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2025年8月19日，美國國土安全部（DHS）發布《維吾爾強迫勞動預防法案》（UFLPA或“法案”）2025年執法策略報告。該報告是法案要求的提交給美國國會的年度政策文件，是對過去一年執法實踐的總結，以及制定接下來執法策略和計劃，反映出美國執法重點的最新動向。具體而言，強迫勞動執法工作組（FLETF）須每年更新實體清單、涉及相關實體的產品清單、執法計劃及新增實體清單的識別，以及確定執法優先級的行業。

1.  實體清單的擴展與程序改進

2025執法策略報告指出，FLETE在報告期內顯著擴大了實體清單。自2024年執法策略更新以來，FLETF又新增了78家實體，使合并后的UFLPA實體清單總數累計達到144家，涵蓋廣泛的行業領域，包括家電、電池、化學品、電子元件、多晶硅、紡織品、農產品和海產品。

在程序方面，FLETF理順了審核與投票機制。任何成員機構均可提出將某一實體列入UFLPA實體清單的建議，經審查后，由成員機構多數投票決定是否列入。公眾也可通過電子郵件向FLETF或相關機構提交線索，而機構分析人員則通過檢索學術、非營利組織、媒體及其他公開報告，結合私營部門、非政府組織的信息共享、國會建議以及獨立研究來識別潛在候選實體。自2024年更新以來，實體清單新增78家，并出現“移除1家、技術性更正3項”，但所謂“移除”實質上僅為類別調整，即由第2(d)(2)(B)(i)項轉列至第2(d)(2)(B)(v)項，并未真正實現移除。

FLETF明確提出將通過多項舉措進一步強化其識別與擴展清單的能力：一是拓展政府與非政府合作伙伴網絡，優化研究與信息交流機制；二是提升公眾意識，鼓勵社會舉報與參與；三是加快推進供應鏈溯源技術的應用；四是在內部統一流程、共享最佳實踐，以加速實體的識別、列入與類別調整。整體來看，這些措施使實體清單的擴展程序更加成熟，不僅擴大了信息來源與舉報渠道，也為未來持續擴展清單、強化執法覆蓋提供了更系統化的支撐，預示著清單擴展的趨勢將更加顯著和常態化。

2.  重點執法領域

FLETF在2025年執法策略報告中繼續聚焦此前已確認的執法優先級行業，其中服裝、棉花及其制品、多晶硅、番茄及下游產品在2022年6月發布的初始策略報告中已列為執法優先級行業，另外鋁、聚氯乙烯、海產品則在2024年執法策略報告中新增。此次報告進一步將燒堿（Caustic Soda）、銅（Copper）、紅棗（Jujubes）、鋰（Lithium）和鋼鐵（Steel）列為新的執法優先級行業。

FLETF通過明確執法優先級行業，要求重點審查這些領域的供應鏈，還將優先審查這些行業中的潛在企業是否應納入實體清單，相關聯邦機構也會依照其法定權限對這些領域的企業開展執法行動。

根據2024年執法策略報告披露的流程，任何成員機構均可建議新增某一行業，須附有行業符合標準的摘要和支持信息。若有證據表明某行業已不再符合執法優先級標準，成員機構亦可提出移除建議，最終決定由投票產生，并在年度報告中更新。在此次報告中，FLETF進一步明確了執法優先級行業需要滿足的標準包括：（1）有可靠的證據（包括來自民間社會、媒體或學術界的報道）表明該行業的多個實體極有可能涉及強迫勞動；（2）該行業已被中國各級政府指定為在新疆的投資發展目標；（3）以新疆為基地的該貨物生產占中國總產量的15%以上，或占全球總產量的10%以上。

3.  執法計劃與跨部門合作

FLETF將優先審查優先執法行業的實體，以評估是否將其納入UFLPA實體清單。同時，各機構將持續跟蹤行業信息并在必要時運用制裁、簽證限制和出口管制等工具，推動對強迫勞動行為的問責。在推進UFLPA執法過程中，FLETF與非政府組織、產業界及國際伙伴進行合作。通過一年兩次的大型會議及多樣化的定向交流機制，提供了信息更新與反饋渠道，也借助行業協會與企業的力量推動合規實踐，強化盡職調查和供應鏈追溯要求。

