保健食品分裝經(jīng)營：風(fēng)險(xiǎn)與應(yīng)對
作者：李詩蓓 2022-04-14隨著居民消費(fèi)水平的提高和保健意識的增強(qiáng)，保健食品在居民日常消費(fèi)中所占比重日益增高。尤其在國內(nèi)市場供給跟不上消費(fèi)者需求的情況下，進(jìn)口保健食品市場應(yīng)勢迅速發(fā)展。其中，據(jù)學(xué)者統(tǒng)計(jì)，2008年至2019年期間，我國進(jìn)口保健食品數(shù)量整體呈現(xiàn)穩(wěn)步上升趨勢，這12年里進(jìn)口保健食品數(shù)量的增長速度有5年都超過了25%。可以發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國進(jìn)口保健食品市場處于一個(gè)高速發(fā)展的階段。然而，保健食品行業(yè)也可以稱之為食藥領(lǐng)域亂象最為突出的行業(yè)，市場中充斥著非法生產(chǎn)、無證經(jīng)營及虛假宣傳等諸多違法行為，不僅侵蝕保健食品的聲譽(yù)，而且威脅公眾安全。當(dāng)然，對于經(jīng)營者而言，亦在企業(yè)發(fā)展過程中面臨著諸多不可知的合規(guī)隱患。事實(shí)上，作為《食品安全法》明確規(guī)定的特殊食品，保健食品的生產(chǎn)經(jīng)營監(jiān)管，既具有一般食品的共同性，也有其特殊之處。鑒于此，本文從企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)防范的視角，對保健食品中受眾廣泛的進(jìn)口保健食品這一領(lǐng)域，就其在國內(nèi)進(jìn)行分裝的規(guī)范性問題進(jìn)行簡要闡述。
分裝行為的認(rèn)知誤區(qū) 本文的核心問題是，對于從國外進(jìn)口、國內(nèi)銷售的保健食品，是否可以根據(jù)消費(fèi)者的需求進(jìn)行分裝后再予以銷售。這其中涉及兩個(gè)問題：一是分裝是什么；二是分裝是否違法。對此，在不同經(jīng)營者中存有分歧。 關(guān)于第一個(gè)問題，國家有關(guān)部門曾經(jīng)做過具體規(guī)定。比如，原衛(wèi)生部《關(guān)于食品分裝加工及分裝食品監(jiān)督管理有關(guān)問題的批復(fù)》（衛(wèi)監(jiān)督發(fā)〔2004〕310號）中規(guī)定：“以大包裝食品為原料直接通過分裝加工方式生產(chǎn)定型包裝食品的企業(yè)屬于食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《食品衛(wèi)生法》第二十七條的規(guī)定辦理衛(wèi)生許可證，其生產(chǎn)貯存條件應(yīng)符合《食品企業(yè)通用衛(wèi)生規(guī)范》(GB14881—94)及相關(guān)衛(wèi)生規(guī)范的要求。”從這個(gè)規(guī)定來看，分裝是對大包裝食品的再包裝，重新予以生產(chǎn)定型。我們可以將其理解為：行為人通過工藝技術(shù)，將以大包裝形式存在的食品分成若干小份，再將其包裝成小含量的預(yù)包裝食品的行為。可以說，在分裝過程，通常中間不會(huì)有針對食品的任何二次加工過程，不改變食品的性狀。 對于第二個(gè)問題，需要首先確定分裝的行為性質(zhì)。從《食品安全法》的規(guī)定來看，其調(diào)整的范圍包括了食品生產(chǎn)、加工、銷售和餐飲。那么，分裝行為屬于哪一種呢？在我看來，分裝行為由于改變了產(chǎn)品的存在樣態(tài)，且在大包裝變成小包裝的過程中往往涉及標(biāo)簽等標(biāo)識的變化，故而屬于生產(chǎn)行為。這也是上述批復(fù)中將此類企業(yè)認(rèn)定為生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)的原因。因此，對于有人提出分裝行為不違法，批零企業(yè)把大包拆分后分裝成小包銷售，是實(shí)際經(jīng)營需要，不屬于生產(chǎn)行為，且不僅在保健食品行業(yè)中存在，其他行業(yè)也很常見，如專門銷售糖果的廠家就需要把該產(chǎn)品重新包裝成小包裝以便消費(fèi)者使用，所以不構(gòu)成違法。這種說法，將分裝混同于包裝，如果只是將散裝食品裝袋或者將小包裝食品裝盒，都不屬于分裝，而屬于換包裝或重新包裝。該說法的錯(cuò)誤之處在于否定了分裝行為的生產(chǎn)屬性，這一點(diǎn)前面已經(jīng)介紹，不再贅述。 既然分裝是生產(chǎn)行為，那么一定需要相應(yīng)的資質(zhì)，同時(shí)對于某一食品是否能夠分裝，也需要依據(jù)相關(guān)的規(guī)定。