醫(yī)療器械注冊（備案）監(jiān)管的新變化

2014年2月12日國務院第39次常務會議修訂通過了新的《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》（" 新條例"），新條例自2014年6月1日起施行。新條例的諸多修訂和新增內容，很大程度上呼應了中國政府新決策層關于建立最嚴格的覆蓋全過程的食品藥品監(jiān)管制度的要求，完善了分類管理、產品和生產經營企業(yè)注冊備案、使用環(huán)節(jié)監(jiān)管、上市后管理等制度。

為配合新條例的實施，國家食品藥品監(jiān)督管理總局（" 總局"）陸續(xù)就醫(yī)療器械產品的分類、注冊（備案）、生產、經營、使用和上市后管理等各個環(huán)節(jié)修訂并發(fā)布了一批部門規(guī)章和規(guī)范性文件，本文將就醫(yī)療器械注冊的最新修訂變化進行一個簡要的梳理和分析。

注冊（備案）類規(guī)章和規(guī)范性文件的修訂進程

就醫(yī)療器械注冊的規(guī)范，總局于2014年7月30日一并發(fā)布了經修訂的《醫(yī)療器械注冊管理辦法》（局令第4號）（" 新注冊辦法"）、《體外診斷試劑注冊管理辦法》（局令第5號） 2 和《醫(yī)療器械說明書和標簽管理規(guī)定》（局令第6號）三項部門規(guī)章，并自2014年10月1日起同時開始施行。

為了配合上述三項規(guī)章的實施，總局還就新條例實施后過渡期的安排 3、新修訂的分類管理目錄 4、新設概念"產品技術要求"的具體操作 5以及臨床試驗要求 6等相關方面發(fā)布了一系列規(guī)范性文件。

另外據(jù)悉，總局還將修訂《醫(yī)療器械分類目錄》、《醫(yī)療器械分類規(guī)則》和《醫(yī)療器械標準管理辦法》，新制定《醫(yī)療器械命名規(guī)則》和《醫(yī)療器械編碼規(guī)則》，并就注冊證格式和申報資料要求、醫(yī)療器械注冊審批操作規(guī)范和臨床評價（或臨床試驗）技術指導原則等內容出臺新的規(guī)范性文件。

注冊（備案）的新變化

第一類醫(yī)療器械從注冊管理改為備案管理，但強化企業(yè)主體責任

在新規(guī)定發(fā)布之前，醫(yī)療器械一律實行注冊管理，其中第一類、第二類和第三類醫(yī)療器械分別由設區(qū)的市級、省級和國家級食藥監(jiān)管部門（統(tǒng)稱" 監(jiān)管部門"）審批注冊。根據(jù)新規(guī)定，第一類醫(yī)療器械從注冊管理改為備案管理，第二類和第三類仍然實行注冊管理，但各管理類別備案和注冊的事權沒有變化。其中，進口第一類醫(yī)療器械由總局備案。

此外，與原規(guī)定下對所有醫(yī)療器械的注冊登記申請進行實質性審查不同，根據(jù)新注冊辦法，就第一類醫(yī)療器械的備案登記，監(jiān)管部門只對提交的備案材料進行形式審查。按照新注冊辦法第五十八條規(guī)定，如果備案材料符合要求，監(jiān)管部門應當當場予以備案，由此也極大地縮減了第一類醫(yī)療器械的產品登記周期。

但值得注意的是，第一類醫(yī)療器械采取備案制并非意味著降低登記門檻。按照新條例第九條的規(guī)定，第一類醫(yī)療器械申請備案與第二、第三類申請注冊需要滿足一樣的申請材料要求。而按照原注冊辦法，就第一類醫(yī)療器械的申請注冊，并沒有臨床評價資料和質量管理體系文件的要求 。按照總局新聞發(fā)言人的解讀，該項申請材料要求的變動不但沒有減低對備案人的任何要求 7，實際上更加強了對備案人遵守法規(guī)的自覺性和主動性，更強調和體現(xiàn)了企業(yè)的主體責任。 8

第二、第三類醫(yī)療器械取消免于注冊檢驗，增加免于臨床試驗情形；注冊登記趨于嚴謹，時限延長

按照原注冊辦法第十二和十三條的規(guī)定，在滿足部分特定條件的情形中，第二、第三類醫(yī)療器械的注冊和重新注冊均可以免于注冊檢驗。而在新條例和新注冊辦法中，該等免于注冊檢驗的規(guī)定被取消了。但該等規(guī)定的取消，對于申請人是否意味著監(jiān)管要求的提高，或者說申請人負擔的加重，尚有待具體觀察。

