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公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營被視為推動公共數(shù)據(jù)資源開發(fā)與應(yīng)用的關(guān)鍵策略。2022年12月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》（以下簡稱“《數(shù)據(jù)二十條》”）明確提出要建立公共數(shù)據(jù)確權(quán)授權(quán)機制。目前全國各地也在緊鑼密鼓的制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)政策、建立地方數(shù)據(jù)管理機構(gòu)、構(gòu)建公共數(shù)據(jù)開發(fā)平臺、積極探索公共數(shù)據(jù)應(yīng)用創(chuàng)新，初步掀起了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的熱潮。

公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營在全國各地迅速開展同時，數(shù)據(jù)產(chǎn)品掛牌交易也在各地數(shù)據(jù)交易所開展的如火如荼。在為國企客戶提供數(shù)據(jù)產(chǎn)品掛牌法律服務(wù)時，我們常會面臨的問題是國企擬掛牌的數(shù)據(jù)集或數(shù)據(jù)產(chǎn)品是否屬于公共數(shù)據(jù)的范疇？在數(shù)據(jù)授權(quán)開發(fā)環(huán)節(jié)是否需要遵守公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的相關(guān)規(guī)定？公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營是否可能違法？公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品登記權(quán)人是否具有相應(yīng)權(quán)屬？

雖然公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策頻出，但對于公共數(shù)據(jù)到底指哪些數(shù)據(jù)以及公共數(shù)據(jù)如何合規(guī)運營業(yè)內(nèi)仍在持續(xù)討論。本文第一部分旨在著重從國家政策、地方政策以及學術(shù)討論三個層面出發(fā)，對公共數(shù)據(jù)的界定模式以及現(xiàn)狀進行梳理。通過對不同層面政策文件中關(guān)于公共數(shù)據(jù)定義的研究，分析其中的共性與差異，從而揭示公共數(shù)據(jù)界定的核心要素和潛在趨勢。同時，參考學術(shù)界對于公共數(shù)據(jù)范疇的理論探討，進一步豐富和完善對公共數(shù)據(jù)的理解。本文第二部分旨在著重分析在促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用、激活數(shù)據(jù)要素的過程中，公共數(shù)據(jù)如何授權(quán)運營以及授權(quán)運營的合規(guī)要點，以期形成完整的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營合規(guī)邊界。

1. 國家政策層面對公共數(shù)據(jù)的界定

我國公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用經(jīng)歷了三個階段，分別是共享、開放、授權(quán)運營。近二十年來，從“政府信息公開”到“政府數(shù)據(jù)開放”，我國政務(wù)數(shù)據(jù)開放、共享相關(guān)制度建設(shè)取得了長足進步。[1]公共數(shù)據(jù)最初指政府數(shù)據(jù)、政務(wù)數(shù)據(jù)，其內(nèi)涵呈現(xiàn)出公共機構(gòu)主體和行政職權(quán)行為“雙要素”屬性。[2]

2020年4月，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確將數(shù)據(jù)作為與土地、勞動力、資本、技術(shù)等并列的生產(chǎn)要素。2021年3月，《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》（以下簡稱“《十四五規(guī)劃》”）首次提出“開展政府數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點，鼓勵第三方深化對公共數(shù)據(jù)的挖掘利用”。隨著數(shù)據(jù)在國家發(fā)展戰(zhàn)略層面被確認為生產(chǎn)要素，開展數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點等政策的頒布，有關(guān)國家政策中存在“政府數(shù)據(jù)” 、“政府部門數(shù)據(jù)” 、“公共數(shù)據(jù)” 、“公共機構(gòu)數(shù)據(jù)” 、“公共信息數(shù)據(jù)”等多種概念。

我們梳理了國家層面關(guān)于公共數(shù)據(jù)開放、開發(fā)利用、授權(quán)運營的重要政策中關(guān)于公共數(shù)據(jù)的表述（如下表），以初步窺探國家層面政策中對公共數(shù)據(jù)的界定。

