民辦教育分類管理制度正式落地，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》要點(diǎn)評(píng)析
作者：何周 姚娟 2021-05-15為貫徹落實(shí)黨的十九大精神和新修訂的《民辦教育促進(jìn)法》要求，支持和規(guī)范社會(huì)力量興辦教育，保障民辦教育事業(yè)健康發(fā)展，教育部提請(qǐng)國(guó)務(wù)院對(duì)《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（國(guó)務(wù)院令第399號(hào)）進(jìn)行修訂。教育部先是在充分調(diào)研與廣泛征求意見(jiàn)基礎(chǔ)上，研究起草了《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（征求意見(jiàn)稿）》，并于2018年4月20日面向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)。后于2018年8月10日司法部發(fā)布《中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例（修訂草案）（送審稿）》，再次公開(kāi)征求意見(jiàn)。歷經(jīng)三年，《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》（以下簡(jiǎn)稱“《條例》”）終于塵埃落定，于2021年9月1日正式施行。《條例》在立法精神上與《民辦教育促進(jìn)法》保持了一致性，在內(nèi)容上做了大范圍調(diào)整，而且在用詞上更加準(zhǔn)確、嚴(yán)謹(jǐn)。
本文主要就《條例》與《送審稿》和現(xiàn)行《民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例》中重大變化予以介紹與評(píng)析。
一、 禁止義務(wù)教育類民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易，對(duì)其他民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易持開(kāi)放態(tài)度 2020年11月，教育部在《關(guān)于政協(xié)十三屆全國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議第3379號(hào)（教育類343號(hào)）提案答復(fù)的函》明確“為保障非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦者權(quán)益，回應(yīng)舉辦者訴求，教育部對(duì)合法合規(guī)的關(guān)聯(lián)交易持開(kāi)放態(tài)度。”但是，《條例》第45條禁止義務(wù)教育類民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方進(jìn)行交易。這就意味著義務(wù)教育類民辦學(xué)校與利益關(guān)聯(lián)方之間的關(guān)聯(lián)交易（包括但不限于：房屋租賃、商品或服務(wù)采購(gòu)、委托管理、品牌授權(quán)許可等）在2021年9月1日后將被禁止，簽署相關(guān)合同將因違反行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效。那么，現(xiàn)存的必要的關(guān)聯(lián)交易后續(xù)應(yīng)如何處理將成為民辦教育從業(yè)者重點(diǎn)關(guān)注與思考的問(wèn)題。 《條例》第45條對(duì)義務(wù)教育類民辦學(xué)校關(guān)聯(lián)交易的禁止性規(guī)定，深入貫徹教育的公益性，可謂是迄今為止最嚴(yán)厲的條文。同時(shí)，《條例》第62條規(guī)定，有關(guān)部門對(duì)違反該規(guī)定的組織或者個(gè)人視情節(jié)嚴(yán)重程度追究相應(yīng)的法律責(zé)任，包括但不限于：責(zé)令限期改正、退還所收費(fèi)用、沒(méi)收違法所得、行業(yè)準(zhǔn)入限制、治安管理處罰以及刑事責(zé)任等。而且，責(zé)任承擔(dān)主體也由《送審稿》規(guī)定的“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人”調(diào)整為“民辦學(xué)校舉辦者及其實(shí)際控制人、決策機(jī)構(gòu)或者監(jiān)督機(jī)構(gòu)組成人員”，在監(jiān)管對(duì)象上基本全覆蓋。 