與上述規(guī)定取消相對應，在新條例第十七條和新注冊辦法第二十二條中，則就第二、第三類醫(yī)療器械的申請注冊增設了免于臨床試驗的規(guī)定。按照總局醫(yī)療器械注冊司相關負責人的解釋，上述免于進行臨床試驗的新增內容，旨在使臨床試驗監(jiān)管的重點更加突出，也更加科學合理。免于進行臨床試驗的醫(yī)療器械目錄已由總局制定并公布。

需要注意的是，由于注冊檢驗和臨床試驗屬于申請人在準備申請材料過程中兩個不同階段的工作內容，其立足點并不相同。因此，上述法規(guī)規(guī)章修訂中的一增一減，并不能簡單地理解為存在相互抵消的影響或后果。

與第一類醫(yī)療器械的備案登記時間大為縮短不同，第二類和第三類醫(yī)療器械的注冊審批和登記時限則出現(xiàn)了較大幅度的延長。根據(jù)原規(guī)定，第一類、第二類和第三類醫(yī)療器械的審批注冊時間分別為30個、60個和90個工作日。而新條例則明確區(qū)分了"技術審評"和"行政審批"兩個環(huán)節(jié)，第二類和第三類醫(yī)療器械的注冊審批時限也分別延長了23個工作日 9。這一方面有利于緩解之前注冊審批時限過短造成申請積壓的現(xiàn)象，另一方面也體現(xiàn)了監(jiān)管部門就第二類和第三類醫(yī)療器械審批更加嚴謹?shù)膽B(tài)度。

"產品技術要求"替代"注冊產品標準"

與原規(guī)定在注冊申請材料中要求申請人提供適用的產品標準（國家標準、行業(yè)標準或生產企業(yè)簽章的注冊產品標準）不同，新規(guī)定引進了"產品技術要求"的概念，用以替代"注冊產品標準"。

在監(jiān)管和司法實踐中，注冊產品標準造成了諸多不便。首先，注冊產品標準只有司法解釋的簡單背書 10，其法律地位和效力并非十分明確。此外，注冊產品標準包含內容過于復雜，含有很多評價性指標和非檢測項目，這些指標無法都通過檢測方式予以驗證。再者，在注冊管理實踐中，很多產品因為注冊產品標準中引用標準的變化，必須辦理重新注冊，從而給企業(yè)造成了過多的負擔。

與注冊產品標準相比，產品技術要求僅包含具體性能指標和檢驗方法，不包含評價性指標、臨床評價和說明書要求等內容，厘清了其在注冊、檢測和日常監(jiān)管的作用。而通過條例的明確表述，不僅給予了產品技術要求相應的法律地位，同時也使其不完全掛鉤于產品標準體系，有利于減少國家標準或行業(yè)標準頻繁更新對注冊工作的影響。

生產許可證不再是企業(yè)工商注冊和產品注冊的前置條件

按照原條例，生產企業(yè)取得醫(yī)療器械生產許可后，還應當取得產品注冊證方可生產、經營醫(yī)療器械，即"先生產許可、后產品注冊"的模式。生產企業(yè)在取得生產許可到完成產品注冊這一過程中，造成了前期投入的企業(yè)人員、場地和設備的閑置，加大了企業(yè)負擔，不利于產業(yè)發(fā)展。同時，部分科研機構因無法取得生產許可，限制了其對醫(yī)療器械的創(chuàng)新研究。因此，該模式一直以來廣受企業(yè)和行業(yè)協(xié)會的詬病。

本次修訂明確了對醫(yī)療器械"先產品注冊、后生產許可"的監(jiān)管模式，規(guī)定了醫(yī)療器械產品注冊證是其持有人自行申請醫(yī)療器械生產許可的必備文件之一，注冊證持有人也可以在取得產品注冊證后委托其他已經具備生產許可的企業(yè)生產。這種監(jiān)管模式的改變，減少了企業(yè)早期的資金投入壓力，進一步釋放行業(yè)創(chuàng)新需求，鼓勵創(chuàng)新型企業(yè)的出現(xiàn)。

此外，新條例中刪除了無《醫(yī)療器械生產企業(yè)許可證》的企業(yè)工商行政管理部門不得發(fā)給營業(yè)執(zhí)照的規(guī)定，由此也就取消了醫(yī)療器械生產企業(yè)申請工商注冊登記的前置審批程序。

延長證書有效期，到期重新注冊改為延續(xù)注冊，變更重新注冊改為許可事項變更，注冊證書變更改為登記事項變更

按照新注冊辦法，產品注冊證書有效期由4年改為5年，而第一類醫(yī)療器械的備案憑證則不設有效期限。注冊證書有效期屆滿時，不再是申請重新注冊，而是提前6個月申請延續(xù)注冊。按照原注冊辦法，重新注冊在材料和審查要求上與初始注冊并沒有本質區(qū)別，甚至還額外增加了產品質量跟蹤報告等申報材料要求。而按照新注冊辦法，除三種不予延續(xù)注冊的法定情形外，對于企業(yè)的延續(xù)注冊申請，監(jiān)管部門均應準予延續(xù)注冊。逾期未作決定的，視為準予延續(xù)。

