碳達(dá)峰碳中和下的光伏電站用地若干法律問題分析
作者：袁雯卿 2021-08-09在“碳達(dá)峰”“碳中和”的目標(biāo)指引下，光伏行業(yè)迎來了新的發(fā)展機(jī)遇。隨著內(nèi)蒙古、河北、山東、江蘇、寧夏等省陸續(xù)公布了十四五能源規(guī)劃，光伏裝機(jī)量將不斷增長。在信托、融資租賃等金融領(lǐng)域?qū)⒐夥袠I(yè)作為主要投放行業(yè)規(guī)劃之際，光伏電站項(xiàng)目用地的合法合規(guī)性問題，成為了各金融機(jī)構(gòu)對光伏電站項(xiàng)目盡職調(diào)查時(shí)關(guān)注的核心問題之一。
文本將從法律法規(guī)層面對土地流轉(zhuǎn)審批的相關(guān)要求進(jìn)行梳理，對光伏電站項(xiàng)目用地取得方式及注意事項(xiàng)進(jìn)行分析，并就行業(yè)關(guān)注度較高的“光伏扶貧”“林光互補(bǔ)”“農(nóng)光互補(bǔ)”涉及的用地合法合規(guī)性問題作出介紹。
一、法律法規(guī)層面的土地分類及用地審批事項(xiàng)梳理 《中華人民共和國土地管理法》第四條根據(jù)土地用途，將土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。其中，耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面均屬于農(nóng)用地范圍。 筆者就《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等重要法律法規(guī)關(guān)于土地使用的重要限制性規(guī)定、審批事項(xiàng)作出梳理如下表： 重要規(guī)定梳理 《中華人民共和國土地管理法》（2019修正） ? 國家保護(hù)耕地，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地。 ? 國家實(shí)行永久基本農(nóng)田保護(hù)制度。永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。將永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)。 ? 非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。 ? 禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。 ? 建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。 ? 經(jīng)批準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目需要使用國有建設(shè)用地的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)持法律、行政法規(guī)規(guī)定的有關(guān)文件，向有批準(zhǔn)權(quán)的縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門提出建設(shè)用地申請，經(jīng)自然資源主管部門審查，報(bào)本級(jí)人民政府批準(zhǔn)。 ? 建設(shè)單位使用國有土地，應(yīng)當(dāng)以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得： （一）國家機(jī)關(guān)用地和軍事用地； （二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地； （三）國家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地； （四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。 ? 建設(shè)項(xiàng)目施工和地質(zhì)勘查需要臨時(shí)使用國有土地或者農(nóng)民集體所有的土地的，由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)。 ? 臨時(shí)使用土地的使用者應(yīng)當(dāng)按照臨時(shí)使用土地合同約定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。 ? 農(nóng)民集體所有和國家所有依法由農(nóng)民集體使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于農(nóng)業(yè)的土地，采取農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的家庭承包方式承包，不宜采取家庭承包方式的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等，可以采取招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)。 《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》（2021修訂）（2021/9/1生效） ? 國家實(shí)行占用耕地補(bǔ)償制度。在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地，以及在國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍外的能源、交通、水利、礦山、軍事設(shè)施等建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)依法批準(zhǔn)占用耕地的，分別由縣級(jí)人民政府、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和建設(shè)單位負(fù)責(zé)開墾與所占用耕地的數(shù)量和質(zhì)量相當(dāng)?shù)母兀粵]有條件開墾或者開墾的耕地不符合要求的，應(yīng)當(dāng)按照省、自治區(qū)、直轄市的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)，專款用于開墾新的耕地。 ? 國家對耕地實(shí)行特殊保護(hù)，嚴(yán)守耕地保護(hù)紅線，嚴(yán)格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地，并建立耕地保護(hù)補(bǔ)償制度，具體辦法和耕地保護(hù)補(bǔ)償實(shí)施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會(huì)同有關(guān)部門規(guī)定。 ? 非農(nóng)業(yè)建設(shè)必須節(jié)約使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等。 ? 耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。 ? 臨時(shí)用地由縣級(jí)以上人民政府自然資源主管部門批準(zhǔn)，期限一般不超過二年；建設(shè)周期較長的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使用的臨時(shí)用地，期限不超過四年；法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外。 ? 建設(shè)項(xiàng)目需要使用土地的，建設(shè)單位原則上應(yīng)當(dāng)一次申請，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，確需分期建設(shè)的項(xiàng)目，可以根據(jù)可行性研究報(bào)告確定的方案，分期申請建設(shè)用地，分期辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。建設(shè)過程中用地范圍確需調(diào)整的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。 ? 農(nóng)用地轉(zhuǎn)用涉及征收土地的，還應(yīng)當(dāng)依法辦理征收土地手續(xù)。 《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》（2019修訂） ? 按照國家規(guī)定需要有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，以劃撥方式提供國有土地使用權(quán)的，建設(shè)單位在報(bào)送有關(guān)部門批準(zhǔn)或者核準(zhǔn)前，應(yīng)當(dāng)向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請核發(fā)選址意見書。前款規(guī)定以外的建設(shè)項(xiàng)目不需要申請選址意見書。 ? 對未取得建設(shè)用地規(guī)劃許可證的建設(shè)單位批準(zhǔn)用地的，由縣級(jí)以上人民政府撤銷有關(guān)批準(zhǔn)文件。 ? 在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行建筑物、構(gòu)筑物、道路、管線和其他工程建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)向城市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的鎮(zhèn)人民政府申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。 《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實(shí)施管理的通知》 ? 強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)劃審查，凡不符合法律規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃的，不得通過建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審。 《建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審管理辦法》（2016修正） ? 需人民政府或有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府發(fā)展和改革等部門審批的建設(shè)項(xiàng)目，由該人民政府的國土資源主管部門預(yù)審。需核準(zhǔn)和備案的建設(shè)項(xiàng)目，由與核準(zhǔn)、備案機(jī)關(guān)同級(jí)的國土資源主管部門預(yù)審。國土資源部委托項(xiàng)目所在地的省級(jí)國土資源主管部門受理，但建設(shè)項(xiàng)目占用規(guī)劃確定的城市建設(shè)用地范圍內(nèi)土地的，委托市級(jí)國土資源主管部門受理。受理后，提出初審意見，轉(zhuǎn)報(bào)國土資源部。 ? 未經(jīng)預(yù)審或者預(yù)審未通過的，不得批復(fù)可行性研究報(bào)告、核準(zhǔn)項(xiàng)目申請報(bào)告；不得批準(zhǔn)農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征收，不得辦理供地手續(xù)。預(yù)審審查的相關(guān)內(nèi)容在建設(shè)用地報(bào)批時(shí)，未發(fā)生重大變化的，不再重復(fù)審查。 《自然資源部關(guān)于以“多規(guī)合一”為基礎(chǔ)推進(jìn)規(guī)劃用地“多審合一、多證合一”改革的通知》 ? 