二、阻斷學(xué)前教育非營(yíng)利性民辦學(xué)校與義務(wù)教育類民辦學(xué)校通過(guò)VIE方式境外上市 《條例》第13條在《送審稿》的基礎(chǔ)上新增第4款，即“任何社會(huì)組織和個(gè)人不得通過(guò)兼收并購(gòu)、協(xié)議控制等方式控制實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校、實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)校。”該款不是創(chuàng)設(shè)性規(guī)定，且早已初見(jiàn)端倪，結(jié)合《條例》第45條解讀就更能全面理解其立法意圖，遏制資本的過(guò)度逐利行為，讓非營(yíng)利性民辦學(xué)校，特別是實(shí)施學(xué)前教育的非營(yíng)利性學(xué)校與實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校回歸公益的本質(zhì)屬性。 2018年11月15日發(fā)布的《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》第24條中“社會(huì)資本不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制國(guó)有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)舉辦的幼兒園、非營(yíng)利性幼兒園”。2020年9月7日發(fā)布的《學(xué)前教育法（草案）》第27條第1款再次重申“社會(huì)資本不得通過(guò)兼并收購(gòu)、受托經(jīng)營(yíng)、加盟連鎖、利用可變利益實(shí)體、協(xié)議控制等方式控制公辦幼兒園、非營(yíng)利性民辦幼兒園”。《條例》吸收了前述規(guī)定的內(nèi)涵，并結(jié)合《條例》第45條的規(guī)定，實(shí)施學(xué)前教育與義務(wù)教育的非營(yíng)利性民辦學(xué)校不得以VIE方式上市是應(yīng)有之義。 由此可見(jiàn)，擬上市教育集團(tuán)旗下?lián)碛袑?shí)施學(xué)前教育與義務(wù)教育非營(yíng)利性民辦學(xué)校的，原定通過(guò)VIE方式境外上市的計(jì)劃將面臨被擱置的尷尬處境，業(yè)務(wù)模塊及其未來(lái)戰(zhàn)略規(guī)劃亦應(yīng)根據(jù)《條例》作相應(yīng)的調(diào)整。 三、加速義務(wù)教育階段“公參民”學(xué)校退公改革是大勢(shì)所趨 “公參民”學(xué)校退公改革不是新政，早在國(guó)務(wù)院國(guó)資委等六部門聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于國(guó)有企業(yè)辦教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)資發(fā)改革[2017]134號(hào)）就提出“推進(jìn)國(guó)有企業(yè)辦教育機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)深化改革”。《條例》第8條是在此基礎(chǔ)之上，重申“公參民”退公的必要性與緊迫性，要求厘清民辦學(xué)校的財(cái)產(chǎn)權(quán)屬，不得公（國(guó)有）私混同，防止國(guó)有資產(chǎn)流失。 《條例》第8條新增第1款，厘清了“公參民”學(xué)校的概念。“公參民”學(xué)校是指利用國(guó)有企業(yè)、公辦教育資源舉辦或者參與舉辦實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校，主要指國(guó)有民辦與公辦助民兩種。《條例》第8條釋放了“公參民”義務(wù)教育階段的民辦學(xué)校退公的信號(hào)，后續(xù)如何實(shí)現(xiàn)退公，具體實(shí)施路徑還應(yīng)以各地的法規(guī)或政策為準(zhǔn)。通常而言，“公參民”學(xué)校退公有多種路徑，如：轉(zhuǎn)制、變更舉辦者、捐贈(zèng)或終止辦學(xué)等。該等學(xué)校如何選擇可能還需結(jié)合各地實(shí)際情況而定，可能是一校一策，難以“一刀切”，尤其需要兼顧社會(huì)公共利益，從而選擇有助于該等學(xué)校發(fā)展的最佳方案。 四、民辦學(xué)校舉辦者變更可以取得收益，但應(yīng)堅(jiān)持“三不得”原則 根據(jù)《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定，民辦學(xué)校可以進(jìn)行變更舉辦者，無(wú)可爭(zhēng)議。至于民辦學(xué)校舉辦者變更能否獲得批準(zhǔn)取決于審批機(jī)關(guān)對(duì)舉辦者變更材料的審查情況。但是，民辦學(xué)校舉辦者變更能否取得收益，仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。 