ULFPA在生效后的三年里執法活動非常活躍，我們先分析下這些執法活動，然后才能去理解UFLPA的實際影響和政策動向。

第一，實體清單的實體數量大幅度增加，從最初的20家已經增加到144家，很多實體來自被優先執法的產業。

第二，截止2025年7月，美國海關與邊境保護局（CBP）已查扣16755批貨物，總價值接近37億美元，其中拒絕了10274批貨物占到61%，放行了5783批貨物占到35%，另外698批占到4%仍在審查中。從數據來看，被拒絕的比例很高，如果考慮到一些高風險產品不斷被扣貨和放行，這些數據反映在放行中，那么實際被拒絕的比例還要高。其中的原因是法案規定的“可反駁推定”的舉證義務，以及CBP對于證明文件的要求非常高。按照筆者的經驗，如果不是前期有非常充分的合規準備，對于任何一家企業來說在被扣貨之后的短期內能夠準備出達到CBP要求的證明文件都是非常困難的。

第三，在被CBP扣貨后，應該所有進口商都在試圖證明其供應鏈上不涉及新疆成分以及實體清單上的實體，而幾乎沒有進口商去證明供應鏈的這些主體在生產活動中不存在強迫勞動。其中的原因是關于證明供應鏈不存在強迫勞動，法案規定了“清晰且令人信服的證據”的證據標準，以及需要CBP署長批準和向國會做公開報告的條件。筆者認為，未來即使有進口商去證明供應鏈的這些主體在生產活動中不存在強迫勞動，也幾乎沒有成功的可能，在實踐中這在美國默契地成為“政治正確”。

第四，被優先執法的領域不斷擴展，特別是鋼鐵、鋁、銅、PVC等基礎性原料，導致波及的產業范圍將會非常大。按照CBP公布的統計數據，被扣貨物中汽車與航空航天（5,917 批）以及電子產品（5,294 批）受影響最為突出，合計占全部扣貨批次的三分之二以上。

受到UFLPA執法的影響，對于一些高風險的產業，包括中國在國際市場占有非常優勢地位的產業，供應鏈已經被迫發生了變化。為了避免被執法或者在執法后能夠得到順利放行，生產商不得不重整供應鏈，開始更多采用非中國供應鏈，或者通過盡職調查和前期合規的方式開始選擇風險小并且能夠滿足溯源要求的供應商。甚至，有的生產商針對美國市場使用單獨的供應鏈，以專線或專廠的方式生產。因此，UFLPA通過執法活動其本質已經變成了供應鏈管制的工具，正在迅速地重塑美國市場的供應鏈，特別是在執法非常活躍的領域。

總體來看，2025年執法策略報告意在強化UFLPA的執行力度。一方面，通過實體清單的顯著擴展，以及理順加入清單的流程，FLETF對涉及強迫勞動企業的覆蓋范圍不斷擴大。在執法的三年里，實體清單在不斷增加，沒有移除，即使關于實體清單移除FLETF制定了特定的規定和程序。據筆者了解，在此期間雖然多個實體清單企業申請移除，甚至發起法律訴訟，但是無一成功。在目前的局面下，強迫勞動實體清單的移除恐怕是極其困難。

另一方面，此次報告新增了五個重點執法領域，即燒堿、銅、紅棗、鋰和鋼鐵。其中銅和鋼鐵是基礎性原料，在大量的產品中或多或少的都有使用，將基礎原料納入重點執法領域后UFLPA執法將波及非常大范圍的產業。鋰則更有針對性，因為鋰和電池產業直接相關，預計電池及含有電池的下游產品（包括儲能設備、電子產品、電動汽車等）都會成為執法對象。

預計，UFLPA作為供應鏈管制的抓手作用將更加明顯，這和這屆美國政府關于在關鍵供應鏈上去中國化和供應鏈多樣化的政策目標一致。不出意外的話，接下來FLETF會將更多的中國企業放入到實體清單中，CBP扣貨將繼續活躍，尤其在重點執法領域。

此外，由于中國產業在成本和價格競爭力的巨大優勢，即使是本屆美國政府的高關稅仍然無法阻擋中國企業在美國市場的銷售，因為美國產業或第三國產業無法提供滿足下游需求的產品。在高額關稅失效的情況下，美國可以使用的其他進口措施幾乎沒有，這時候UFLPA就成為了抓手。讓人擔憂的情況已經發生，筆者觀察到，針對中國一些絕對優勢產品，已經陸續出現了CBP扣貨執法，極大地干擾了中國這些優勢產品在美國市場的銷售。因此，即使沒有納入重點執法領域，中國的優勢產品都有可能成為UFLPA執法的對象，尤其是考慮到美國政治和美國競爭產業的推動。通過CBP的不斷扣貨和排除進口，ULFPA執法事實上可以成為類似進口禁令的措施。

