國有僵尸企業清理實務操作指引
作者：王小晶 藺煜 陳麗 曲鈞涵 2022-03-10引言
2014年以來，中國經濟成長速度從高速增長轉為中高速增長，從以投資驅動增長向以創新驅動增長的模式轉變，經濟結構轉型升級的過程中出現了一大批“僵尸企業”。2016年國務院《政府工作報告》將“去產能”作為供給側改革的首要任務，要求各地各級政府加快處置清理國有“僵尸企業”。2019年6月，國家發展改革委、最高人民法院、國資委等十三部門聯合印發《加快完善市場主體退出制度改革方案》，表明黨中央和國務院高度重視國有僵尸企業出清問題，將僵尸企業出清問題作為供給側結構性改革的重要抓手和突破口，倡導綜合運用多種方式穩步推進企業優勝劣汰。近兩年，隨著清理工作進入“深水攻堅區”，各地不斷加大清理力度，如中共江蘇省政府國資委辦公室于2021年1月發出《關于加大力度清理“僵尸企業”的通知》，限時要求各有關省屬企業提高認識、加強組織領導，全面排查及清理僵尸企業。本文擬就國有僵尸企業清理問題提供初步指導，以期達到合規、高效清理僵尸企業的目的。 一、僵尸企業及其清理方式的適用 “僵尸企業”在我國法學領域并無統一定義，2015年12月召開的國務院常務會議上對該類企業做了初步定義，即“不符合能耗、環保、質量、安全等標準，且長期虧損的產能過剩行業的企業。”根據國家工信部官方文件表述，僵尸企業是指“具備已停產、半停產、連年虧損、資不抵債等情形，生存和維持主要靠政府補貼和銀行續貸的企業。”在我國其他部門或地方政府文件中，有些還對僵尸企業作出如下定義：持續虧損、資產負債率高；半年以上未繳納增值稅；暫停用電；不符合產業調整方向的企業等。簡而言之，僵尸企業需同時具備停產或半停產、虧損嚴重、無法自行維持經營且持續經營能力不足等條件。 根據《加快完善市場主體退出制度改革方案》的規定與精神，國有僵尸企業清理需遵循一企一策原則，根據不同企業的情況，選擇最為合適的清理方式。在我國，清理僵尸企業主要有兩種處理思路和方向，一是并購重組，這種市場化的處理方式多運用于狀況相對較好的企業，通過并購重組使得企業復活重生，但這一方向的局限性顯而易見，兼并主體意愿不足，金融、社保、稅務等配套保障措施不明晰完善，支持力量薄弱。二是清算處置，主要用于長期虧損、沒有再生能力、拯救無望的企業，這種方法操作性較強，效果更明顯，但一般需要法律服務等機構參與處置，專業性較強。具體到僵尸企業清理中，主要運用清算處置的方式進行清理，包括自行清算、強制清算及破產清算。根據企業實際情況不同，清算處置方式的適用條件如下： （一）自行清算的適用條件 根據《公司法》第一百三十四條的規定，公司出現解散事由后，應當自解散之日起十五日內成立清算組進行清算， 待清理公司股東齊全、聯系方便，且股東會能夠就自行清算事宜達成股東會決議的企業，可通過組織自行清算的方式完成清算后注銷企業。同時，若選擇自行清算，待清理企業需具備完整的財務賬冊資料、公章、營業執照等主體證明文件，保證企業資產負債情況清晰，以便清算組核查處理。 （二）強制清算的適用條件 根據《公司法》及《公司法解釋（二）》（2020修正）的有關規定，公司在解散事由出現后，由于股東難以召集、股東主體資格滅失等原因無法自行組織清算時，公司股東或者債權人可以向法院申請司法強制清算，由法院指定清算組進行清算。但需注意，若通過解散公司之訴進行解散公司的，不應同時申請強制清算。申請強制清算需滿足下列條件： 1.公司解散逾期不成立清算組進行清算； 2.雖成立清算組但怠于履行清算義務； 3.違法清算可能嚴重損害股東或債權人利益。 （三）破產清算的適用條件 破產清算是指宣告股份有限公司破產以后，由清算組接管公司，對破產財產進行清算、評估和處理、分配。 根據《企業破產法》第二條的規定，企業法人不能清償到期債務，并且資產不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力的，依照本法規定清理債務。 若采取破產清算方式清理僵尸企業，需要擬清理企業同時滿足兩個要件：其一，不能清償到期債務；其二，資產不足以清償全部債務或明顯缺乏清償能力。通過破產清算清理僵尸企業，優勢在于清算活動由法院主導，可以最大限度保護公司自有資產及國有資產，有利于優化公司資源配置。