招標投標21號文重磅來襲——21號文視角下國有企業如何加強招標采購活動合規管理
作者：吳乙婕 2024-05-12招標投標市場是全國統一大市場和高標準市場體系的重要組成部分，對提高資源配置效率效益、持續優化營商環境具有重要作用。國有企業作為國家的重要經濟力量，招投標業務貫穿國有企業日常經營的全過程，也是國企違規和員工履職風險高發的領域之一。國有企業招投標活動尤其是招標采購活動受到相關監管機構的嚴格監管。招標采購合規是國有企業滿足監管要求的基礎，同時對于風險控制、保障供應鏈穩定性、提升競爭力、促進可持續發展以及增強員工合規意識等方面都具有重要意義。
5月8日，國務院辦公廳發布《關于創新完善體制機制推動招標投標市場規范健康發展的意見》（國辦發〔2024〕21號，以下簡稱《意見》），為未來招投標的發展方向奠基定調。《意見》發布的同時，5月8日晚十點司法部公眾號公布全國人大常委會2024年度立法工作計劃，其中《招標投標法》赫然在列，意味著，招投標大改即將來臨。國有企業應高度重視招標采購合規工作，建立健全的合規體系和流程，確保相關業務的合法、合規和高效。
一、《意見》的制定思路和主要內容
《意見》旨在明確未來一個時期招投標改革創新的總體要求和具體舉措，致力于創新完善體制機制，推動招標投標市場規范健康發展。《意見》在總體要求中明確堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大精神，完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，著力推動高質量發展，堅持有效市場和有為政府更好結合，聚焦發揮招標投標競爭擇優作用，改革創新招標投標制度設計，縱深推進數字化轉型升級，加快實現全流程全鏈條監管，堅持全國一盤棋，堅決打破條塊分割、行業壁壘，推動形成高效規范、公平競爭、充分開放的招標投標市場，促進商品要素資源在更大范圍內暢通流動，為建設高標準市場體系、構建高水平社會主義市場經濟體制提供堅強支撐。
《意見》共計九個章節二十條，提出了堅持問題導向、標本兼治，堅持系統觀念、協同聯動，堅持分類施策、精準發力，堅持創新引領、賦能增效等四項總體要求，并強調了要進一步完善招投標制度體系、不斷夯實招標人主體責任、完善評標定標機制、推進數字化智能化轉型升級等要點。具體包括7個方面政策舉措。
一是完善招標投標制度體系。優化制度規則設計，強化法規政策協同銜接。
二是落實招標人主體責任。強化招標人主體地位，健全招標代理機構服務機制，推進招標采購機制創新。
三是完善評標定標機制。改進評標方法和評標機制，優化中標人確定程序，加強評標專家全周期管理。
四是推進數字化智能化轉型升級。加快推廣數智技術應用，優化電子招標投標平臺體系。
五是加強協同高效監督管理。壓實行政監督部門責任，強化多層次立體化監管，加快推進智慧監管。
六是營造規范有序市場環境。嚴厲打擊招標投標違法活動，持續清理妨礙全國統一大市場建設和公平競爭的規定、做法。
七是提升招標投標政策效能。健全支持創新的激勵機制，優化綠色招標采購推廣應用機制，完善支持中小企業參與的政策體系。
二、從《意見》角度探析國有企業如何加強招標采購活動合規管理
1、及時外規內化
對于國有企業的招標采購活動而言，除了要遵守《中華人民共和國民法典》《中華人民共和國招標投標法》《中華人民共和國招標投標法實施條例》《中華人民共和國建筑法》等一般規范招投標活動的法律法規外，也可以參照《中華人民共和國政府采購法》，并應當關注針對國有企業招標投標活動的特殊規定，特殊規定包括法律、行政法規、部門規章、地方性法規等外部規定。例如《工程建設項目施工招標投標辦法》（國家發展和改革委員會、工業和信息化部、財政部、住房和城鄉建設部、交通運輸部、鐵道部、水利部、國家廣播電影電視總局、民用航空局令第23號）、《必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定》（發改法規〔2018〕843號）、《必須招標的工程項目規定》（國家發展和改革委員會令第16號）、《關于進一步做好〈必須招標的工程項目規定〉和〈必須招標的基礎設施和公用事業項目范圍規定〉實施工作的通知》（發改辦法規〔2020〕770號）、《關于嚴格執行招標投標法規制度進一步規范招標投標主體行為的若干意見》（發改法規〔2022〕1117號）等相關規范招投標行為的配套規章和文件。