通過梳理，我們能夠清晰地發(fā)現(xiàn)，在以促進數(shù)據(jù)開發(fā)利用、激活數(shù)據(jù)要素的價值為導向的國家層面政策文件體系當中，同時運用“政府數(shù)據(jù)”和“公共數(shù)據(jù)”這兩個概念的情況是較為常見的。然而，此類政策文件既沒有清晰明確地界定政府數(shù)據(jù)、公共數(shù)據(jù)的內(nèi)涵，也沒有對政府數(shù)據(jù)和公共數(shù)據(jù)進行有效的區(qū)分，這就可能導致在實際執(zhí)行過程中出現(xiàn)理解和操作上的偏差。

直到 2022 年出臺的《數(shù)據(jù)二十條》，才第一次給出了公共數(shù)據(jù)的概念。但遺憾的是，這次給出的概念也并未進行詳細的闡釋和細化，僅僅是進行了簡單的歸納，指出各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位在依法履行自身職責或者提供公共服務(wù)的過程中所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)，屬于公共數(shù)據(jù)的范疇。《數(shù)據(jù)二十條》雖然給出了公共數(shù)據(jù)的初步定義，但由于不夠詳盡，在具體的應(yīng)用場景中，可能還需要進一步的解釋和補充，以增強其可操作性和指導性。

2. 地方政府視角中的公共數(shù)據(jù)范圍

雖然國家層面對于公共數(shù)據(jù)尚無統(tǒng)一明確細化的界定，但在頂層政策支持的背景下，自2020年至今全國各省、市紛紛制定公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策，積極探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式，開展公共數(shù)據(jù)有序合規(guī)授權(quán)運營。

我們梳理了北京、上海、浙江、深圳等多地公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策法規(guī)中對公共數(shù)據(jù)的定義（如下表），以期能夠從各地方政策的視角來識別和理解公共數(shù)據(jù)的范疇。

在各地的公共數(shù)據(jù)相關(guān)政策中，對于公共數(shù)據(jù)的定義總體呈現(xiàn)出趨同性，主要通過“主體要件+行為要件”的模式加以界定：其一，在收集和產(chǎn)生數(shù)據(jù)的主體方面，著重強調(diào)為國家機關(guān)、經(jīng)授權(quán)具備管理公共事務(wù)職能的組織，或者是提供公共服務(wù)的組織；其二，在行為層面，突出數(shù)據(jù)是在依法履行職責或者提供公共服務(wù)的過程中被收集和產(chǎn)生的。

主體要件方面，雖然大多數(shù)省市將國家機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織納入公共數(shù)據(jù)的主體范圍，但對事業(yè)單位和提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的組織是否包含在內(nèi)，各地區(qū)的規(guī)定有所不同。具體差異如下：

• 北京：規(guī)定公共數(shù)據(jù)的主體要件主要包括國家機關(guān)和依法獲得授權(quán)、具有管理公共事務(wù)職能的組織。

• 上海與浙江：通過具體列舉的方式，明確將供水、供電、供氣、公共交通等提供基礎(chǔ)公共服務(wù)的組織納入公共數(shù)據(jù)的主體范圍。

• 四川與深圳：對提供公共服務(wù)的組織的界定最為廣泛，不僅包括供水、供電、供氣、公共交通等組織，還擴展到了醫(yī)療、教育、通信、文化旅游、體育、環(huán)境保護、衛(wèi)生健康、社會福利等領(lǐng)域的其他公共服務(wù)組織。

• 山東與江蘇：沒有采用列舉的方式，而是采用了更為概括性的表述，將具有公共服務(wù)職能的企事業(yè)單位統(tǒng)一納入公共數(shù)據(jù)的主體范圍，沒有具體限定服務(wù)的類型。

這些差異反映了各地區(qū)在界定公共數(shù)據(jù)主體時的不同側(cè)重點和考慮因素。一些地區(qū)傾向于具體明確地列舉包含的公共服務(wù)企業(yè)類型，而另一些地區(qū)則采用更廣泛的概括性描述，以適應(yīng)不斷變化和發(fā)展的公共服務(wù)需求。這種多樣性有助于各地區(qū)根據(jù)自身的實際情況和需求，靈活地管理和利用公共數(shù)據(jù)資源。

