要點解讀《學前教育法》，民辦園出路在何方？
作者：何周 姚娟 2024-11-21學前教育作為我國國民教育體系的重要組成部分，建立健全學前教育法規對學前教育高質量發展意義重大。2024年11月8日，第十四屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議通過《中華人民共和國學前教育法》，自2025年6月1日起施行。《學前教育法》共九章八十五條，全面總結了學前教育改革發展的成果和經驗，針對性地破解實踐中的突出問題，系統構建了中國特色學前教育法律制度體系。
一、 《學前教育法》修訂背景與歷程
我國雖制定了學前教育相關的部門規章、地方規章以及規范性文件，但內容不夠系統、完整，無法指導或解決現階段學前教育面臨的諸多問題。2018年11月7日，《中共中央 國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》（“《意見》”）明確提出“制定學前教育法”。加之，近年來人民群眾對“幼有所育”“幼有優育”的需求日益增強，制定學前教育法連續列入十三屆和十四屆全國人大常委會立法規劃。習近平總書記多次作出重要指示批示，在全國教育大會上強調“堅持以人民為中心、不斷提升教育公共服務的普惠性、可及性、便捷性”，要求促進學前教育普及普惠發展。
《學前教育法》從草案征求意見稿開始幾易其稿，主要修訂歷程如下：
2020年教育部研究形成《中華人民共和國學前教育法草案（征求意見稿）》（“《征求意見稿》”），于9月7日向社會公布并公開征求意見。
2023年6月，國務院第7次常務會議討論并原則通過草案，將草案提請全國人大常委會審議。2023年8月，十四屆全國人大常委會第五次會議對國務院提出的學前教育法草案進行了初次審議。2023年9月1日，全國人民代表大會常務委員會公開征求《中華人民共和國學前教育法（草案）》的意見。
2024年6月，十四屆全國人大常委會第十次會議對學前教育法草案二審稿進行分組審議。2024年7月1日，全國人民代表大會常務委員會再次公開征求《中華人民共和國學前教育法（草案二次審議稿）》的意見。2024年11月8日，十四屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國學前教育法》。
二、 《學前教育法》主要內容
《學前教育法》明確了學前教育對象范圍，倡導學前教育的“政府主導”“最有利于學前兒童”等原則，構建了學前教育支持和保障體系，為學前教育事業高質量、可持續發展提供了強有力的制度保障。
（一） 明確學前教育的對象為三周歲到入小學前的兒童
學前教育在較長時間一直存在爭議，有人認為學前教育是指義務教育的前一個階段，對象為三周歲以下兒童和三周歲到入小學前的兒童；又有人認為學前教育對象僅限于三周歲到入小學前的兒童。《學前教育法》第二條第二款首次以法律的形式對學前教育進行了定義，“是指由幼兒園等學前教育機構對三周歲到入小學前的兒童（以下稱學前兒童）實施的保育和教育。”
《學前教育法》未將三歲以下嬰幼兒列入學前教育范疇，這是因為對三周歲以下嬰幼兒實施的照護和保育實為托育。學前教育以政府舉辦的公辦幼兒園為主，民辦幼兒園為補充；托育服務則是以家庭照護為基礎，通過幼兒園托班、托育機構等提供福利性托育服務。而且，學前教育以保育和教育相結合，而托育是以照護和保育相結合，服務內容亦不同。值得注意的是，《學前教育法》第八十四條鼓勵有條件的幼兒園開設托班提供托育服務，但幼兒園應依照有關法律法規和國家有關規定提供托育服務。
（二） 堅持學前教育“政府主導”的原則，大力發展普惠性學前教育
教育部每年發布《全國教育事業發展統計公報》，自2003年起開始統計民辦教育的相關數據。至今20年間，我國民辦幼兒園占比偏高。近年來占比雖稍有降低，但仍未低于50%。《2023年全國教育事業發展統計公報》顯示，全國共有幼兒園27.44萬所，其中民辦幼兒園14.95萬所，占全國幼兒園總數的比例54.47%。
