金融穩定之金融風險處置工具及措施—解讀《金融穩定法(草案征求意見稿)》
作者：胡潔 侯興政 冷月 2022-04-14中國人民銀行于4月6日發布《金融穩定法(草案征求意見稿)》，旨在建立有效跨機構工作機制，降低系統性風險，明確金融機構處置的資金和資源使用順序，壓實行政機關和風險主體職責，計劃設立國家金融穩定保障基金，以防范、化解金融風險，健全金融法治的決策部署，建立維護金融穩定的長效機制，進一步完善和加強我國金融穩定制度的頂層設計。
一、 金融穩定工作的常設機構責任分工 明確由國家金融穩定發展統籌協調機制辦公室（“國務院金融委”）承擔日常工作，成員單位按照職責分工依法履行金融風險防范化解處置責任，落實國家金融穩定發展統籌協調機制議定事項；責任分工中，進一步壓實金融機構及其主要股東、實際控制人的主體責任，地方政府的屬地責任和金融監管部門的監管責任。人民銀行和財政部負責牽頭和參與處置系統性金融風險，體現了誰出資誰負責的市場化機制。 二、金融穩定工作的措施工具 金融穩定工作的綜合性很強，過往的實踐中，多個行政機關以維護金融穩定為目標的介入和救助往往起到關鍵作用。征求意見稿第三十條例舉了經批準后，金融管理部門可采取的若干處理工具：…… （二） 向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業務、資產和負債； （三） 設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業務、資產和負債； （四） 暫停合格金融交易的終止凈額結算；…… （六） 被處置金融機構符合國務院金融管理部門規定條件的，實施股權、債權減記和債轉股；…… 繼《商業銀行法》、《保險法》已規定了接管等風險處置措施且實踐中也已并用諸如庭外重組、重整、預重整、接管、托管、撤銷等多種處置措施之后，征求意見稿充分總結現有法律規定和實踐經驗，并針對金融風險的外溢性、突發性強、對風險處置工作的時效性要求高等特點，合理借鑒國際準則，參考國際通行做法，引入整體轉移資產負債、設立過橋銀行和特殊目的載體、暫停終止凈額結算以及實施股權、債權減記和債轉股等具體的工具和方法。 1. 向第三方機構轉移被處置金融機構的部分或者全部業務、資產和負債 改變以往由監管機構對風險機構實施接管，獲得對風險機構的經營管理權的間接方式，賦予金融管理部門直接有權處置業務、資產和負債，可以在不召開債權人大會的情況下，公告通知資產負債整體轉移至第三方。 該處置措施可提高風險處置的推進效率，便于應急處置以及保障債權人整體利益。在實踐中，如何解決與《破產法》第三十一條規定的管理人撤銷權的沖突，有待進一步明確。 2. 依法實施股權、債權減記和債轉股，分攤處置成本 全球金融穩定理事會（FSB）提出，金融機構陷入危機時應以金融機構內部紓困代替動用納稅人資金進行的外部援助。其發布的《全球系統重要性銀行損失吸收能力充足性要求》（TLAC條款）中強調，在全球系統重要性銀行（G-SIBs）進入處置程序時，通過減記或轉股吸收銀行損失即金融機構內部紓困。 從近年金融機構的清理實踐看，大股東違規占用資金、利益股東地位造成嚴重的財務與經營風險，直接侵害其他股東及存款人的利益，是地方金融風險的高發原因。 征求意見稿明確規定了股東在被處置金融機構中的財產權益不足以彌補被處置金融機構資產損失，且該股東拒絕追加出資或者追加出資仍不足以彌補資產損失的，應全額減記股權的規定，從根本上排除了股東、尤其是對金融機構風險負有直接責任的股東，利用自身對公司治理的影響力或此前積累的在金融機構內部的話語權，與風險處置部門周旋或百般阻撓，對風險處置工作施加干預的弊端，同時，亦解決了銀行保險監督管理部門雖陸續出臺相關規定，對金融機構大股東的違規行為進行界定及處理，但這類要求及措施主要是源于銀保監會的部門規章，與股東權利作為民事主體的一項基本權利在法規效力層級上存在差距的尷尬。 3. 設立過橋銀行、特殊目的載體承接被處置金融機構的業務、資產和負債 借鑒國際通行做法，為處置高風險金融機構爭取更穩妥處置的時間，防止金融風險擴大傳染和處置的風險,修復市場流動性。