按照原注冊辦法，注冊證書有效期內，產品型號、規(guī)格、生產地址、產品標準、產品性能結構及組成、產品適用范圍或產品管理類別等發(fā)生變更的，則需要申請變更重新注冊。此外，上述注冊事項的文字性變更，以及企業(yè)名稱、產品名稱、代理人或售后服務機構的任何變更，則申請醫(yī)療器械注冊證書變更。

而在新注冊辦法中，醫(yī)療器械注冊事項分成了許可事項和登記事項，前者包括產品名稱、型號、規(guī)格、結構及組成、適用范圍、產品技術要求、進口醫(yī)療器械的生產地址等，基本與原注冊辦法中需要申請變更重新注冊的事項相符合；后者包括注冊人和代理人的名稱、住所和境內醫(yī)療器械的生產地址等，基本與原注冊辦法中需要申請注冊證書變更的事項相符合。由于監(jiān)管部門并未就新注冊辦法下的許可事項或登記事項變更明確具體的申報資料要求，因此上述變化對于申請人而言會造成何種影響，尚不能進行有效判斷。

值得注意的是，原條例只對申請重新注冊和證書變更進行了原則性規(guī)定，而將操作細節(jié)交由原注冊辦法予以明確。但在新條例中，則直接對需要申請變更注冊的產品內容進行了"實質性變化"和"非實質性變化"的區(qū)分，并明確將第二、三類醫(yī)療器械非實質性變化的變更由注冊改為備案。是否為"實質性變化"，則要看是否"有可能影響該醫(yī)療器械安全、有效"，鑒于監(jiān)管部門不可能就此出臺量化標準，因此監(jiān)管部門對此應當會有比較大的自由裁量權限。 11

此外，有分析人士認為，原注冊辦法中需要申請變更重新注冊的"生產地址"一項，在新注冊辦法中被調整為了僅需備案的"登記事項"，將此歸納為"換廠不換證"，并視為是對需要"搬家"的生產企業(yè)或加大招商力度的產業(yè)園區(qū)的一個重大利好。我們認為該結論不盡準確。按照新注冊辦法第四十九條第二款，境內醫(yī)療器械生產地址變更的，注冊人"應當在相應的生產許可變更后"辦理注冊登記事項變更。就醫(yī)療器械注冊證持有人而言，雖然生產地址變更僅需辦理登記事項變更，但不管是持有人自行生產還是委托他人生產，均需等到實際生產企業(yè)辦理完畢生產許可變更后方能操作，在程序和時間上并未出現(xiàn)較大的縮減。 12

取消4項與醫(yī)療器械注冊相關的行政許可事項

為了減少政府對市場運行的不當干預，本次修訂力爭減少事前行政審批事項。原條例規(guī)定了16項行政許可，新條例不但沒有增設新的許可，而且結合歷次行政許可清理，共減掉了7項許可。

與醫(yī)療器械產品注冊（備案）相關的行政許可減除事項，除了上文提及的第一類醫(yī)療器械產品由注冊改為備案，以及第二、三類醫(yī)療器械非實質性變化的變更由注冊改為備案之外，還包括：

（1） 取消了第二類醫(yī)療器械臨床試驗審批。按照原條例，第二類和第三類醫(yī)療器械的臨床試驗審批分別由省級監(jiān)管部門和總局審批，而新條例則將第二類的臨床試驗改為由省級監(jiān)管部門備案；以及

（2） 縮減第三類醫(yī)療器械臨床試驗審批范圍。根據(jù)新條例，"對人體具有較高風險"的第三類醫(yī)療器械臨床試驗，方才需要經過總局審批，新增了限定性條件。而具體的臨床試驗對人體具有較高風險的第三類醫(yī)療器械目錄，已由總局制定和公布，并隨時進行調整。

新規(guī)定的影響評述

總體而言，本次醫(yī)療器械監(jiān)管在注冊環(huán)節(jié)上的改變，很明顯地體現(xiàn)了新一屆政府要求加快政府職能轉變和深化行政審批制度改革的要求。所做的規(guī)范變更和制度調整，不僅減輕了企業(yè)負擔，鼓勵了新產品的創(chuàng)新，也在很大程度上節(jié)省了行政監(jiān)管資源，有利于整個醫(yī)療器械產業(yè)的快速成長。

