打造綠色金融“上海樣本”，助力建設上海國際綠色金融樞紐—《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》亮點解讀
作者：趙海清 2022-07-052022年6月22日，上海市十五屆人大常委會第四十一次會議表決通過《上海市浦東新區綠色金融發展若干規定》（以下稱《綠色金融新規》），于7月1日起正式施行。《綠色金融新規》共三十七條，從統一綠色金融標準；建立綠色項目庫；完善綠色金融制度和管理體系；制定項目評價標準和評價要求；在浦東新區設立試點和改革試驗機制；加強環境信息披露；鼓勵綠色金融產品的創新發展以及氣候投融資等多個方面做出了規定。上海市人大常委會法工委主任閻銳表示，這部關于綠色金融發展的浦東新區法規，對于引導金融資源更多投向綠色發展領域，推動浦東新區更好融入和服務新發展格局，具有重要意義。
筆者作為一直從事綠色金融相關法律實務的工作者，有幸于6月27日與上海交大上海高級金融學院可持續金融學科主任邱慈觀教授、華東政法大學國際金融法律學院肖宇副教授一起參加了上海電視臺東方財經頻道《632觀察》欄目的兩期訪談，主題分別為：“以立法引領創新，上海首部綠色金融新規出爐”及“法制保障，引金融活水支持綠色產業”。從綠色金融的定義、與傳統金融的區別；《綠色金融新規》的亮點；上海首部綠色金融法規，為何會落地在浦東，浦東新區在發展綠色金融方面有什么獨特的優勢；《綠色金融新規》中上海市政府和浦東新區政府大力支持哪些綠色金融產品的創新和發展；綠色金融產品的監管等方面進行了解讀、討論。為了促進更多的人關注《綠色金融新規》，本文特從律師的角度和大家分享《綠色金融新規》的亮點解讀等，以拋磚引玉，歡迎大家指正。
一、 《綠色金融新規》出臺的背景
2021年6月，十三屆全國人大常委會第二十九次會議表決通過相關決定，“授權上海市人民代表大會及其常務委員會根據浦東改革創新實踐需要，遵循憲法規定以及法律和行政基本規則，制定浦東新區法規，在浦東新區實施。”《綠色金融新規》的出臺是自全國人大常委會授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規以來，上海首次運用立法變通權[1]在金融領域進行的一次有益嘗試。同時它也是打造上海成為國際綠色金融樞紐，助力我國“碳達峰碳中和”目標得以如期圓滿實現，推動促進我國整體經濟高質量協調發展及產業綠色轉型的重要法制成果。
二、《綠色金融新規》亮點解讀
（一）統一相關綠色金融標準 《綠色金融新規》第五條第三款明確提出：“浦東新區人民政府應當會同國家金融管理部門在滬機構、市地方金融監管部門等，實施綠色金融國家標準和行業標準，組織制定國家綠色金融標準浦東新區配套制度或者補充性綠色金融地方標準，統一浦東新區綠色金融產品和項目評估、認定和分類標準。” 這一舉措利有利于金融機構為真正綠色金融產品和項目提供融資；也有利于切實保障各類市場參與主體的權益，降低監管難度，為我國與國際綠色標準的接軌和融合奠定基礎。 （二）建立綠色項目庫 《綠色金融新規》提出“市生態環境部門會同市發展改革等部門，根據綠色企業評價要求、評價標準和綠色項目認定條件、認定標準，統籌市級各行業主管部門建立綠色項目庫。”并且引入第三方機構和專家團隊開展評估論證，篩選綠色項目、綠色企業、綠色技術入庫。 綠色項目庫的建立將確實明確項目的綠色屬性，從而一定程度上解決綠色項目“泛綠”、“漂綠”的問題，對綠色產業的發展有著積極的引導作用，也使得各項優惠政策及社會資本能落實到真正的綠色項目和綠色產業中去。綠色項目庫的建立是保障綠色金融進一步發展的重要舉措。 （三）建立金融數據服務專題庫 《綠色金融新規》提出“浦東新區人民政府應當依托市大數據資源平臺建立綠色金融數據服務專題庫，探索金融數據與公共數據的交互融合，與智慧能源雙碳云平臺、產業綠貸綜合性融資服務平臺等建立數據對接機制，依法推進信息的歸集、整合、查詢、共享；推動金融資源精準服務綠色項目庫中的企業或者項目等；與各類第三方機構開展數字化協作……” 綠色金融數據服務專題庫的設計將科創金融落到了實處，同時與第三方機構開展深度數字化協作，有力的推進了數據要素市場化配置，賦能綠色金融數字化轉型，進一步促進綠色金融、普惠金融與科創金融的融合發展。 （四）綠色金融創新模式專設條款，支持綠色金融產品創新和發展 《綠色金融新規》明確指出“上海市政府和浦東新區政府大力支持綠色金融產品的創新和發展。”調查顯示，我國諸多金融機構都表達了其開發綠色金融創新產品的意愿。因此，此次《綠色金融新規》中也回應了各界對于綠色金融產品創新的期望，對于綠色信貸、綠色票據、綠色債券、綠色保險、綠色信托、綠色融資租賃、綠色投資、綠色基金等專設條款，并且明確了政府參與并支持各類金融產品發展和創新的方式。舉例來說： 1、綠色債券 《綠色金融新規》第十四條和第十五條提出浦東新區人民政府采取如下舉措來促進綠色債券的創新和發展：（1）探索將符合條件的重大清潔低碳能源項目等納入地方政府專項債券支持范圍，支持區域綠色項目建設；（2）建立綠色債券項目儲備，支持金融機構、地方金融組織、企業發行碳中和債券、可持續發展掛鉤債券等各類債券，降低發債成本；（3）鼓勵區內融資擔保機構提供擔保支持等；（4）中國外匯交易中心、上海證券交易所等金融基礎設施機構應當為綠色債券的發行、登記、托管、交易等提供便利服務；（5）鼓勵金融機構承銷綠色公司債券、綠色企業債券、綠色債務融資工具、綠色資產支持證券等；（6）國家金融管理部門在滬機構支持中國外匯交易中心、上海證券交易所等金融基礎設施機構組織綠色債券做市，為金融機構開展綠色債券做市業務提供系統便利和支持。 據統計，截至2022年5月25日，我國存量綠色債券余額為1512億美元，位居世界第三。《綠色金融新規》的出臺，上述鼓勵和支持綠色債券發展舉措的實施，綠色債券將迎來更快的發展。 2、綠色投資與綠色基金 《綠色金融新規》第二十條規定：本市鼓勵浦東新區金融機構遵循負責任投資原則，將環境、社會和治理因素納入投資決策，督促被投資方改善環境績效，減少環境風險，開展環境信息披露。該條即是鼓勵金融機構將負責任投資原則和ESG投資理念納入綠色投資決策的考量中。 聯合國責任投資原則組織（簡稱UN PRI或PRI），由聯合國前秘書長科菲·安南于2006年牽頭發起，組織宗旨為幫助投資者理解環境、社會和公司治理等要素對投資價值的影響，并支持各簽署機構將這些要素融入投資戰略、決策及積極所有權中。PRI將負責任投資定義為：將環境、社會和治理（ESG）因素納入投資決策和積極所有權的投資策略和實踐。2022年，加入聯合國負責任投資原則組織的全球機構有5000多家。從2018年開始，中國機構加入UN PRI的節奏明顯加快，2022年已經有100多家加入，其中一大部分是以資產管理者的身份加入。 根據PRI的規定，負責任投資原則一共有六項：（1）將環境、社會和公司治理（ESG）議題納入投資分析和決策過程；（2）成為積極的所有者，將ESG議題整合至所有權政策與實踐；（3）要求被投公司適當披露ESG信息；（4）促進投資行業接受并實施PRI原則；（5）建立合作機制，提升PRI原則實施的效能；（6）披露PRI原則實施的活動與進展。PRI要求參加PRI的成員機構（簽署方）自覺遵守上述六項原則。 簡單而言，負責任投資原則與ESG投資理念均是要求投資者在決策過程中，除了考慮企業經營和財務數據之外，同時融合環境、社會責任、公司治理因素的投資理念和評價標準，綜合評估企業運營的可持續性和社會影響，旨在獲得長期穩定的超額收益。 綠色基金泛指投向綠色產業的基金，根據國家發改委印發的《綠色產業指導目錄（2019年版）》，綠色產業包括六大類：1.節能環保產業；2.清潔生產產業；3.