3.學術(shù)界對公共數(shù)據(jù)的邊界的討論

隨著《數(shù)據(jù)二十條》的出臺以及全國多地相繼出臺針對公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用的政策法規(guī)，學術(shù)界圍繞公共數(shù)據(jù)的討論熱度也持續(xù)升高。當前學術(shù)領(lǐng)域中有關(guān)公共數(shù)據(jù)的研究主要涵蓋以下幾個方面，重點圍繞如何更好地開發(fā)利用公共數(shù)據(jù)資源展開：其一，聚焦于公共數(shù)據(jù)自身的研究，涵蓋公共數(shù)據(jù)的概念、權(quán)屬、性質(zhì)等內(nèi)容。其二，針對公共數(shù)據(jù)開放利用的問題、路徑以及機制展開研究。其三，對地方公共數(shù)據(jù)治理和立法進行比較或?qū)嵶C方面的研究。[3]

除前面所述國家及地方政策中采用的“主體要件+行為要件”界定模式外（即公共機構(gòu)產(chǎn)生模式），學術(shù)界對于公共數(shù)據(jù)界定幾種常見的模式有公共財政資金支持模式、公共用途模式、公共利益相關(guān)性模式、綜合模式。

(1)  公共財政資金支持模式

公共財政資金支持模式強調(diào)數(shù)據(jù)的產(chǎn)生或收集是由公共資金資助的。比如，由政府科研經(jīng)費支持的科研項目所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)。

在該種模式之中，不管是從主體的角度出發(fā)，還是依據(jù)相關(guān)的行為要件來考量，資金來源是否全部或者部分源自公共財政，這一點都屬于十分重要的判斷標準。[4]例如，當我們判斷某個項目或活動所產(chǎn)生的數(shù)據(jù)是否屬于公共數(shù)據(jù)時，首先需要審視的就是其資金的來源情況。如果資金全部或者有一部分是由公共財政提供的，那么這就為將其產(chǎn)生的數(shù)據(jù)認定為公共數(shù)據(jù)提供了重要的依據(jù)和線索。又如，對于某些企業(yè)的運營數(shù)據(jù)，如果其在發(fā)展過程中接受了公共財政的支持，那么在判斷這些數(shù)據(jù)的性質(zhì)時，資金來源這一因素就具有關(guān)鍵的影響力，可能會促使其被歸類為公共數(shù)據(jù)。

(2)  公共用途模式

公共用途模式下，只要數(shù)據(jù)用于公共目的，如制定公共政策、提供公共服務(wù)等，就被定義為公共數(shù)據(jù)。例如，企業(yè)為政府提供的用于規(guī)劃城市建設(shè)的地理信息數(shù)據(jù)。有專家持有此種觀點，認為公共數(shù)據(jù)不一定是公共部門生產(chǎn)或持有的數(shù)據(jù)，而應(yīng)是公眾必須要用又無法自給的數(shù)據(jù)，即公共品數(shù)據(jù)。具體來說，不能簡單依據(jù)數(shù)據(jù)生產(chǎn)者的公共屬性來界定公共數(shù)據(jù)，私人部門生產(chǎn)的數(shù)據(jù)也可能是公共品，隨著社會發(fā)展和數(shù)字化轉(zhuǎn)型，一些原本不屬于公共品的數(shù)據(jù)，如酒店報價數(shù)據(jù)、點評數(shù)據(jù)等，可能會變成公眾所必需的數(shù)據(jù)而成為公共品。[5]

(3)  公共利益相關(guān)性模式

公共利益相關(guān)性模式通常強調(diào)數(shù)據(jù)與公共利益之間的緊密聯(lián)系。在這種模式下，公共數(shù)據(jù)被定義為那些對公共利益具有直接或間接影響、與公共事務(wù)密切相關(guān)的數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的獲取、使用、管理和共享會對社會整體或特定群體的公共利益產(chǎn)生顯著作用。