我國學前教育存在的主要問題之一是普惠性資源不足，因此調整辦園結構，構建普惠性資源為主體的辦園體系迫在眉睫。《學前教育法》第五條第二款規定，“發展學前教育堅持政府主導，以政府舉辦為主，大力發展普惠性學前教育，鼓勵、引導和規范社會力量參與。”該條規定確立了學前教育“政府主導”的原則，通過大力發展公辦園，充分發揮公辦幼兒園保基本、兜底線、引領方向、平抑收費的主渠道作用。同時，該條規定要求“大力發展普惠性學前教育”，通過構建以普惠性資源為主體的辦園體系，扭轉高收費民辦幼兒園占比偏高的局面。
（三） 厘清公辦園、民辦園、普惠園，對民辦園舉辦者、辦學資金提出新要求
《學前教育法》第二十三條第二款規定，公辦幼兒園和普惠性民辦幼兒園為普惠性幼兒園，其中普惠性民辦幼兒園的認定應由非營利性民辦幼兒園向縣級人民政府教育行政部門申請，認定標準由省級人民政府或者其授權的設區的市級人民政府制定。普惠性民辦幼兒園接受政府扶持，收費實行政府指導價管理。
《征求意見稿》第十八條對公辦幼兒園、民辦幼兒園進行了定義，但因與《民辦教育促進法》關于民辦園的界定不一致，最終該條被刪除。根據《民辦教育促進法》第二條規定，民辦幼兒園是指國家機構以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經費，面向社會舉辦的幼兒園。舉辦者與辦學資金是界定公辦幼兒園、民辦幼兒園的兩個重要內容。《學前教育法》貫徹了民辦教育分類制度，進一步對民辦幼兒園舉辦者、辦學資金提出了新要求，如：
1、 公辦幼兒園不得舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園；
2、 具有虐待、性侵害、性騷擾、拐賣、暴力傷害、吸毒、賭博等違法犯罪記錄；發現其有前述行為記錄，或者有酗酒、嚴重違反師德師風行為等其他可能危害兒童身心安全情形的個人不得舉辦幼兒園；
3、 任何單位和個人不得利用財政性經費、國有資產、集體資產或者捐贈資產舉辦或者參與舉辦營利性民辦幼兒園。
（四） 遏制過度逐利行為，禁止控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園
《學前教育法》第三十五條第一款規定，“社會資本不得通過兼并收購等方式控制公辦幼兒園、非營利性民辦幼兒園。”該款規定承繼了《意見》第二十四條和《民辦教育促進法實施條例》第十三條第四款的規定，《征求意見稿》列舉了“兼并收購、受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制”等方式，最終僅列舉“兼并收購”。這可能考慮到實踐中受托經營、加盟連鎖未必能達到“控制”的效果，加之本條第二款規定禁止幼兒園境內外上市，利用可變利益實體、協議控制等方式應用的空間十分有限，故刪除了“受托經營、加盟連鎖、利用可變利益實體、協議控制”。
《學前教育法》第三十五條第二款規定，“幼兒園不得直接或者間接作為企業資產在境內外上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性民辦幼兒園，不得通過發行股份或者支付現金等方式購買營利性民辦幼兒園資產。”該款規定完全承繼了《意見》第二十四條“民辦園一律不準單獨或作為一部分資產打包上市。上市公司不得通過股票市場融資投資營利性幼兒園，不得通過發行股份或支付現金等方式購買營利性幼兒園資產。”該等規定將幼兒園上市之路封鎖，以希辦學者回歸教育初心，堅持教育的公益性。
（五） 以“最有利于學前兒童”原則為指導，全方面加強對學前兒童的權利保護