清潔能源產業；4.生態環境產業；5.基礎設施綠色升級；6.綠色服務。 《綠色金融新規》大力支持綠色投資、綠色基金的發展。《綠色金融新規》提出以下舉措：（1）有關部門應當在綠色投資主題基金的市場主體登記、基金跨境投資審批等方面提供便利；（2）上海將支持私募股權基金、創業投資基金等加大對綠色企業、綠色項目、綠色技術等的投資；（3）本市區域性股權市場運營機構組織建立私募股權與創業投資份額轉讓平臺，開展私募股權和創業投資份額的托管、轉讓、質押登記等業務；（4）積極推動清潔低碳能源、生態環保等領域符合條件的項目納入全國基礎設施領域不動產投資信托基金試點項目庫；（5）本市支持國家綠色發展基金等在滬各類綠色股權投資基金，聚焦浦東新區環境保護、污染防治、能源資源節約利用、綠色建筑、綠色交通、綠色制造等領域開展綠色投資；（6）鼓勵政府引導基金或者產業投資基金，通過政府和社會共同出資的方式，支持綠色產業發展。政府出資產生的投資超額收益部分可以按照一定比例，讓利給社會出資人等。 隨著《綠色金融新規》的出臺，負責任投資原則和ESG投資理念的踐行，以及上述大力支持綠色投資、綠色基金發展的舉措的實施，將會促進企業的綠色轉型，促進綠色產業的發展，我國綠色投資、綠色基金將迎來更加蓬勃地發展，也將助力雙碳目標的實現。 （五）對碳排放權等環境權益擔保登記的明確規定和擔保權人的權益保障 《綠色金融新規》第二十六條對碳排放權等環境權益擔保及擔保權人的權益保障作出了明確規定，該規定不僅增加了融資渠道，同時降低了環境權益的融資風險，進一步激勵了企業合理配置碳排放權等環境權益。同時，該規定使用“環境權益”的用詞，將綠色金融對碳排放權的關注衍生到更加廣泛的環境權益領域，進一步鼓勵資金流向更加廣闊的綠色領域，從而進一步促進我國經濟的綠色轉型。 （六）明確綠色金融等相關概念 《綠色金融新規》明確了綠色金融的相關概念，除了對“綠色金融”以及“碳排放權”概念的再次明確之外，還清楚界定了環境權益的概念，即指“政府為解決外部性問題，對行為主體在自然資源和環境容量消耗數量方面設定許可、進行總量控制而產生的權益。”此定義與中國人民銀行于2021年7月22日發布的《環境權益融資工具》的行業標準（JR/T 0228—2021）中對環境權益的定義[2]相同。 近兩年，隨著“雙碳”目標的提出，全國統一碳排放權交易市場的開市，民眾對于“碳排放權”的關注度不斷提高，使得綠色金融產品在涉及碳排放的領域里持續走高。《綠色金融新規》此次對于環境權益概念的明確將綠色金融對碳排放權的關注衍生到更加廣泛的環境權益領域，進一步鼓勵資金流向更加廣闊的綠色領域，從而進一步促進我國經濟的綠色轉型。 （七）鼓勵國際合作 立足于上海，作為國際化大都市，上海具有最佳的與國際接軌，充分合作的平臺和通道，聚焦于浦東，浦東新區坐擁中國（上海）自由貿易試驗區以及中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區更加是上海對外交流的窗口，具有跨境資金流動的先行優勢。因此《綠色金融新規》明確提出上海將大力推動綠色金融國際合作項目在浦東新區落地，鼓勵金融機構響應國際國內生物多樣性金融相關倡議，利用國際綠色金融合作框架，參與生物多樣性金融示范項目，加速打造上海國際綠色金融樞紐。 （八）提出人人擁有碳賬戶的理念 《綠色金融新規》提出人人享有“碳賬戶”的理念，明確將企業碳排放表現信息和個人綠色低碳活動信息等納入碳賬戶，形成碳積分，并據此提供優惠的產品或服務。碳賬戶將清晰地記錄、量化個人和企業地碳排放行為，同時植入激勵機制，為碳排放表現較好地個人和企業提供一定的優惠政策，如為節能減排表現良好地用戶提供信用卡額度升級、積分商城權益兌換等個人金融優惠服務；為碳排放表現良好地企業提供綠色信貸、綠色債券方面的優惠等。 碳賬戶地建立將成為碳普惠地重要環節，《綠色金融新規》提出為個人建立碳賬戶的理念將有利推進碳普惠，從而助力碳普惠生態圈的構建。