如有專家提出，公共數(shù)據(jù)不但涵蓋公共機構(gòu)數(shù)據(jù)和公共服務(wù)企業(yè)數(shù)據(jù)，還包含社會數(shù)據(jù)中與公共利益具有相關(guān)性的部分，并且認為公共數(shù)據(jù)的核心特質(zhì)在于數(shù)據(jù)的“公共性”或者“公共利益相關(guān)性”。[6]還有專家嘗試把在公共領(lǐng)域或空間中產(chǎn)生的、涉及公共利益的數(shù)據(jù)也歸入公共數(shù)據(jù)的范疇。例如，有觀點認為平臺數(shù)據(jù)既能夠被視作個人所有、平臺所有，也能被視為個人與平臺共有，還可以被認定為是互聯(lián)網(wǎng)空間的公共數(shù)據(jù)。[7]

(4)   綜合模式

在該模式下，在定義公共數(shù)據(jù)時，會綜合考量公共機構(gòu)、公共資金、公共用途、公共利益等多個方面的因素。例如，中國軟件評測中心《公共數(shù)據(jù)運營模式研究報告》在對公共數(shù)據(jù)定義時既考慮了公共數(shù)據(jù)來源主體、又考慮了公共財政資金的支持以及公共利益，將公共數(shù)據(jù)分成以下五種類型：

① 政務(wù)數(shù)據(jù)，即政務(wù)部門依法履職過程中采集、獲取的數(shù)據(jù)；

② 具有公共職能的企事業(yè)單位在提供公共服務(wù)和公共管理過程中產(chǎn)生、收集、掌握的各類數(shù)據(jù)資源，如教育數(shù)據(jù)、醫(yī)療數(shù)據(jù)、交通數(shù)據(jù)、社保數(shù)據(jù)、水電煤氣數(shù)據(jù)等；

③ 由政府資金資助的專業(yè)組織在公共利益領(lǐng)域內(nèi)收集、獲取的具有公共價值的數(shù)據(jù)，如基礎(chǔ)科學研究數(shù)據(jù)；

④ 具有公共管理和服務(wù)性質(zhì)的社會團體掌握的與重大公共利益相關(guān)的數(shù)據(jù)；

⑤ 涉及公共服務(wù)領(lǐng)域的其他數(shù)據(jù)，如社會組織和個人利用公共資源或權(quán)力，在提供公共服務(wù)過程中收集、產(chǎn)生的涉及公共利益的數(shù)據(jù)。[8]

4. 公共數(shù)據(jù)的界定建議

鑒于在國家層面的政策當中，尚未對公共數(shù)據(jù)給出清晰明確的定義，而學術(shù)界針對公共數(shù)據(jù)的范圍同樣存在諸多爭論，并且呈現(xiàn)出逐漸擴大的態(tài)勢。在公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營以及后續(xù)的公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品掛牌項目中，對于公共數(shù)據(jù)的認定，我們建議，最適宜的做法是參照各地方政府關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策，采用“主體資格+行為條件”的雙重標準來界定公共數(shù)據(jù)。具體來說：

(1) 在數(shù)據(jù)收集和產(chǎn)生的主體資格上，應(yīng)重點考慮國家機關(guān)、事業(yè)單位、依法獲得授權(quán)負責公共事務(wù)管理職能的機構(gòu)，以及提供各類公共服務(wù)的機構(gòu)。

(2) 在行為條件上，應(yīng)明確數(shù)據(jù)是在依法履行公共事務(wù)管理職責或提供公共服務(wù)過程中收集和生成的。

這種界定方式有助于確保公共數(shù)據(jù)的認定既符合法律法規(guī)的要求，又能適應(yīng)不同地方政府的具體實踐和管理需要。

1.  公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的定義

從上表可看出，“公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營”概念中有幾個關(guān)鍵詞，分別是“授權(quán)人”、“被授權(quán)人”、“授權(quán)的公共數(shù)據(jù)”、“數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)”。“授權(quán)人”是大數(shù)據(jù)主管部門或數(shù)據(jù)提供單位，我們可以理解為公共數(shù)據(jù)的合法持有人；“被授權(quán)人”是符合條件的法人或非法人組織，自然人一般不能成為被授權(quán)人，且個別地方的“被授權(quán)人”僅包含法人，不包含非法人組織；“授權(quán)公共數(shù)據(jù)”是指被授權(quán)人可開發(fā)利用的部分公共數(shù)據(jù)，如特定行業(yè)/領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)；“數(shù)據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)”是指利用公共數(shù)據(jù)加工形成的產(chǎn)品和服務(wù)，主要有數(shù)據(jù)集、數(shù)據(jù)接口等數(shù)據(jù)類產(chǎn)品，特定算法加工處理形成的數(shù)據(jù)模型類產(chǎn)品，數(shù)據(jù)報告、解決方案等定制類產(chǎn)品，以及其他形態(tài)的數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)。