其劣勢在于，整個破產流程繁瑣復雜，所需時間較長，且若公司被徹底宣告破產則無回轉空間。 在國有僵尸企業清理過程中，若已經進入強制清算程序，但清算組在清理過程中發現待清理企業存在資不抵債等破產原因，應當轉為破產清算。 綜上，若擬清理公司財務賬冊齊全、債權債務關系清晰，且無法通過召集股東（大）會或難以聯系相關股東進行清算時，可以考慮采取破產清算手段進行清理。 值得注意的是，不同清理方式之間并不是孤立存在的，若要完成一家僵尸企業的順利注銷，需要在清理過程中根據現實情況適時調整清理方式。不同清理方式之間的聯系如下： 二、具體清理方式操作流程 根據《公司法》《企業破產法》等現行法律規定，清算是公司經營主體消亡的必經之路，公司只有經過清算才能退出市場。目前可通過自行清算、強制清算、破產清算等途徑對國有僵尸企業進行清算，并于清算完成后辦理工商注銷登記手續，徹底退出市場。 （一）自行清算 1.清理流程 2.準備材料 （二）強制清算 1.清理流程 2.準備材料 （三）破產清算 1.清理流程 2.準備材料 三、國有僵尸企業清理過程中的十大痛點 痛點一：處置資金難以籌措 處置僵尸企業是需要付出成本的，沒有充足的資金保障無法推進僵尸企業的出清。僵尸企業涉及人員安置、社保欠繳清理、稅務清繳、債權債務清理等諸多方面問題，特別是對三無企業而言，企業自身有限的資產變現收入往往無法解決上述諸多問題。同時，國有僵尸企業多處于年限較長、多年無人監管的狀態，出于長期虧損、出資人多次變更等原因，職工的社保繳納情況五花八門、糾纏不清。并且，隨著社會經濟的發展，規定的職工安置項目越來越多，費用標準也越來越高，如解除職工勞動關系的補償金、補繳長期拖欠的社會保險等，企業往往無力解決這些問題，導致僵尸企業清理工作難以有效、及時開展。 痛點二：企業職工難以安置 國有企業職工一直被稱作“鐵飯碗”，意即工作、薪酬穩定，成為待就業人員的優先選擇，求職者趨之若鶩。但在當前形式下，我國經濟面臨下行風險壓力加大，企業信心偏弱，用工需求下降，就業預期走低的問題，在這樣的背景下，推進國有僵尸企業處置，其職工的再就業安置需要大量資金和人力物力投入，這將顯著增加地方政府的壓力和財政支出，企業本身及政府安置在崗職工及離退休人員壓力較大，若無法滿足全體職工要求，則極易導致群體性案件、信訪乃至上訪的發生，進而影響社會穩定。同時，由于公司的終止不僅影響股東和債權人利益，還會影響許多利益相關人的利益，其中最重要的便是職工。根據公司法規定，職工工資、社保具有優先支付效力，也即在支付清算費用后，首先要滿足職工的生活保障。但實踐中，有很大一部分僵尸企業由于自身費用不足、長期無人管理等原因，無法保證職工工資的支付，并試圖逃避這一責任，不交或少交社保，致使職工利益收到嚴重侵害，導致勞資關系緊張，訴訟不斷。 痛點三：歷史遺留問題難以處理 在“僵尸企業”中存在很大一部分原來是全民所有制的企業，它們在市場經濟體制轉軌過程中，沒有按公司法的要求改制為公司制企業，也一直沒有理順注冊資本金和企業所得稅等歷史欠賬問題。按照現行稅務管理要求，這些企業要辦理稅務注銷必須補齊一大筆稅費，而這些稅費企業根本無力承擔，最終會選擇將其“僵尸化”擱置。還有很大一部分進入稅務清算程序的企業，由于歷史遺留下來的資產權屬問題、欠稅欠費問題、難以厘清的債權債務問題，即便在法院裁定終結破產程序后，稅務清算工作卻難度很大、進度很慢，經常是一年后還沒完成稅務注銷。 痛點四：清算程序難以繼續 在清算過程中，由于部分國有企業相關人員對清理相關法律問題認識不足，無論在自行清算、強制清算還是破產清算中都會或多或少存在違法行為，更有甚者可能直接導致無法清算等后果，更嚴重的可能涉及承擔刑事責任。在清算過程中，主要涉及股東責任承擔、企業債權債務清理。 痛點五：對外投資難以厘清 國有僵尸企業在長期經營中，或多或少會存在對外投資，但實踐中，多數國有僵尸企業存在檔案不全、賬冊遺失、資料混亂的情況，即使到主管工商部門調取工商內檔，也無法將其對外投資完全厘清。在一些管理較為混亂的企業中，不乏存在出資不到位、虛假驗資等情形，這些企業或已無法聯系股東，或已遺失賬冊、公章等重要資料，或因年代久遠已無相關檔案可供查詢，導致無法查明真實出資情況。