《學前教育法》第十三條規定，“學前兒童享有生命安全和身心健康、得到尊重和保護照料、依法平等接受學前教育等權利。學前教育應當堅持最有利于學前兒童的原則，給予學前兒童特殊、優先保護。”該條規定確立了學前教育“最有利于學前兒童”的原則，并概括性地規定了學前兒童享有的相關權利。
《學前教育法》第十四條至第二十一條規定學前兒童的各項權利，如：人格權、健康權、受教育權、名譽權以及隱私權等，其中第十五條第二款明文嚴禁變相“掐尖”。為保障學前兒童前述各項權利，《學前教育法》從政府、社會、幼兒園、家庭等四個方面提出了具體要求，如：
1、 要求政府確保學前兒童就近入學；
2、 要求公共文化服務機構和愛國主義教育基地為學前兒童園外實踐活動提供公益性教育服務；
3、 要求幼兒園為殘疾兒童入學提供便利并對特殊體質學前兒童予以特殊照顧，要求幼兒園及其教職工遵守個人信息保護法等相關規定審慎處理學前兒童個人信息；
4、 要求父母或者其他監護人履行撫養與教育兒童的義務，為適齡兒童接受學前教育提供必要條件，教育學前兒童正確合理使用網絡和電子產品，控制其使用時間。
（六） 遵循幼兒身心發展規律，堅持保教相結合，防止“幼兒園小學化”
學齡前時期是兒童身心發展的重要階段，學前教育階段的教育目標與其他教育階段明顯不同。《學前教育法》第五十六條第一款規定，“幼兒園應當以學前兒童的生活為基礎，以游戲為基本活動，發展素質教育，最大限度支持學前兒童通過親近自然、實際操作、親身體驗等方式探索學習，促進學前兒童養成良好的品德、行為習慣、安全和勞動意識，健全人格、強健體魄，在健康、語言、社會、科學、藝術等各方面協調發展。”幼兒園應當做好保育、教育工作，遵循幼兒身心發展規律，實施啟蒙教育，促進幼兒在體質、智力、品德等方面和諧發展。
學前教育作為義務教育的前一階段，還應與小學做好銜接配合，幫助兒童做好入學準備和入學適應教育。《學前教育法》第五十九條吸收了《未成年人保護法》《意見》《教育部關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》（教基〔2021〕4號）、《教育部 國家發展改革委 財政部關于實施新時代基礎教育擴優提質行動計劃的意見》（教基〔2023〕4號）等文件精神，要求幼兒園不得采用小學化的教育方式，不得教授小學階段的課程，防止保育和教育活動小學化；同時，要求校外培訓機構不得對學前兒童開展半日制或者全日制培訓，不得教授學前兒童小學階段的課程。
（七） 把保護學前兒童安全放在首位，重視學前兒童的安全管理工作
兒童是祖國的花朵，是祖國的希望。幼兒園安全關系到師幼生命安全，關系到千家萬戶家庭的幸福和社會穩定。《學前教育法》對政府、幼兒園提出了具體的要求，如：政府應當建立健全幼兒園安全風險防控體系，強化幼兒園周邊治安管理和巡邏防控工作，加強對幼兒園安全保衛的監督指導，督促幼兒園加強安全防范建設，及時排查和消除安全隱患，依法保障學前兒童與幼兒園安全；幼兒園應把保護學前兒童安全放在首位，對學前兒童在園期間的人身安全負有保護責任，同時落實安全責任制相關規定，建立健全安全管理制度和安全責任制度，完善安全措施和應急反應機制，按照標準配備安全保衛人員，及時排查和消除火災等各類安全隱患；禁止在幼兒園內及周邊區域建設或者設置有危險、有污染的建筑物和設施設備。
《學前教育法》還要求幼兒園實行報告制度。幼兒園發現學前兒童受到侵害、疑似受到侵害或者面臨其他危險情形或幼兒園發生突發事件等緊急情況，應優先保護學前兒童人身安全，立即采取緊急救助和避險措施，并及時通知學前兒童父母或者其他監護人、報告有關部門。
三、結語
《學前教育法》為學前教育事業高質量、可持續發展提供了強有力的制度保障，無形之中也給民辦幼兒園帶來了諸多挑戰，如：出生率的降低，生源縮減；公辦園增加，民辦園間競爭激烈。民辦幼兒園是在夾縫中掙扎求生，還是坐以待斃？這一問題值得民辦幼兒園舉辦者、經營者深思，建議提前規劃布局，最大限度降低損失。