2. 公共數(shù)據(jù)運營的歷程

公共數(shù)據(jù)運營經(jīng)歷了三個漸進式階段，包括內(nèi)部利用階段、開放階段和開發(fā)利用（商用）階段，具體為：

公共數(shù)據(jù)內(nèi)部利用階段：從1993年啟動的“三金工程”到2002年規(guī)劃的“兩網(wǎng)一站四庫十二金”，我國各類政務(wù)網(wǎng)站、信息系統(tǒng)、數(shù)據(jù)資源庫經(jīng)過多年建設(shè)，積累了海量公共數(shù)據(jù)。政務(wù)部門基于自身業(yè)務(wù)與決策需要，梳理、整合業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并加以開發(fā)利用，在電子化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)了內(nèi)部流程優(yōu)化、公共服務(wù)便捷化。例如，教育部專門成立數(shù)據(jù)資源服務(wù)處，并建立中國高等教育學生信息網(wǎng)（學信網(wǎng)），由相關(guān)公司負責運營，開展學籍學歷數(shù)據(jù)采集、使用、發(fā)布審核工作，提供學籍學歷的查詢服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)開放階段：隨著信息公開、政府網(wǎng)站建設(shè)、在線政務(wù)服務(wù)的推進，政務(wù)部門與平臺、網(wǎng)站運營企業(yè)之間建立起較為穩(wěn)定的信任機制，“管運分離”的數(shù)字化建設(shè)發(fā)展模式逐漸成熟。在公共數(shù)據(jù)治理成效較好的行業(yè)領(lǐng)域和地方，面對企業(yè)和社會的普遍需求，政務(wù)部門在滿足自身基本利用需要外，開始探索公共數(shù)據(jù)的社會化利用，以數(shù)據(jù)開放的方式對外提供數(shù)據(jù)集或較為基礎(chǔ)的數(shù)據(jù)服務(wù)。例如，交通運輸部基于信息化技術(shù)研究項目，建成綜合交通出行服務(wù)數(shù)據(jù)開放、管理與應(yīng)用的“云出行”平臺，為社會公眾提供綜合交通出行信息服務(wù)。

公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用階段：不再僅僅局限于簡單的公共數(shù)據(jù)開放與共享，而是借助繁雜的數(shù)據(jù)分析及挖掘技術(shù)，對公共數(shù)據(jù)的價值進行深度開掘，進而提煉出更具商業(yè)價值的信息和深刻洞察。在此階段，涌現(xiàn)出眾多基于數(shù)據(jù)的商業(yè)模式，像數(shù)據(jù)交易平臺、數(shù)據(jù)服務(wù)供應(yīng)商、數(shù)據(jù)驅(qū)動的解決方案提供商等，致力于將數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)變?yōu)槟軌蛄炕驮u估的資產(chǎn)，并積極探尋數(shù)據(jù)資產(chǎn)的定價機制以及交易模式。在該階段，政府部門進一步探索將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給有能力對數(shù)據(jù)進行開發(fā)利用的法人或非法人組織，以實現(xiàn)公共數(shù)據(jù)的價值最大化。

3. 公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營模式

在公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用早期，地方政府曾采用特許經(jīng)營模式將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給第三方。引發(fā)業(yè)內(nèi)廣泛關(guān)注的案例是2023年11月衡陽市發(fā)布的政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)出讓項目，衡陽市人民政府宣布出讓該市政務(wù)數(shù)據(jù)資源和智慧城市特許經(jīng)營權(quán)，第三方在拿到授權(quán)后向使用者進行收費，該數(shù)據(jù)資產(chǎn)的掛牌底價為18.02億元，增價幅度為1000萬元。然而，距離公告發(fā)布僅僅幾天，該“政務(wù)數(shù)據(jù)第一拍”就被緊急叫停，原因不詳。