如： 美國聯邦存款保險公司（FDIC）對于資不抵債、不能支付到期債務或資本充足率低于2%的某個存款類金融機構，將依法接管，并向美國財政部相關部門申請設立一家過橋銀行，使即將倒閉的機構暫時能夠繼續營運。運用過橋銀行并非最終處置結果，后續會根據過渡期的實際情況，進行不同方式的終結性處理。 2008年美國次貸引發金融危機，多家銀行破產，至當年末，FDIC共接管了28家銀行，其中最著名的是資產達3070億美元的華盛頓互惠銀行，它是美國有史以來倒閉的最大規模的銀行。FDIC以19億美元的價格將華盛頓互惠銀行出售給摩根大通，并最終實現破產重組。 美國財政部在問題資產救助計劃（TARP）內與FDIC共同實施公私合營投資計劃（PPIP），通過政府與私人共同投資設立的SPV購買金融機構問題資產。 4. 暫停合格金融交易的終止凈額結算 終止凈額結算，是指金融交易雙方根據協議約定，在一方發生違約或終止事件時，另一方有權終止該協議下的全部合格金融交易，并按照約定的方式軋差計算出凈額，由凈支付方轉移給凈收入方。 巴塞爾委員會（BCBS）認同終止凈額結算降低信用風險的作用，我國在金融市場交易制度和監管實踐層面，已經確立了終止凈額結算制度。銀行間市場、證券期貨市場衍生品交易主協議均引入了終止凈額結算機制。原銀監會在《衍生工具交易對手違約風險資產計量規則》（銀監發〔2018〕1號）等資本監管規則中亦認可凈額結算的信用風險緩釋作用。 由于國際行業協會發布的備忘錄認定我國屬于‘非凈額結算司法管轄區’，中外資銀行普遍以全額計算以中資銀行為衍生工具交易對手的風險暴露和資本占用，凈額結算緩釋信用風險和節約資本的功用未能得到發揮，同時也影響了中資銀行在國際金融市場的競爭力。 2021年12月，銀保監會發布《關于衍生工具交易對手違約風險資產計量規則有關問題的通知》，進一步明確符合條件的商業銀行可以凈額計算衍生品交易對手風險敞口和計提資本。 征求意見稿在金融行業上位法的層面確立了該項工具，進一步完善衍生品市場制度，有利于中外資銀行在國際市場公平競爭。 三、金融機構風險處置案例 1. 包商銀行 接管-新設銀行承接業務-破產清算 包商銀行是明天系集團成員之一，因損失缺口巨大、缺少投資者參與而無法進行市場化重組。 2019年5月24日，人民銀行和銀保監會聯合發布公告，對包商銀行實施為期一年的接管，由建設銀行托管業務。在行政接管階段，包商銀行被一分為二，原包商銀行內蒙古自治區內相關業務、資產及負債由新設的蒙商銀行承接；原包商銀行的四家省外分行核心資產和負債打包評估并轉讓給徽商銀行；未受保障債權及包商銀行股東權益留存于包商銀行，待進入司法階段后破產清算，實現分擔部分經營損失的法律效果。存款保險基金根據《存款保險條例》授權，向蒙商銀行、徽商銀行提供資金支持，并分擔包商銀行的資產減值損失。 2020年11月，銀保監會發布公告原則同意包商銀行進入破產程序。北京市第一中級人民法院于2021年2月7日裁定包商銀行破產。具體處置過程中，實現了對5000萬元以下債權全額保障，對5000萬元以上大額債權部分保障，全部債權保障水平近90%，并對二級資本債實施了減記，可以在未經債權人同意的情況下減少或免除相關債務。 2. 安邦保險集團 接管-撤換高管-剝離與保險主業協同性不強的非核心業務-承接未涉訴業務-清算注銷 2018年2月23日，原保監會依法對安邦保險集團實施接管，安邦保險集團法定代表人變更為接管組組長何肖鋒，引入保險保障基金注資608.04億元。 2019年6月，安邦保險集團減少注冊資本203.6億元，變更為415.4億元。通過公開掛牌等形式，逐漸剝離與保險主業協同性不強的、非核心業務的海外資產和非核心金融牌照。 2019年7月，大家保險集團注冊成立，注冊資本203.6億元，受讓安邦人壽、安邦養老和安邦資管的股權。設立大家財險，受讓安邦財險的部分保險業務、資產和負債。重組完成后，安邦保險集團不開展新的保險業務。 2020年2月22日，銀保監會發布公告，根據《保險法》第147條規定，從安邦保險集團股份有限公司拆分新設的大家保險集團已基本具備正常經營能力，銀保監會依法結束對安邦集團的接管。 截至2020年1月，接管前安邦保險集團發行的1.5萬億中短存續期理財保險已全部兌付；基本完成世紀證券、邦銀金租、和諧健康、成都農商行等非核心金融牌照處置。 