三、投資綠色金融產品的法律風險及《綠色金融新規》的相關回應
（一） 投資綠色金融產品的法律風險 綠色金融產品與一般金融產品最主要的區別即在于其具有獨特的“綠色”屬性。在綠色投資、綠色金融高速發展的當下，隨著我國“雙碳”進程的不斷深入，綠色企業、綠色項目、綠色技術獲得的關注度和資金投入等都更加豐富，在此背景下，統觀國內外，除了一般的法律風險外，投資綠色金融產品還會面臨一項特有的法律風險——“漂綠”風險。 具體來說，“漂綠”是指企業以標榜其為綠色項目為名取得綠色融資，但實際上卻為從事“非綠”甚至高碳、高污染的項目，該行為的主要表現為：（1）在綠色屬性的宣傳上夸大其詞。虛有“綠色”的名稱，缺少實質的綠色屬性；（2）夸大綠色環保績效。環保績效缺乏令人信服的證據支撐；（3）從事有悖于環保低碳、可持續發展理念的投融資業務等。 出現“漂綠”行為的原因主要為： （1）綠色金融標準不統一。綠色項目遴選存在困難：我國關于綠色標準主要有銀保監會出臺的綠色信貸標準、人民銀行和發改委以及證監會等，不同標準之間存在一定的差異，不利于保障市場參與主體的權益，同時也增加了監管的難度。 （2）信息披露不充分：企業的環境信息相關披露碎片化呈現于企業社會責任報告、企業報表等，內容往往不夠詳細具體，過于籠統，無法呈現企業具體的措施及進度，這就使得利益相關者無法得知企業所取得的成效和存在的問題，進而無法獲取真實可靠的信息幫助其做出決策。 （3）懲罰后果不突出：企業即使被發現“漂綠”，對自身產生的影響也不大。由于目前對于企業“漂綠”行為的懲戒機制尚不完善，對于企業“漂綠”行為的處罰力度較弱，處罰的時效性也不強，因此企業的“漂綠”行為曝光之后，對企業自身發展所產生的影響和后果并不嚴重，企業的“漂綠”成本相對較低，便會進一步刺激企業進行“漂綠”。 （二） 《綠色金融新規》關于“漂綠行為”的相關回應 《綠色金融新規》通過提出建設綠色項目庫以及提高信息披露要求和標準等措施對綠色金融特有的法律風險進行了相關回應。 1、統一綠色金融標準，建立綠色項目庫 2022年2月，人民銀行等部門聯合印發《金融標準化“十四五”發展規劃》，明確提出要完善綠色金融標準體系。此次《綠色金融新規》不僅要求統籌建立綠色企業的評價要求、評價標準和綠色項目認定條件和認定標準工作機制等，更是在此基礎上提出了建立綠色項目庫。 統一綠色金融標準這一舉措能很大程度上避免通過人為設計、包裝達到綠色標準，但其本質并不完全符合綠色的項目等漂綠行為的出現，有利于金融機構、綠色基金等投資機構為真正綠色企業或綠色產品提供融資。綠色項目庫的建立更是在此基礎上降低了綠色項目與銀行綠色資金對接成本和風險成本，有利于社會資本更多的流向真正綠色的領域。 2、完善環境信息披露標準，提高企業信息披露水平 《綠色金融新規》對企業的信息披露提出了要求，并將負責任原則和ESG信息納入環境披露的范疇。要求重點排放企業、發生過環境事故的企業等主動披露環境信息；要求企業在發生突發環境事件、出現重大環境損害行為等情況需要主動披露；并且鼓勵政府在選擇金融機構開展合作時，將其環境信息披露情況作為重要依據。確保投資者和主管機構能夠清晰準確地獲取企業的環境信息，從而更好地幫助投資者作出正確的決策，更好的幫助主管機構進行監管。 （三） 對于《綠色金融新規》后續配套制度和配套標準的建議 《綠色金融新規》作為浦東新區及上海綠色金融發展綱領性的文件，具有諸多的亮點和積極的社會影響，其中第四條第二款明確提出“市發展改革、生態環境、財政、經濟信息化、科技、住房城鄉建設管理、交通、市場監管、知識產權等部門應當按照各自職責，完善配套政策，支持浦東新區開展綠色金融改革創新。”