我們猜想叫停原因可能有三，一是公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營的合法性，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》等相關(guān)特許經(jīng)營規(guī)定中并沒有關(guān)于公共數(shù)據(jù)的特許經(jīng)營，缺乏法律文件的支撐；二是公共數(shù)據(jù)定價的合理性，緣何評估為18億，評估依據(jù)不確定，如果該項目成功，全國有600多個市，將撬動萬億規(guī)模的公共數(shù)據(jù)授權(quán)市場；三是公共數(shù)據(jù)授權(quán)模式尚缺乏上層文件，各地還處在公共數(shù)據(jù)授權(quán)模式的摸索中。

4. 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式

雖然衡陽公共數(shù)據(jù)特許經(jīng)營授權(quán)模式暫停，但是公共數(shù)據(jù)授權(quán)卻不會止步于此，各地開始陸續(xù)出臺公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法。除了下述省級政府部門發(fā)布的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理規(guī)定外，還有寧波、南京、揚州、棗莊、無錫、濟南、金華、青島、長春等市級政府部門發(fā)布了公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理規(guī)定。

上述已發(fā)布或尚未發(fā)布的管理規(guī)定中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營模式有所不同，如江蘇采取“兩級主體、分級授權(quán)”模式，兩級主體指運營主體和開發(fā)主體，分級授權(quán)指設(shè)區(qū)的市級以上人民政府授權(quán)本級數(shù)據(jù)主管部門試點確定本級運營主體，運營主體再選擇開發(fā)主體進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用；貴州省采取分級授權(quán)模式，授權(quán)運營主體由各級人民政府數(shù)據(jù)主管部門統(tǒng)一授權(quán)，開發(fā)利用主體由各級政府部門授權(quán)；南京市采取公共數(shù)據(jù)專區(qū)授權(quán)模式，劃分為綜合領(lǐng)域?qū)^(qū)和行業(yè)領(lǐng)域?qū)^(qū)，分類推進授權(quán)運營工作；濟南市采取綜合授權(quán)、分領(lǐng)域授權(quán)的方式，并探索分級授權(quán)。

以揚州市為例，揚州市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營采取“兩級主體、分級授權(quán)”模式，市政府授權(quán)數(shù)據(jù)主管部門確定一級運營主體，授權(quán)運營期限一般不超過2年。一級運營主體選擇二級開發(fā)主體進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用，并簽訂授權(quán)協(xié)議。一級運營主體的主要職責為運營平臺建設(shè)、開發(fā)利用管理、服務(wù)能力支撐、市場生態(tài)培育和安全保障。二級開發(fā)主體基于應(yīng)用場景需求，在一級運營主體搭建的授權(quán)運營平臺上，開發(fā)利用經(jīng)授權(quán)的公共數(shù)據(jù)，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品，并向社會提供服務(wù)。

5. 公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的合規(guī)要點

(1)  被授權(quán)主體是否滿足準入要求

一般來說，公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理規(guī)定對被授權(quán)主體都有準入要求，以江蘇省為例，開發(fā)主體必須符合以下基本條件：

① 遵守國家和本省對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的有關(guān)規(guī)定。

② 經(jīng)營狀況良好，單位及其法定代表人無重大違法記錄，未被列入失信被執(zhí)行人名單、重大稅收違法案件當事人名單、信用中國“嚴重失信主體名單”。

③ 具備開展公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用工作的專業(yè)團隊和服務(wù)能力。

④ 落實數(shù)據(jù)安全負責人和管理部門，建立數(shù)據(jù)管理安全保障制度；近3年未因發(fā)生網(wǎng)絡(luò)安全或數(shù)據(jù)安全事件被公開通報。

如果被授權(quán)主體未落實數(shù)據(jù)安全負責人和管理部門，也未建立數(shù)據(jù)管理安全保障制度，那么就不符合被授權(quán)主體的條件。

(2) 授權(quán)程序是否合法合規(guī)