去年至今年，國家發布多份招投標文件，招投標成為熱門話題，也進一步體現了國有企業招投標活動的合規要求的動態變化。《意見》是國有企業招標采購活動開展須遵循的合規義務來源，本次《意見》的出臺，進一步呼應了相關要求和導向。例如：2023年11月，國家發改委發布《關于規范招標投標領域信用評價應用的通知》（發改辦財金〔2023〕860號），明確不得以信用評價、信用評分等方式變相設立招標投標交易壁壘；立即對本地區信用評價、信用評分以及信用監管有關制度規定進行全面排查。《意見》第一條規定“建立招標投標領域統一分級分類的信用評價指標體系，規范招標投標信用評價應用。”
2024年4月，國家發展改革委、住房城鄉建設部等8部門聯合印發首部針對具體領域和行業性公平競爭審查的規章——《招標投標領域公平競爭審查規則》（國家發展改革委令第16號），對招標投標領域的公平競爭審查標準、機制和監管等進行了細化與加強，包括禁止政策制定機關以不合理條件限制招標自主權、對經營主體提出地域性要求、在招標文件中設置排他性條款、采用不一致的信用評價標準和監管措施。《意見》第二條規定強化法規政策協同銜接。落實招標投標領域公平競爭審查規則，健全招標投標交易壁壘投訴、處理、回應機制，及時清理違反公平競爭的規定和做法。各級政府及其部門制定涉及招標投標的法規政策，要嚴格落實公開征求意見、合法性審核、公平競爭審查等要求，不得干涉招標人、投標人自主權，禁止在區域、行業、所有制形式等方面違法設置限制條件。第十五條規定持續清理妨礙全國統一大市場建設和公平競爭的規定、做法。
此外，《意見》從落實招標人主體責任，強化招標人主體地位，完善評標定標機制等方面給國有企業招標采購活動提出了新的要求。合理的制度和程序既是企業合規體系的核心，也是企業所有員工履行職責的基本要求。通過制定合理、有層級的制度體系，可以使企業合規更具規范性與實操性。具體可以從企業行為準則、數據合規管理制度、實施細則或業務操作指引等方面著手。相關要求均作為國有企業招標投標活動的合規義務，應當通過合規管理運行機制外規內化為相關制度和規范。
2、動態風險識別
風險識別與評估是搭建合規管理體系的關鍵環節，風險識別評估的準確性直接關系到合規管理體系的適用性、充分性和有效性。因此，國有企業一定要重視并配備足夠的資源來開展風險識別與評估工作，國有企業招標采購活動中作為整個招標投標活動的發起方，其能否履行主體責任，直接影響招標投標競爭擇優作用的發揮。而相關的合規風險貫穿于立項和實施全過程，具體可拆解為立項審查、招標文件編制、發布、答疑澄清、開、評、定標等環節。目前，招標投標領域存在的一些突出問題，其深層次原因之一就在于招標人主體責任缺位。為此，《意見》強調落實招標人主體責任，進一步彰顯了國有企業在組織和參與招投標活動中將受到更為嚴格和更有深度的監管。
基于此，需要結合《意見》內容識別招標采購活動的合規風險，具體而言，《意見》指出要加大招標公告、中標合同、履約信息公開力度，招標公告應當載明招標投標行政監督部門。另一方面，強調要落實招標人組織招標、處理異議、督促履約等方面責任，并將國有企業組織招標和參與投標納入經營投資責任追究制度從嚴管理。
注：《意見》作為指導性政策文件，明確將按照統分結合、分級分類的思路完善招標投標制度、規則、標準，統籌短期和中長期政策舉措，提升招標投標市場治理精準性有效性，這也預示著招標投標領域相關法律法規等修訂完善的動向。結合業務流程識別合規風險，能夠洞察該領域的關注焦點以及未來趨勢走向。通過準確把握關鍵信息，在國有企業合規管理中識別、分析、防范合規風險。
3. 強化責任追究
《意見》第十四條指出嚴厲打擊招標投標違法活動。建立健全招標投標行政執法標準規范，完善行政處罰裁量權基準。依法加大對排斥限制潛在投標人、規避招標、串通投標、以行賄手段謀取中標等違法犯罪行為的懲處力度，嚴厲打擊轉包、違法分包行為。適時組織開展跨部門聯合執法，集中整治工程建設領域突出問題。推動修訂相關刑事法律，依法嚴肅懲治招標投標犯罪活動。發揮調解、仲裁、訴訟等爭議解決機制作用，支持經營主體依據民事合同維護自身合法權益，推動招標投標糾紛多元化解。完善招標投標投訴處理機制，遏制惡意投訴行為。
對于國有企業而言，合規體系建設中責任追究是重要環節之一。一方面，企業若違反法律規定的招標的后果包括行政監管、經濟處罰、暫停項目執行或資金撥付、人員處分，即《招標投標法》第49條：違反本法規定，必須進行招標的項目而不招標的，將必須進行招標的項目化整為零或者以其他任何方式規避招標的，責令限期改正，可以處項目合同金額千分之五以上千分之十以下的罰款；對全部或者部分使用國有資金的項目，可以暫停項目執行或者暫停資金撥付；對單位直接負責的主管人員和其他直接責任人員依法給予處分。