法不禁止即合法，法不允許為非法。比如食品安全法第81條就明確規(guī)定：“不得以分裝方式生產(chǎn)嬰幼兒配方乳粉，同一企業(yè)不得用同一配方生產(chǎn)不同品牌的嬰幼兒配方乳粉。”那么，保健食品的分裝是否違法呢？這就涉及本文討論的第二個(gè)問題。 保健食品的分裝禁止 食品是否可以分裝，除了食品安全法的相關(guān)規(guī)定以外，主要規(guī)定在《食品生產(chǎn)許可審查通則》等規(guī)范性文件中。 首先，食品分裝應(yīng)當(dāng)取得食品生產(chǎn)許可證，否則屬于無證經(jīng)營。《食品生產(chǎn)許可審查通則》第53條規(guī)定：“本通則適用于以分裝形式申請的食品生產(chǎn)許可審查，但相關(guān)審查細(xì)則另有規(guī)定的除外。”由此可見，食品分裝是納入到食品生產(chǎn)許可審查范圍的，食品分裝企業(yè)應(yīng)依法取得食品生產(chǎn)許可證（分裝）。其次，并非所有食品都可分裝，是否允許須根據(jù)審查細(xì)則予以明確。在保健食品行業(yè)，作為評價(jià)依據(jù)的《保健食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》中沒有規(guī)定保健食品是可以分裝，這就意味著國家原則上禁止了保健食品的分裝。因?yàn)橛嘘P(guān)部門在《<食品生產(chǎn)許可審查通則>問答》第19個(gè)問題中有明確說明，即“對產(chǎn)品的分裝規(guī)定按各類食品生產(chǎn)許可證審查細(xì)則要求，細(xì)則沒有明確允許分裝的食品不允許分裝”。這一點(diǎn)也可以從《調(diào)味品生產(chǎn)許可證審查細(xì)則》予以印證。該細(xì)則味精是允許分裝，但是對于食醋、醬油等調(diào)味品則無相關(guān)規(guī)定。以此來看，在分裝問題上，完全可以套用一句名言：“法無授權(quán)即禁止”，當(dāng)然，這里的禁止是禁止生產(chǎn)經(jīng)營者未經(jīng)許可任意分裝食品。 保健食品的合規(guī)經(jīng)營建議 基于上述分析可以發(fā)現(xiàn)，保健食品的合規(guī)經(jīng)營具有特殊性，尤其是在經(jīng)營進(jìn)口保健食品時(shí)，要特別注意以下問題。 其一，《食品安全法》等規(guī)范性文件規(guī)定的注冊、備案制度，是合法經(jīng)營的前提。比如，該法第76條規(guī)定了“使用保健食品原料目錄以外原料的保健食品和首次進(jìn)口的保健食品應(yīng)當(dāng)經(jīng)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門注冊。但是，首次進(jìn)口的保健食品中屬于補(bǔ)充維生素、礦物質(zhì)等營養(yǎng)物質(zhì)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)國務(wù)院食品藥品監(jiān)督管理部門備案。其他保健食品應(yīng)當(dāng)報(bào)省、自治區(qū)、直轄市人民政府食品藥品監(jiān)督管理部門備案”。這里就根據(jù)保健食品的成分、功能等區(qū)分了不同層級的注冊及備案雙軌審查機(jī)制。 其二，《保健食品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》等規(guī)范性文件規(guī)定的經(jīng)營許可條件，是合法經(jīng)營的保證。當(dāng)然，合規(guī)經(jīng)營涉及的問題很多，絕非一篇小文可以介紹清楚的。這里僅就分裝問題做兩點(diǎn)提示：一是國內(nèi)保健食品企業(yè)在進(jìn)口時(shí)，可以直接要求國外的廠家按照其設(shè)計(jì)好的規(guī)格生產(chǎn)產(chǎn)品，通過定量包裝或定量灌裝的方式直接生產(chǎn)小包裝產(chǎn)品。二是保健食品企業(yè)在國內(nèi)建立工廠及生產(chǎn)線，取得國外廠家的授權(quán)，按照注冊配方進(jìn)行生產(chǎn)加工。當(dāng)然，這一做法仍然需要取得生產(chǎn)許可證。 作為中國食品行業(yè)亂象集散地，保健食品行業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)遠(yuǎn)不止于，比如非法添加等問題，后續(xù)文章會(huì)逐一展開論述。因此，生產(chǎn)經(jīng)營者需時(shí)刻保持高度警惕，只有在法律規(guī)范中立的住，才能在市場浪潮中行的遠(yuǎn)。