各地的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營程序有所不同，比如江蘇，運營主體按照準入條件和應(yīng)用場景選擇開發(fā)主體進行數(shù)據(jù)開發(fā)利用，并簽訂授權(quán)協(xié)議；但在河北，跨領(lǐng)域、跨區(qū)域的公共數(shù)據(jù)須由數(shù)據(jù)主管部門組織對應(yīng)用場景、數(shù)據(jù)安全及運營單位等進行評估，經(jīng)本級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營協(xié)調(diào)小組審議同意后，與運營單位簽訂協(xié)議，方可開展公共數(shù)據(jù)運營（此處“運營”指數(shù)據(jù)產(chǎn)品的研發(fā)和運營）；單一領(lǐng)域的公共數(shù)據(jù)須由行業(yè)主管部門會同數(shù)據(jù)主管部門組織進行評估，經(jīng)本級公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營協(xié)調(diào)小組審議同意后，與運營單位簽訂協(xié)議，方可開展公共數(shù)據(jù)運營，未經(jīng)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營協(xié)調(diào)小組同意，任何單位不得與第三方簽訂公共數(shù)據(jù)運營協(xié)議。因此，授權(quán)程序應(yīng)滿足當?shù)氐暮弦?guī)要求。

(3)  授權(quán)文件是否合法合規(guī)

在實踐中，我們遇到部分公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品掛牌登記項目中，公共數(shù)據(jù)授權(quán)文件僅有一頁紙，授權(quán)內(nèi)容過于簡單，這就不太符合公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營相關(guān)規(guī)定中的要求，以江蘇省為例，授權(quán)主體與被授權(quán)主體之間應(yīng)簽署《授權(quán)協(xié)議》，且授權(quán)協(xié)議應(yīng)明確各方權(quán)利義務(wù)、授權(quán)范圍、服務(wù)期限、服務(wù)費用、安全要求、禁止條款、信用承諾、退出機制和違約責任等；且協(xié)議有效期限不得超過授權(quán)期限，在授權(quán)期限屆滿3個月內(nèi)，應(yīng)按程序重新申請。

(4)  被授權(quán)主體的行為規(guī)范是否合法合規(guī)

各地均對被授權(quán)運營主體提出了行為規(guī)范要求，以浙江省為例，被授權(quán)主體要在授權(quán)運營域內(nèi)對授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)進行加工處理，形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)，原始數(shù)據(jù)包不得導出授權(quán)運營域；被授權(quán)主體所有參與數(shù)據(jù)加工處理的人員須經(jīng)實名認證，簽訂保密協(xié)議，操作行為應(yīng)做到有記錄、可審查；被授權(quán)主體應(yīng)使用經(jīng)抽樣、脫敏后的公共數(shù)據(jù)進行數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)的模型訓練與驗證；經(jīng)公共數(shù)據(jù)主管部門審核批準后，被授權(quán)主體方可將依法合規(guī)獲取的社會數(shù)據(jù)導入授權(quán)運營域，與授權(quán)運營的公共數(shù)據(jù)進行融合計算；數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)不得用于或變相用于未經(jīng)審批的應(yīng)用場景等。

6. 總結(jié)

希望本文對公共數(shù)據(jù)范疇的探討能助力大家更準確地判斷其數(shù)據(jù)的屬性。對于被視為公共數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)運營和使用，不僅要遵循《數(shù)據(jù)安全法》、《個人信息保護法》、《網(wǎng)絡(luò)安全法》等一般性的數(shù)據(jù)保護相關(guān)法律規(guī)定，而且還應(yīng)當遵守本文第二部分提及的公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營方面更嚴格的合規(guī)要點，按照公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策規(guī)定的程序進行授權(quán)及運營。

公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營仍處于不斷發(fā)展和完善的階段。盡管當前在實踐中還存在諸多問題和爭議，但隨著政策的逐步明晰、實踐經(jīng)驗的不斷積累以及學術(shù)研究的深入推進，我們有理由相信，未來公共數(shù)據(jù)的授權(quán)運營將更加規(guī)范、高效，為經(jīng)濟社會的發(fā)展注入強大的動力。在這一進程中，建議大家密切關(guān)注政策動態(tài)，共同推動公共數(shù)據(jù)資源的合理開發(fā)和有效利用，讓公共數(shù)據(jù)真正成為促進創(chuàng)新、提升治理能力和服務(wù)水平的重要支撐，發(fā)揮其作為生產(chǎn)要素的價值。