極影響。
問題七：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，對我國經濟是否會有影響？
該問題超出了我們的專業范圍，在此僅摘錄一段來自國際著名商業資訊服務多元化供應商IHS Markit的評述[5]（該評述雖然同樣發表于2020年1月30日，但很可能當時WHO的聲明尚未發布，故而不排除WHO正式宣布PHEIC后，相關參數可能需要進一步調整的可能）：
“The estimated economic impact of SARS was an approximately 1% reduction of China's 2003 GDP. Using this as a benchmark for the potential maximum economic impact of 2019-nCoV, China's real GDP growth in 2020 could be reduced by 1.1 percentage points from IHS Markit's current baseline forecast of 5.8%. Like 2019-nCoV, SARS was a coronavirus and its outbreak coincided with the Lunar New Year holiday. The epidemic lasted roughly six months (January to June 2003, although the first case was suspected in November 2002). The worst affected Chinese regions were Guangdong province and Beijing. These together accounted for about 15% of mainland China's 2002 GDP. Hubei, which is the region that has been worst affected by 2019-nCoV so far, accounted for less than 5% China's 2019 GDP.”
簡單翻譯以供大家初步參考：非典對經濟的影響估計約為2003年中國GDP的1％。 以此作為2019新型冠狀病毒潛在最大經濟影響的基準，以IHS Markit目前對中國的基準預測（5.8％），其認為可將2020年中國的實際GDP增長率降低1.1個百分點。[6]如同2019新型冠狀病毒一樣，SARS也是一種冠狀病毒，其爆發也恰逢農歷新年假期。非典流行持續了大約六個月（2003年1月至2003年6月，盡管有懷疑指出第一例病例發生在2002年11月）。非典期間，受災最嚴重的中國地區是廣東省和北京。該兩地區之總和占中國大陸2002年GDP的15％左右。到目前為止，湖北是受2019新型冠狀病毒疫情影響最嚴重的地區，而僅占中國2019年GDP的不到5％。
不過IHS Markit在該評述中同時指出較之非典期間，中國目前的經濟更加脆弱（vulnerable），且非典期間并沒有采取延長假期的做法，而這將顯著影響家庭消費，但由于工廠在此期間處于季節性閑置狀態，因此對生產的影響較小。自非典爆發以來，來自國際旅游業的收入對中國經濟而言已變得不那么重要（“there was no extension during the SARS outbreak - will significantly impact household consumption, but will affect production less as factories are seasonally idle during this period. Income from international tourism has become less significant for China's economy since the SARS outbreak.” [7]）。
問題八：WHO宣布將本次2019新型冠狀病毒疫情列為PHEIC，對我國外貿企業的履約有何影響？
事實上，在WHO正式宣布將本次疫情列為PHEIC之前，由于必要的隔離防控，我國不少企業的正常運轉已經受到一定影響，而一些周邊國家及企業也針對邊檢、簽證、跨國航班等采取了不同的收緊措施。在PHEIC正式被宣布后，越來越多的外貿企業呈現出高度緊張的態勢。而要詳細回答該問題，還需要基于具體場景，在考量所涉合同、相關當事方、所涉國家等的具體情況后方可給出具有針對性的建議。此處，我們不對該問題做過多展開，而僅給出一些大方向上的初步看法。
目前相關企業面臨的主要問題可能集中見于運營成本增加、人事勞動糾紛、履約延遲、履約不能、相對方試圖解除合同并索賠等。而這些問題能否得到妥善解決，一方面需基于合同條文判斷，另一方面也取決于企業的危機公關、商業談判能力及過往商業關系的積累。
就企業間的合同而言，最可能被觸發的條款/機制應屬不可抗力。許多企業也開始關注我國《合同法》第117條的規定——“因不可抗力不能履行合同的，根據不可抗力的影響，部分或者全部免除責任，但法律另有規定的除外。當事人遲延履行后發生不可抗力的，不能免除責任。 本法所稱不可抗力，是指不能預見、不能避免并不能克服的客觀情況”。
然而，需要特別指出的是，上述相關規定，僅屬于我國法律框架下的內容。在不少貿易合同中，往往法律適用并非中國法，也常見適用英國法等域外法律的情況。與我國以及一些大陸法國家不一樣的時，英國法及一些普通法下并沒有在立法層面承認不可抗力這一概念，法院一般只在當事人雙方在合同中明確約定不可抗力條款的情況下才基于合同約定適用不可抗力。而且，在絕大多數情況下，此類合同中約定不可抗力條款往往較長、適用程序又較為復雜。因此，在這種情況下，當事人切勿盲目主張不可抗力，而須仔細閱讀合同下的條款以確認：首先，相關情況足以構成合同下的不可抗力；其次，所涉時長已經滿足合同下要求的不可抗力持續時間；再次，發出不可抗力通知的程序及形式符合合同要求；等等。只有在相關合同條款均業已滿足的情況下，發出的不可抗力通知才能發揮其應有的作用，否則很可能適得其反，招致錯誤通知、錯誤解約等的違約風險。
此外，面對合同相對方試圖主張解約時，也需冷靜應對，一方面核對合同相應條款，確認對方是否有足夠的合同依據。另一方面，也可要求對方出具有權當局出具的正式文件，以證明地方當局的確有從防控疫情的角度管控進出口事項，必要時可以聯系相對方當地的中國使領館核實確認信息。
結語
雖然，WHO將本次疫情暫定為PHEIC，但是不應忽視的是，WHO總干事在其聲明中仍舊對我國的防控工作給予了高度的評價，指出“中國采取了十分有力的措施，例如與WHO保持每日聯絡，并在眾多領域采取綜合措施防止進一步傳播。中國還在其他城市和省份采取了公共衛生措施；正在對病毒的嚴重性和傳播力進行研究；并分享了數據和生物材料。中國還同意與需要其支持的其他國家合作。中國采取的措施不僅對中國有利，對世界其他地區也有益”。聲明同時指出“對這次宣布國際關注的突發公共衛生事件，應本著支持和贊賞中國、中國人民以及在此次疫情最前線的中國所采取的各項行動的精神來看待，并希望中國透明的舉措取得成功”。
所以，請不要慌，要相信這是一場聚舉國之力、眾志成城的必勝之戰！
[1] 參見：https://www.who.int/zh/news-room/detail/30-01-2020-statement-on-the-second-meeting-of-the-international-health-regulations-(2005)-emergency-committee-regarding-the-outbreak-of-novel-coronavirus-(2019-ncov)
[2] 參見：https://www.who.int/zh/news-room/q-a-detail/what-are-the-international-health-regulations-and-emergency-committees
[3] 具體條文較長，請參見官方中文版條文：https://www.un.org/chinese/esa/health/regulation/A58_55-ch.pdf
[4] 具體條文較長，請參見官方中文版條文：https://www.un.org/chinese/esa/health/regulation/A58_55-ch.pdf
[5] 參見：https://ihsmarkit.com/research-analysis/coronavirus-impact.html
[6] 就失業率與GDP之間的關系，可參考奧肯法則（Okun's law），該法則認為失業率每高于自然失業率1個百分點，實際GDP增長率將低于潛在GDP增長率2個百分點
[7] 參見：https://ihsmarkit.com/research-analysis/coronavirus-impact.html