將建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見合并，自然資源主管部門統(tǒng)一核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書，不再單獨(dú)核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目選址意見書、建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審意見。 ? 使用已經(jīng)依法批準(zhǔn)的建設(shè)用地進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目，不再辦理用地預(yù)審；需要辦理規(guī)劃選址的，由地方自然資源主管部門對規(guī)劃選址情況進(jìn)行審查，核發(fā)建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書。 ? 建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書有效期為三年，自批準(zhǔn)之日起計(jì)算。 《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》（2018修正） ? 農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組發(fā)包。村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包的，不得改變村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的所有權(quán)。 ? 國家所有依法由農(nóng)民集體使用的農(nóng)村土地，由使用該土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民委員會(huì)或者村民小組發(fā)包。 ? 土地承包應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：（一）按照規(guī)定統(tǒng)一組織承包時(shí)，本集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法平等地行使承包土地的權(quán)利，也可以自愿放棄承包土地的權(quán)利；（二）民主協(xié)商，公平合理；（三）承包方案應(yīng)當(dāng)按照本法第十三條的規(guī)定，依法經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意；（四）承包程序合法。 《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》 ? 承包方可以采取出租（轉(zhuǎn)包）、入股或者其他符合有關(guān)法律和國家政策規(guī)定的方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。 【重點(diǎn)總結(jié)】 根據(jù)土地用途區(qū)分，土地分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地三種類型。光伏電站項(xiàng)目涉及的土地類型一般包括建設(shè)用地、未利用地（戈壁、荒漠、荒草地等）及農(nóng)用地中的林地。 光伏電站項(xiàng)目的土地審批的核心步驟包括：取得建設(shè)項(xiàng)目用地預(yù)審與選址意見書、辦理建設(shè)用地審批手續(xù)（含農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用涉及的征收土地手續(xù)）、簽署土地使用合同（臨時(shí)用地）、占用草原/林地核準(zhǔn)同意文件（草地、林地）、辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、取得建設(shè)用地文件（出讓土地、劃撥土地）、取得建設(shè)用地使用權(quán)證（出讓土地、劃撥土地）。 根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》的規(guī)定，永久基本農(nóng)田轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，由國務(wù)院批準(zhǔn)。但《國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》明確，禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田。因此，光伏電站項(xiàng)目不得使用永久基本農(nóng)田。 光伏電站項(xiàng)目中，如電站使用土地涉及承包農(nóng)民集體所有的土地的，應(yīng)由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)發(fā)包，并經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。 二、光伏電站項(xiàng)目用地取得方式概覽 1．光伏電站項(xiàng)目常見土地取得方式及注意事項(xiàng) 光伏電站項(xiàng)目常見的土地取得方式包括出讓方式、劃撥方式、租賃方式。就光伏電站項(xiàng)目用地問題而言，除應(yīng)遵循《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)關(guān)于土地流轉(zhuǎn)使用的規(guī)定外，還應(yīng)當(dāng)符合《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》《國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》《國土資源部辦公廳關(guān)于光伏發(fā)電用地事項(xiàng)的函》《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》等光伏發(fā)電用地的規(guī)定。