另一方面，對于國有企業而言，《關于建立國有企業違規經營投資責任追究制度的意見》《關于做好中央企業違規經營投資責任追究工作體系建設有關事項的通知》《國資委辦公廳關于做好2020年中央企業違規經營投資責任追究工作體系建設有關事項的通知》等一系列規范性文件構成了違規經營投資責任追究制度體系，其中《中央企業違規經營投資責任追究實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）將責任追究工作體系具體展開，《辦法》規定了包括集團管控、風險管理、購銷管理、工程承包建設、資金管理、固定資產投資等11個方面72種責任追究情形。涉及招投標活動的主要包括第九條購銷管理方面的責任追究情形：（五）未按規定進行招標或未執行招標結果。 第十條 工程承包建設方面的責任追究情形：（二）未按規定履行決策和審批程序，或未經授權和超越授權投標。（六）工程以及與工程建設有關的貨物、服務未按規定招標或規避招標。第十三條 固定資產投資方面的責任追究情形：（四）購建項目未按規定招標，干預、規避或操縱招標。
《意見》強調落實招標人組織招標、處理異議、督促履約等方面責任。將國有企業組織招標和參與投標納入經營投資責任追究制度從嚴管理。結合作為部門規章的《中央企業合規管理辦法》的相關規定，對于國有企業而言，完善違規行為追責問責機制，明確責任范圍，細化問責標準，針對問題和線索及時開展調查，按照有關規定嚴肅追究違規人員責任是國有企業招投標合規管理工作的應有之義。
4.落實合規保障
實踐中，我們發現不少企業存在重業務、輕合規的意識和傾向，主要運行機制也未能充分保障管理層利益與企業長期利益的一致。企業一線業務人員的法律合規意識往往也不高，對于商業活動中的紅線行為也缺乏相應的認知，很容易做出不合規行為，從而導致企業陷入巨大的合規風險中。
《意見》在落實招標人主體責任章節，提出健全招標代理機構服務機制。加快推進招標采購專業人員能力評價工作，研究完善招標采購相關人才培養機制。從合規管理三道防線設置角度而言，企業也應當加強第一道防線的力量，堅持“管業務必須管合規”，將合規義務和合規要求融入招標表業務的全環節、全鏈條，形成跨部門的合規管理合力，提升業務人員履職意識、抓手和能力。
《意見》指出加快推廣數智技術應用。推動招標投標與大數據、云計算、人工智能、區塊鏈等新技術融合發展。制定實施全國統一的電子招標投標技術標準和數據規范，依法必須進行招標的項目推廣全流程電子化交易。加快推進全國招標投標交易主體信息互聯互通，實現經營主體登記、資格、業績、信用等信息互認共享。加快實現招標投標領域數字證書全國互認，支持電子營業執照推廣應用。推動固定資產投資項目代碼與招標投標交易編碼關聯應用。全面推廣以電子保函（保險）等方式繳納投標保證金、履約保證金、工程質量保證金。隨著數字經濟時代的到來，國家強調要多措并舉，推進數字化轉型工作落地。國企應為合規管理數據系統的建設，創造更有利的條件，盡可能將多種信息化技術，應用于合規風險管理體系的建設、實施和評估之中。
三、《意見》對于國有企業招標采購活動的其他影響
此外，該《意見》還進一步強調了一些招投標領域的重要事項。
《意見》明確，推進招標采購機制創新。支持企業集中組織實施招標采購。加強招標采購與非招標采購的銜接，支持科技創新、應急搶險、以工代賑、村莊建設、造林種草等領域項目采用靈活方式發包。
《意見》指出完善支持中小企業參與的政策體系，優化工程建設招標投標領域支持中小企業發展政策舉措，通過預留份額、完善評標標準、提高首付款比例等方式，加大對中小企業參與招標投標的支持力度。探索將支持中小企業參與招標投標情況列為國有企業履行社會責任考核內容。
此外，包括規范經評審的最低投標價法適用范圍，一般適用于具有通用技術、性能標準或者招標人對技術、性能沒有特殊要求的招標項目。在勘察設計項目評標中突出技術因素、相應增加權重。完善評標委員會對異常低價的甄別處理程序，依法否決嚴重影響履約的低價投標。業內專家表示，上述規定旨在落實招標人的主體責任。對于有特殊要求的招標項目，定標將不再簡單依據最低投標價。意見引導招標人發揮更大的能動性進行分析、甄別、決策，以提升定標的質量效率。
結語
博觀約取，厚積薄發。當前企業合規建設正昂首闊步走向深水區，國有企業制定內部招標采購合規管理體系及配套合規制度時，應當遵循公開、公平、公正和誠實信用原則，并突出國有公司招投采購行為的合規重點和特點，持續關注“外規”的動態變化及時調整合規管理的內容，不得違反相關法律法規、規章及規范性文件的禁止性規定。