在國有僵尸企業清理過程中，有些企業存在出資不實、代持股或以個人名義持股現象，由于其對外出資基本情況不詳，股東作為申請人申請清理僵尸企業時風險較大。 痛點六：債權人利益難以保障 在僵尸企業清理過程中，無論采取自行清算、強制清算還是破產清算，都不可避免存在企業剩余財產分配的問題。如前所述，企業在清算過程中需要由清算組編制債權債務清冊，全面梳理企業債權債務，保障債權人的合法權益。但實踐中，經常存在股東處于自身利益的考慮而濫用公司法人人格否認制度，以至于在法人人格存續的最后階段對公司進行的清算形同虛設，最終損害善意債權人的合法權益。即使公司在最后出清階段對財產進行分配，也僅是在表面上進行清償，借著破產清算的機會“賴賬”的企業并不在少數。 痛點七：欠稅問題難以處置 取得完稅證明是企業法人工商注銷的前置程序，然而，大部分國有僵尸企業由于長期無人管理，導致欠稅時間較長，從而產生高額滯納金，甚至滯納金遠超欠稅本金。同時，加之企業注銷程序復雜、耗時長，清稅難題成為僵尸企業清理道路上的一大障礙。僵尸企業欠稅問題的根源在于自身經營不善，但也不乏有些國有企業在分稅制改革后，地方前期優惠政策未能發生效力而導致政策性欠稅，地方政府和企業在改革前簽訂的稅收優惠合同與稅改后全國性法律法規沖突，按照現行稅法，此前的所謂“優惠稅金”便留在了稅務系統欠繳記錄中，變成了欠稅。而且，按照先行稅收征收管理法規定，滯納金按日加收萬分之五，且欠繳稅款本金及滯納金需一次性繳足。由此，在僵尸企業清理司法實踐中常看到如下情形：一個國有僵尸企業本身即是長期資不抵債狀態，甚至無法支付審計、評估及聘請中介機構的費用，還要承擔巨額的稅款，而且其主管部門大多為行政事業單位，沒有支出渠道，也自然無法為其負擔高額清理成本，這都導致欠稅問題已然成為阻礙僵尸企業清理的一大重要因素。 痛點八：土地、不動產處置困難 由于長期虧損或停止經營，絕大部分僵尸企業均已喪失流動資產或其他動產，除土地及不動產外，鮮有具有處置價值的資產，但是土地處置面臨權屬不清、收儲困難等多重難題。有些國有僵尸企業土地或房產手續不全，更有甚者根本沒有相關手續，導致企業即使存在土地或房產也難以變現或做其他利用的問題，同時，若補全相關手續，則需要支付高昂的費用，讓原本缺乏清算資金的企業雪上加霜。具體分為以下幾方面： 首先，待清理企業的不動產市場化處置難。部分企業存在土地資產地塊小、遠離城區、資產質量較差等缺陷，長期無人受讓，這使得其難以使用拍賣等手段進行變現，即使通過政府收儲后，該資產處置仍存在困難；其次，僵尸企業若仍存在不動產，基本上也存在權利瑕疵。部分僵尸企業受開辦之初招商引資環境影響，未辦理用地、規劃等各類手續就匆匆上馬，等項目建成投入使用后，再辦理用地手續已困難重重，到處置土地、房屋資產時再補辦各類手續更是難上加難。再次，劃撥土地與地面附屬物資產難以分割。部分破產僵尸企業存在房產、土地登記分離或不一致現象，都將使企業在清算過程中對土地及不動產難以處置。 痛點九：與主管部門責任難以分攤 由于歷史原因，我國目前存在很多由某部門、行政事業單位主持成立的國有公司，其資金和人員配備均來源于其主管部門，這種模式直接導致的結果即是出資單位和企業自身關系混亂、賬面不清，常常出現清理僵尸企業時無法找到承擔責任的主管部門，甚至找到主管部門之后也無人知曉企業情況，如果此時對該企業進行清算，則不可避免面臨企業與主管部門之間的責任如何分配的問題。 痛點十：企業間資金往來難以明晰 由于歷史原因，大多數國有企業，尤其是國有僵尸企業都經歷了由行政事業單位向企業單位改制的過程，這些經過改制的企業在改制后往往無法擺脫之前的行政管理體制，包括公司主要負責人在內的多數員工始終秉持著“多企一家”的心態，認為企業間資金可以同行政單位一樣，通過批文或者命令形式進行內部流轉，而忽略了市場經濟中公司的獨立法人地位，導致集團公司與子公司之間、總公司與分公司之間資金流向混亂，尤其是同一集團公司下屬子公司之間資金往來混亂，甚至存在未經記賬即隨意“劃撥”資金的現象。企業間的資金缺乏明確資金流，不僅對后續清算組或管理人開展具體清算工作帶來障礙，同時也會導致股東承擔額外責任。 四、法律法規匯編