筆者結(jié)合上述文件，就光伏電站項(xiàng)目用地取得方式及注意事項(xiàng)作出梳理如下： 土地取得方式 主要依據(jù) 注意事項(xiàng) 出讓方式 《中華人民共和國土地管理法》第五十四條、《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》 ? 出讓土地依法需以招標(biāo)拍賣掛牌方式供應(yīng)的，在公平、公正、不排除多個(gè)市場主體競爭的前提下，可將投資和產(chǎn)業(yè)主管部門提出的產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術(shù)、產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)品品質(zhì)要求作為土地供應(yīng)前置條件。 ? 以先租后讓等方式供應(yīng)土地涉及招標(biāo)拍賣掛牌的，招標(biāo)拍賣掛牌程序也可在租賃供應(yīng)時(shí)實(shí)施，租賃期滿符合條件的可轉(zhuǎn)為出讓土地。 劃撥方式 《中華人民共和國土地管理法》第五十四條、《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《劃撥用地目錄》《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》 ? 新產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥供應(yīng)。 ? 發(fā)(變)電主廠房設(shè)施及配套庫房設(shè)施、發(fā)(變)電廠(站)的專用交通設(shè)施、配套環(huán)保、安全防護(hù)設(shè)施屬于《劃撥用地目錄》。 ? 光伏發(fā)電項(xiàng)目使用未利用土地的，依法辦理用地審批手續(xù)后，可采取劃撥方式供地。 租賃方式 《關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進(jìn)大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》《國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》 ? 光伏發(fā)電等項(xiàng)目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，簽訂好補(bǔ)償協(xié)議，用地報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源部門備案。 ? 對項(xiàng)目永久性建筑用地部分，應(yīng)依法按建設(shè)用地辦理手續(xù)。 ? 光伏方陣用地部分可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補(bǔ)償協(xié)議，報(bào)當(dāng)?shù)乜h級(jí)國土資源主管部門備案。 ? 其他用地部分應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。 ? 使用農(nóng)用地的，所有用地均應(yīng)當(dāng)辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。 2. 光伏電站項(xiàng)目用地中的永久用地與非永久性用地問題 就光伏電站項(xiàng)目而言，部分光伏工程的建筑物為永久性建筑物，項(xiàng)目用地性質(zhì)應(yīng)為永久性用地。永久性用地一般應(yīng)通過出讓、劃撥方式取得。參考國土資源部《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》[1]，光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地包括光伏方陣用地、變電站及運(yùn)行管理中心用地、集電線路用地和場內(nèi)道路四大部分。筆者梳理用地情況、是否占用永久性用地問題如下表： 光伏發(fā)電站功能 具體用地情況 是否占用 永久性用地 光伏方陣 光伏方陣用地包括組件用地、逆變器室及箱變用地、方陣場內(nèi)道路用地等。 / 變電站 ? 變電站用地包括生產(chǎn)建筑用地和輔助生產(chǎn)建筑用地。 ? 生產(chǎn)建筑用地包括升壓設(shè)備、變配電設(shè)備、變電站控制室（升壓設(shè)備控制、變配電設(shè)備控制、其他設(shè)備控制）用地；輔助生產(chǎn)建筑用地包括光伏發(fā)電站中控室、計(jì)算機(jī)室、站用配電室、電工實(shí)驗(yàn)室、通信室、庫房、辦公室、會(huì)議室、停車場等設(shè)施用地。 變電站用地為永久用地 運(yùn)行管理中心 生活服務(wù)設(shè)施用地包括職工宿舍、食堂、活動(dòng)中心等設(shè)施用地。 運(yùn)行管理中心用地為永久用地 集電線路用地 ? 光伏發(fā)電站項(xiàng)目區(qū)內(nèi)集電線路用地。用地面積與光伏方陣用地已經(jīng)合并，用地指標(biāo)不再另行計(jì)算。 ? 光伏發(fā)電站集電線路采用架空線路架設(shè)時(shí)，只計(jì)算桿塔基礎(chǔ)用地。 桿塔基礎(chǔ)用地為永久用地 場內(nèi)道路的用地 保證項(xiàng)目生產(chǎn)運(yùn)營的場區(qū)內(nèi)部運(yùn)行道路。 / 三、其他特殊光伏電站項(xiàng)目用地政策簡析 1. 