1.唐志華是錦天城律師事務所高級合伙人、朱敏是錦天城律師事務所的資深律師、徐慶洋是錦天城律師事務所的律師。

2.體外診斷試劑作為一種特殊類型的醫(yī)療器械，在注冊（備案）管理上與其他醫(yī)療器械的管理并沒有原則性的區(qū)別，因此本文的探討將以《醫(yī)療器械注冊辦理辦法》為基礎。 

3.《關于貫徹實施<醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例>有關事項的公告》（2014第23號）、《關于第一類醫(yī)療器械備案有關事項的公告》（2014年第26號）和《關于實施<醫(yī)療器械注冊管理辦法>和<體外診斷試劑注冊管理辦法>有關事項的通知》（食藥監(jiān)械管[2014]144號）。
      

4.《關于發(fā)布第一類醫(yī)療器械產品目錄的通告》（2014年第8號）
    

5.《關于發(fā)布醫(yī)療器械產品技術要求編寫指導原則的通告》（2014年第9號）和《醫(yī)療器械檢測機構開展醫(yī)療器械產品技術要求預評價工作規(guī)定》（食藥監(jiān)械管[2014]192號）
     

6.《關于發(fā)布免于進行臨床試驗的第二類醫(yī)療器械目錄的通告》（2014年第12號）、《關于發(fā)布免于進行臨床試驗的第三類醫(yī)療器械目錄的通告》（2014年第13號）和《關于發(fā)布需進行臨床試驗審批的第三類醫(yī)療器械目錄的通告》（2014年第14號）。
     

7.雖然新條例對第一類醫(yī)療器械備案更加強化了備案人的主體責任，但與原注冊辦法下類似，就各管理類別之間的橫向比較而言，第一類的申請材料要求相對于第二、第三類在實質性要求上仍然保持了相對較低的要求。根據(jù)新條例第十條的規(guī)定，第一類醫(yī)療器械申請備案所需的產品檢驗報告可以是備案人的自檢報告；臨床評價資料不包括臨床試驗報告，可以是通過文獻、同類產品臨床使用獲得的數(shù)據(jù)證明該醫(yī)療器械安全、有效的資料。而新條例第十一條規(guī)定，第二、第三類的產品檢驗報告應當是醫(yī)療器械檢驗機構出具的檢驗報告；臨床評價資料應當包括臨床試驗報告（免于臨床試驗的情形除外）。
     

8.這一點也在法律責任的修訂中得到了印證。按照新條例第六十五條和新注冊辦法第六十九條的規(guī)定，備案時提供虛假資料的，除了監(jiān)管部門向社會公告?zhèn)浒竼挝缓彤a品名稱的申誡性處罰外；對于情節(jié)嚴重的，還對直接責任人員增設了5年內不得從事醫(yī)療器械生產經營活動的行為能力罰（資格罰）。 

9.技術審評環(huán)節(jié)在之前的注冊審批實踐中也存在，但在原有的法律文件中沒有予以明確。本次條例修訂，則明確區(qū)分并規(guī)定了技術審評和行政審批兩個環(huán)節(jié)。按照新規(guī)定，除了就第一類、第二類和第三類醫(yī)療器械分別規(guī)定了30個、60個和90個工作日的技術審評時限外，還在技術審評之前和之后分別規(guī)定了監(jiān)管部門3個工作日的初審環(huán)節(jié)和20個工作日的行政審批環(huán)節(jié)。 

10.《最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》（法釋[2001]10號）；《國家藥品監(jiān)督管理局轉發(fā)<最高人民法院、最高人民檢察院關于辦理生產、銷售偽劣商品刑事案件具體應用法律若干問題的解釋>的通知》（國藥監(jiān)械[2001]190號）。
      

 11.與原條例和原注冊辦法相對清晰和明確的立法分工不同，新條例和新注冊辦法似乎在一定程度上存在分類標準的錯位。新條例第十四條就"實質性變化"和"非實質性變化"的區(qū)分規(guī)定立足于"產品"本身，而新注冊辦法第四十九條就"許可事項"和"登記事項"的區(qū)分則立足于"注冊證及其附件載明的內容"。且許可事項包含產品名稱、型號、規(guī)格和進口醫(yī)療器械生產地址等內容，范圍明顯要大于新條例的規(guī)定。簡單而言，新注冊辦法與原注冊辦法的分類標準并沒有本質區(qū)別，而它們相對于新條例所新設的分類標準，則具備更強的可操作性。
       

12.需結合新修訂的《醫(yī)療器械生產監(jiān)督管理辦法》考察，根據(jù)該新辦法第十五條和第十六條規(guī)定，生產地址非文字性變更的，應當向原發(fā)證部門申請醫(yī)療器械生產許可變更；生產地址文字性變更的，醫(yī)療器械生產企業(yè)應當在變更后30個工作日內，向原發(fā)證部門辦理《醫(yī)療器械生產許可證》變更登記。