強迫勞動是抓手，供應鏈管制才是本質，從長遠看強迫勞動將成為美歐一項長期的貿易政策工具。在美國推動下，歐盟的強迫勞動法案將在2027年12月正式生效。2025年8月21日最新公布的《美歐關于達成互惠、公平和平衡貿易協定的聯合聲明》第16點規定，“歐盟和美國承諾共同努力，確保強有力地保護國際公認的勞工權利，包括消除供應鏈中的強迫勞動”。英國、澳大利亞、加拿大等西方國家將會跟進。國外客戶將嚴格的合規要求傳導給供應鏈上的中國企業，極大擴大了這些法案的影響，使得這些合規要求逐漸成為新的市場準入條件，甚至成為行業標準，造成供應鏈上的中國企業直接出口或者以其產品為原料的制成品出口美國、歐盟以及其他西方國家市場面臨很大的挑戰。

然而，應對ULFPA執法的合規工作非常復雜，成本非常高，落地非常難，需要企業調動的內部資源和供應鏈支持非常大，因此很多企業猶豫不決，或者不知如何下手。

首先，企業要判斷自己的風險級別，然后才能根據自己的風險制訂合規目標，采取不同的行動。筆者認為，四類企業的風險較大：已經在重點執法領域的企業；核心供應鏈中包括高風險供應商或特定地區的企業；被美國政府在政策上列為關鍵性產業的企業；對美國市場有大額出口并和美國產業存在激烈競爭關系的企業。企業評估還要考慮到美國政府對于特定產業的政策，美國議會和政治團體的政策立場和推動，以及美國競爭對手的動作等諸多因素。

第二，企業要建立供應鏈盡職調查機制，描繪直至礦端的供應鏈，識別所有上游多個層級的供應商身份。對于供應鏈中高風險供應商的企業，要及時調整對美出口產品的供應鏈。調整和整合對美出口產品的供應鏈可能存在很大困難，特別是沒有垂直一體化的產業，這可能需要出口商、各級供應商、生產商的共同努力，上游的供應商可以積極考慮配合下游客戶和出口商的供應鏈閉環管理要求，整合調整業務鏈，這對自身競爭力而言是加分項。

第三，企業要建立針對被重點執法的原料的溯源體系。供應鏈溯源需要涵蓋從最初原材料到制成品的全鏈條，通過銷售文件、物流文件、倉庫管理文件和記錄、生產工單和生產記錄以及ERP和MES等管理軟件形成了有效、準確和可核實的追溯體系。建立這樣的體系，非常困難，尤其是對于產業鏈較長的產業，更不要說巨大的管理投入。為了達到這一目標，事前規劃、管理制度、合規投入、供應商合作、電子系統和文件管理都必不可少。

對于風險較小的企業，企業可以結合自身實際情況，至少先就重要市場、客戶、產品以閉環管理為方向努力，以達到企業資源的高效利用。比如某個市場或是某個客戶的產品，限定在特定的供應商或特定的采購渠道，甚至特殊的采購訂單管理，并且逐級同樣方法進行管理，直至最初級的原料。

第四，企業需要考慮進行供應鏈重整，以及加強對礦端的控制力和影響力。對于被列入高風險重點執法的產業，要對供應鏈進行提前規劃，在供應鏈地圖描繪以及溯源體系和能力建設的基礎上，固化、簡化和優化美國市場的供應鏈，和上游供應商一起努力，在必要情況下進行供應鏈重整。從長期來看，考慮到執法機構基于風險的執法思路，積極拓展、儲備、使用被認為風險更低的海外供應鏈并且多鏈運營，恐怕是將歐美市場作為核心業務的大企業所必須規劃和實施的戰略。

另外，我們發現近期美國執法實踐中對供應鏈最上游的礦端非常關注，提出越來越多的要求，從以往要求確認礦端的主體身份、位置等基本信息，擴展到要求說明礦端在采礦業中常見的安全生產、員工待遇、固廢處置、環保、當地社區影響等方面的風險情況。這對我們的出口企業就形成了很高的要求，畢竟礦端和出口企業之間經常會隔較長的供應鏈。因此，將美國市場作為核心業務的大企業要積極考慮增強對于礦端的控制力和影響力，例如提前通過并購、控股、參股、直接合作等方式，加強上下游產業整合和合作。

最后，企業恐怕要積極考慮儲備事實基礎好的案子，通過CBP的復議程序和法院訴訟，來制衡CBP不合理的執法活動。目前針對UFLPA執法的法院訴訟還非常少，UFLPA執法機構缺少司法審查的制衡，過大的自由裁量權使得執法活動的合理性和可預測性很成問題。