光伏扶貧項(xiàng)目 根據(jù)《國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，對深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)中建設(shè)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，以及國家能源局、國務(wù)院扶貧辦確定下達(dá)的全國村級(jí)光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項(xiàng)目，變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計(jì)劃中應(yīng)予以重點(diǎn)保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)；場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理；光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)；采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路用地，實(shí)行與項(xiàng)目光伏方陣用地同樣的管理方式。 需要注意的是，根據(jù)《光伏扶貧電站管理辦法》的規(guī)定，光伏扶貧電站以扶貧為目的，在具備光伏扶貧實(shí)施條件的地區(qū)，利用政府性資金投資建設(shè)的光伏電站。光伏扶貧電站產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，全部收益用于扶貧。此外，光伏扶貧電站由各地根據(jù)財(cái)力可能籌措資金建設(shè)，包括各級(jí)財(cái)政資金以及東西協(xié)作、定點(diǎn)幫扶和社會(huì)捐贈(zèng)資金。光伏扶貧電站不得負(fù)債建設(shè)，企業(yè)不得投資入股。因此，筆者認(rèn)為，融資租賃公司直接以光伏扶貧電站作為融資主體，開展融資租賃交易存在政策限制障礙。通過保理方式為承擔(dān)光伏扶貧電站施工建設(shè)的主體提供工程款融資的，或許更具有可行性。 2. 關(guān)于“林光互補(bǔ)”項(xiàng)目 “林光互補(bǔ)”是光伏電站項(xiàng)目中的一種用地模式，即在不改變林地性質(zhì)、滿足特定條件的情況下，不辦理占用或征用林地的相關(guān)手續(xù)，進(jìn)行光伏電站建設(shè)。 《國家林業(yè)局關(guān)于光伏電站建設(shè)使用林地有關(guān)問題的通知》為光伏電站項(xiàng)目以林地作為電站用地提供了政策依據(jù)。以“林光互補(bǔ)”方式進(jìn)行光伏電站項(xiàng)目建設(shè)時(shí)，應(yīng)當(dāng)滿足的要求包括：（1）森林資源調(diào)查確定林地為宜林地，第二次全國土地調(diào)查確定為未利用地的土地；（2）使用的宜林地不改變林地性質(zhì)；（3）光伏電站建設(shè)必須依法辦理使用林地審核審批手續(xù)；（4）電池組件陣列在施工期按臨時(shí)占用林地辦理使用林地手續(xù)，運(yùn)營期可以簽訂補(bǔ)償協(xié)議，通過租賃等方式使用林地。 需要說明的是，《中華人民共和國森林法實(shí)施條例》第十七條第（二）款規(guī)定，不得在臨時(shí)占用的林地上修筑永久性建筑物。由于部分光伏工程的變電站、運(yùn)行管理中心等屬于永久性建筑，光伏電站項(xiàng)目全部使用林地的，仍然需要就部分用地，根據(jù)《建設(shè)項(xiàng)目使用林地審核審批管理辦法》取林業(yè)主管部門審核同意占用林地的文件后，辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。 3. 關(guān)于“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目 “農(nóng)光互補(bǔ)”也是光伏電站項(xiàng)目中的一種用地模式，即在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)，并在滿足特定條件的情況下，不辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用及征地報(bào)批手續(xù)，進(jìn)行光伏電站建設(shè)。 由于“農(nóng)光互補(bǔ)”目前并無國家主管部門出臺(tái)文件對用地問題進(jìn)行明確，光伏電站建設(shè)能否采用“農(nóng)光互補(bǔ)”模式，需要結(jié)合光伏電站項(xiàng)目所在地區(qū)的政策文件、當(dāng)?shù)刈匀毁Y源部門的意見確定。例如，《巢湖市“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目建設(shè)導(dǎo)則》規(guī)定，“農(nóng)光互補(bǔ)”項(xiàng)目線路布置與樁基建設(shè)不得破壞原土地植被和種植條件，不得影響土地原使用功能和農(nóng)業(yè)產(chǎn)出，不得改變農(nóng)用地性質(zhì)；池組件列陣架設(shè)用地可采取地役權(quán)方式取得，升壓站和管理用房等永久性建筑物用地，須辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用及征地報(bào)批手續(xù)。又如，《關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地管理的通知》規(guī)定，對于光伏方陣設(shè)施布設(shè)在農(nóng)用地上的，在對土地不形成實(shí)際壓占、不改變地表形態(tài)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途；光伏復(fù)合項(xiàng)目的變電站及運(yùn)行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地，按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。在地方關(guān)于“農(nóng)光互補(bǔ)”政策不明朗的情況下，光伏電站項(xiàng)目公司仍然應(yīng)當(dāng)按照《中華人民共和國土地管理法》等法律法規(guī)的要求，辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。 注釋 [1] 《光伏發(fā)電站工程項(xiàng)目用地控制指標(biāo)》自2016年1月1日起實(shí)施，有效期5年。