對于日后亟待出臺的相關配套標準和配套制度，筆者建議： 1、進一步明確“漂綠”行為的懲戒機制 筆者建議應當在日后的配套制度中設定對于“漂綠”行為的懲戒機制，在鼓勵企業參與綠色投資，引導綠色金融高速發展的同時，進一步規定不同類型、不同程度的“漂綠”行為所導致的法律責任，充分發揮法的強制作用，通過提高企業“漂綠”的成本，從而減少企業的“漂綠”行為。 2、進一步提高企業環境信息披露水平 目前我國對于企業環境信息披露要求并不高，于2022年2月8日正式生效的《企業環境信息披露管理辦法》要求重點排污單位、實施強制性清潔生產審核的企業、符合規定情形的上市公司、發債企業等主體應當依法披露環境信息。在此基礎上，此次《綠色金融新規》進一步提出將負責任原則和ESG信息納入環境披露的范疇，然而在企業覆蓋范圍上并未進一步擴大，也并未強制性地規定企業進行環境信息披露。 筆者建議在日后的配套制度中進一步出臺環境信息披露的強制性要求以及操作細則和各項標準，并進一步擴大適用，將綠色企業和綠色項目以及金融機構等納入強制性披露的范圍，以更好的保障投資者權益及利于主管機構進行監管。 3、敦促第三方機構勤勉盡責、恪盡職守及明確違反義務的法律責任 隨著綠色金融的發展，第三方機構的必要性越發凸顯。《綠色金融新規》中8處提及第三方機構，其重要性可見一斑。目前，綠色金融市場參與者的投資決策往往高度依賴于第三方機構的評價和報告，在其他條件保持相同的前提下，能夠展示更強環保意識和更好環境績效信息的企業，更容易以較低的融資成本獲取貸款或投資，并同時獲得相關稅收等優惠政策，這就為企業要求第三方機構出具虛假或“漂綠”的綠色評價或報告提供了刺激。在此背景下，第三方機構是否能夠勤勉盡責、恪盡職守，以及是否能確保信息的真實性、準確性、完整性就顯得尤為重要。 筆者建議在后續相關配套制度中應進一步規范第三方機構的行為，可以參考如《資產評估法》第四十五條“評估專業人員違反本法規定，簽署虛假評估報告的，由有關評估行政管理部門責令停止從業兩年以上五年以下；有違法所得的，沒收違法所得；情節嚴重的，責令停止從業五年以上十年以下；構成犯罪的，依法追究刑事責任，終身不得從事評估業務”等進行規定。同時，在懲戒力度上，筆者認為對于第三方機構未能勤勉盡責的懲罰應當輕重適宜，過輕無法起到懲戒效果，過重則會打擊第三方機構投身于綠色投資綠色基金服務的積極性，不利于第三方機構的健康發展。
結語
《綠色金融新規》是上海市人大常委會根據全國人大常委會授權制定的第八部浦東新區法規，該法規的出臺將進一步提升浦東新區綠色金融的發展水平，同時也將引導金融資源更多地投向綠色發展領域，為將浦東新區打造成為上海國際金融中心的核心區，樹立綠色金融“上海樣本”，助力上海成為國際綠色金融樞紐邁出了最為堅實的一步。正如華東政法大學國際金融法律學院院長，自貿區法律研究院院長賀小勇所言，《綠色金融新規》的出臺是浦東作為對接先進國際經貿規則“先行者”的重要舉措，將助力上海打造國際綠色金融樞紐，進一步提高國際金融中心的核心競爭力。 附：上海電視臺東方財經頻道《632觀察》欄目關于綠色金融新規訪談，主題為“以立法引領創新，上海首部綠色金融新規出爐”的視頻鏈接：http://navo.top/EvIv2i及主題為“法制保障，引金融活水支持綠色產業”的視頻鏈接：http://navo.top/3uMNbu 歡迎大家多多關注綠色金融新規，讓我們共同努力，為將浦東新區打造成為上海國際金融中心的核心區，樹立綠色金融“上海樣本”，助力上海成為國際綠色金融樞紐添磚加瓦。
注釋 [1] 立法變通權是我國法律賦予民族自治地方和經濟特區特有的權力。 [2] 《環境權益融資工具》的行業標準（JR/T 0228—2021）中注明：自然資源角度的環境權益主要包括水權、用能權或節能量、綠色電力證書等，環境容量角度的環境權益主要包括碳排放權和排污權。《若干規定（草案）》中對于環境權益的定義包含了《環境權益融資工具》的行業標準中注明的內容，在正式版本的規定中將其刪去。