2020年9月，安邦保險集團進行解散清算。 3. 明天系金融板塊 接管-整體布局、分類施策 2020年7月17日，銀保監會與證監會同時發布公告，對明天集團旗下9家金融機構（2家券商、1家期貨、2家信托及4家保險機構）依法實施接管，并于2021年7月發布公告將接管期延長一年。經公開信息檢索的處置進展如下： 4. 恒豐銀行 地方政府托管-出售風險資產-庭外債務重組-增資擴股 2017年底，恒豐銀行因連續兩年未披露年報及公司治理存在較大漏洞、資產質量惡化嚴重等問題被山東省政府成立工作組托管并牽頭制定市場化改革方案。 2019年12月，恒豐銀行重組方案通過。恒豐銀行以799.57億元將賬面價值1438.9億元的不良資產轉讓給山東省屬的山東省金融資產管理股份有限公司。 2019年12月，恒豐銀行決定公開發行1000億股普通股，注冊資本由112.1億元增至1112.1億元，具體由中央匯金認購600億股，山東省金融資產管理認購360億股，新加坡大華銀行和其他股東認購40億股。增資擴股后，恒豐銀行的一級資本充足率、資本充足率大幅提升，業務成功轉型，擺脫風險銀行的標簽。 5. 錦州銀行 引入戰略投資者-出售風險資產-定向發行債務工具-增資擴股 錦州銀行為香港上市銀行，影響范圍廣，其內資股東多為民營企業，產生的大量不良資產除與關聯內部交易有關外 ，亦由于經濟下行周期所致。監管部門主要以債務重組方式對其處置。 2019年8月，由央行牽頭引入工銀金融資產投資、信達投資、長城資產等戰略投資者，受讓錦州銀行內資股股份，解決錦州銀行的內部人控制問題。 2020年7月通過重組方案，由具有央行背景的成方匯達出資450億元收購錦州銀行賬面價值1500億元不良資產債權，同時定向認購（豁免本金）由錦州錦銀管理合伙企業（由遼寧金控集團及存款保險基金設立的基金）發行的750億元債務工具。上述風險事件處置完畢后，錦州銀行增資擴股62億股，由成方匯達（及其一致行動人）和遼寧金控（及其一致行動人）定向認購。 6. 場外衍生品交易中終止凈額結算條款之效力認定 渣打銀行訴張家口石化公司金融衍生品種交易糾紛案 2011年9月15日，渣打銀行（中國）有限公司與張家口聯合石油化工有限公司簽訂ISDA2002主協議及其附件。2014年3月7日，雙方簽訂《布倫特原油-買入績效互換》及對應的《交易確認書》，約定就布倫特原油開展互換交易。同日，渣打銀行就布倫特原油價格跌破執行價格的虧損風險等向張家口石化公司進行說明，張家口石化公司最終確認進行系爭交易。相關協議簽訂后，渣打銀行與張家口石化公司依約履行了4期互換交易。2014年5月28日、2014年9月17日，渣打銀行與張家口石化公司的授權交易員通話，就系爭交易向其提示油價下跌風險。張家口石化公司均表示了解且希望按原約定3月份交易條款執行。2014年11月11日，張家口石化公司出具《關于終止布倫特原油-買入績效互換的函》，要求提前終止協議，否認2014年11月10日后互換交易的效力，并表示不再承擔11月10日后的損失。2014年11月27日，渣打銀行向張家口石化公司發出《提前終止通知》，并要求張家口石化公司支付提前終止款項以及到期應付的利息。 本案爭議焦點之一是終止凈額結算條款的性質為何及如何計算。法院認為，掉期交易中，交易雙方對具體違約責任觸發交易提前終止的合約安排，實質上屬于繼續性合同的約定解除。ISDA主協議的出臺為場外衍生品交易提供了適用于國際市場的標準化合約，并作為國際慣例和國內行業規則在衍生品交易實踐中被廣泛采用并為交易參與方所熟知。因此，若交易協議中實際采用了ISDA主協議的相關規定，則應當認為交易各參與方對協議中所列違約責任的承擔具有一定的預期，可以依據終止凈額結算條款計算違約損失。本案中，法院認定張家口石化公司的行為構成違約，判決由張家口石化公司向渣打銀行支付提前終止款項1,305,777.97美元。 上述案例中，以整體或部分轉移資產負債，對被處置機構依法實施股權、債權減記和債轉股等措施，具有明顯的行政先行、引入市場化風險處置機制的綜合施策特征，終止凈額結算的市場制度已通過司法判例得以確認。隨著金融穩定法律法規的不斷完善，征求意見稿規定的工具及措施在補齊現有制度短板，防范金融風險等方面將發揮巨大作用。