《送審稿》認(rèn)為，除現(xiàn)有民辦學(xué)校外的“非營(yíng)利性民辦學(xué)校”舉辦者變更取得收益持反對(duì)觀點(diǎn)。我們認(rèn)為，舉辦者變更不涉及分類管理，而且舉辦者變更變的不僅僅是舉辦者的身份，還包括因舉辦者身份而享有的權(quán)益。舉辦權(quán)作為舉辦者的權(quán)利，其可以自由處分，任何人不得加以干涉。只要原舉辦者與擬任舉辦者基于雙方真實(shí)意思表示，就舉辦者變更達(dá)成“變更收益”的合意，且未損害國(guó)家、社會(huì)以及學(xué)校合法權(quán)益的，法律不應(yīng)禁止原舉辦者在舉辦者變更中取得收益。 《條例》印證了我們的觀點(diǎn)，刪除了第12條第1款“不得從變更中獲得收益”的表述。民辦學(xué)校舉辦者變更不再區(qū)分營(yíng)利性與非營(yíng)利性民辦學(xué)校，并認(rèn)可了“舉辦權(quán)”的存在，確認(rèn)了舉辦權(quán)是兼具人身性與財(cái)產(chǎn)性的權(quán)利。值得注意的是，民辦學(xué)校舉辦者變更取得收益還應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持“三不得”原則，即：一是不得涉及學(xué)校的法人財(cái)產(chǎn)；二是不得影響學(xué)校發(fā)展；三是不得損害師生權(quán)益。 五、民辦學(xué)校的許可范圍不作具體性規(guī)定，依照有關(guān)法律、法規(guī)執(zhí)行 《條例》刪除了《送審稿》第14條、第15條關(guān)于各類民辦學(xué)校（含校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）的審批要求，第15條第1款僅作方向性的規(guī)定，并且用詞非常嚴(yán)謹(jǐn)，即“設(shè)立民辦學(xué)校的審批權(quán)限，依照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行”。相比其他條款的表述，則是“有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定”，第15條不用“行政法規(guī)”而用“法規(guī)”，此中有深意。 本條所規(guī)定的“法規(guī)”包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)。具體而言，未利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的民辦學(xué)校是否需要取得審批，應(yīng)當(dāng)依照各地的法規(guī)或政策要求辦理。這主要是考慮到，各地就民辦學(xué)校設(shè)立與管理制定了相關(guān)法規(guī)或者政策，且具有一定的地域性，不宜做統(tǒng)一性規(guī)定。利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在線實(shí)施教育教學(xué)活動(dòng)的民辦學(xué)校，則應(yīng)當(dāng)依照《條例》的規(guī)定取得相應(yīng)的辦學(xué)許可。但是，現(xiàn)階段校外線上學(xué)科類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)實(shí)行的是備案制，重點(diǎn)是對(duì)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、培訓(xùn)內(nèi)容和培訓(xùn)人員等進(jìn)行備案。《條例》第16條第2款所要求的“辦學(xué)許可”應(yīng)如何理解，是特指辦學(xué)許可證還是視辦學(xué)內(nèi)容予以許可或備案；另外，在線教育辦學(xué)許可如何辦理還需要相關(guān)部門制定相關(guān)指引性的文件。因此，在線教育的辦學(xué)許可如何落地，尚待觀察。 六、其他變化 相比于《送審稿》，《條例》除前述重大變化外，還對(duì)有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了增減與調(diào)整，主要如下： （一） 《條例》刪除的內(nèi)容 1、 刪除了“校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)”的表述，并刪除校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的教學(xué)要求、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)周期以及預(yù)付費(fèi)等有關(guān)規(guī)定； 2、 刪除了“集團(tuán)化辦學(xué)”的表述，禁止舉辦或者實(shí)際控制多所民辦學(xué)校的舉辦者或者實(shí)際控制人改變非營(yíng)利性民辦學(xué)校的性質(zhì)以取得辦學(xué)收益； 3、 刪除了實(shí)施學(xué)歷教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校注冊(cè)資本以及籌設(shè)期實(shí)繳比例； 4、 刪除了民辦學(xué)校的稅收優(yōu)惠政策以及水電氣熱的價(jià)格政策，沿用《民辦教育促進(jìn)法》第54條關(guān)于稅收優(yōu)惠政策的完整表述； 5、 刪除了地方政府對(duì)非營(yíng)利性民辦學(xué)校教職工社會(huì)保障方面的支持與鼓勵(lì)政策等。 （二） 《條例》新增的內(nèi)容 1、 公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦者民辦學(xué)校不得僅以品牌輸出的方式參與辦學(xué)，并應(yīng)當(dāng)經(jīng)其主管部門批準(zhǔn)。公辦學(xué)校舉辦或者參與舉辦者非營(yíng)利性民辦學(xué)校，不得以管理費(fèi)等方式取得或者變相取得辦學(xué)收益； 2、 鼓勵(lì)發(fā)展職業(yè)教育，實(shí)施職業(yè)教育的公辦學(xué)校可以吸收企業(yè)的資本、技術(shù)、管理等要素舉辦者或者參與舉辦實(shí)施職業(yè)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校； 3、 對(duì)實(shí)施義務(wù)教育的民辦學(xué)校決策機(jī)構(gòu)組成人員提出新要求，董事或理事應(yīng)當(dāng)具有中國(guó)國(guó)籍，且有審批機(jī)關(guān)委派的代表； 4、 實(shí)施高中教育的民辦學(xué)校在符合省、自治區(qū)、直轄市人民政府教育行政部門有關(guān)規(guī)定的可以跨區(qū)域招生； 5、 公辦學(xué)校教師未經(jīng)所在學(xué)校同意不得在民辦學(xué)校兼職； 6、 對(duì)于因資不抵債無(wú)法繼續(xù)辦學(xué)被終止的民辦學(xué)校應(yīng)向人民法院申請(qǐng)破產(chǎn)清算等。 （三） 《條例》調(diào)整的內(nèi)容 1、 鼓勵(lì)民辦學(xué)校理事會(huì)、董事會(huì)或者其他形式?jīng)Q策機(jī)構(gòu)吸收社會(huì)公眾代表，根據(jù)需要設(shè)立獨(dú)立理事或者董事，不再限于非營(yíng)利性民辦學(xué)校； 2、 降低了發(fā)展基金提取的比例，由25%調(diào)整為10%，且發(fā)展基金的計(jì)算基數(shù)限于年度非限定性凈資產(chǎn)增加額或者凈收益； 3、 同時(shí)舉辦或者實(shí)際控制多所民辦學(xué)校的舉辦者或者實(shí)際控制人違反《條例》規(guī)定，情節(jié)嚴(yán)重的，行業(yè)準(zhǔn)入限制由5年調(diào)整為10年等。 七、 結(jié)語(yǔ) 《條例》踐行民辦教育分類管理制度，對(duì)營(yíng)利性民辦學(xué)校與非營(yíng)利民辦學(xué)校進(jìn)行差別化監(jiān)督與管理。其中，要求非營(yíng)利性民辦學(xué)校回歸教育的“公益”屬性，尤其明文禁止義務(wù)教育類民辦學(xué)校進(jìn)行關(guān)聯(lián)交易，禁止學(xué)前與義務(wù)教育教育類非營(yíng)利性民辦學(xué)校通過(guò)兼收并購(gòu)、協(xié)議控制等方式控制民辦學(xué)校等；同時(shí)，強(qiáng)調(diào)非營(yíng)利性民辦學(xué)校享有與公辦學(xué)校同等的稅收優(yōu)惠政策。《條例》回應(yīng)了實(shí)踐中存在的一些問(wèn)題，但仍有部分問(wèn)題有待有關(guān)政策文件或有關(guān)部門予以解答，如：義務(wù)教育類民辦學(xué)校現(xiàn)有關(guān)聯(lián)交易如何處理、VIE上市的義務(wù)教育或?qū)W前教育類教育集團(tuán)是否要拆除VIE、在線教育的“辦學(xué)許可”如何理解及審批機(jī)關(guān)是縣級(jí)還是省級(jí)教育行政部門等等。 無(wú)論公辦教育還是民辦教育，都是人民的教育，屬于社會(huì)公益事業(yè)。我們應(yīng)當(dāng)清醒正視民辦教育的定位，同時(shí)厘清營(yíng)利性民辦學(xué)校和非營(yíng)利性民辦學(xué)校的邊界和紅線。《條例》以堅(jiān)持分類管理為手段，以促進(jìn)民辦教育發(fā)展為目的，多個(gè)角度平衡“教育公益性”與“資本逐利性”之間的關(guān)系，依法保障民辦教育所涉及的各方利益。 《民辦教育促進(jìn)法》的實(shí)施，開(kāi)啟了民辦教育分類管理制度新時(shí)代；《條例》的修訂完成，標(biāo)志著我國(guó)民辦教育分類管理制度正式落地生根，必將在相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)影響和決定民辦教育的發(fā)展路徑和方向！
