特殊時期浦東政府支持服務企業18條措施政策解讀
作者：趙辰愷 李寅靈 徐傳林 張波 尹方瑜 石敏慧 2020-02-14一、引言
為深入貫徹落實習近平總書記關于堅決打贏疫情防控阻擊戰的重要指示精神和黨中央、國務院各項決策部署，根據《上海市人大常委會關于全力做好當前新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控工作的決定》，全面落實《上海市全力防控疫情支持服務企業平穩健康發展的若干政策措施》（滬府規〔2020〕3號，以下簡稱《防控疫情措施》）的要求，浦東新區出臺了支持服務企業平穩健康發展的18條措施（以下簡稱《18條措施》），積極支持企業應對疫情帶來的生產經營困難，共渡難關。 二、適用主體范圍 《18條措施》的支持對象是抗擊疫情和受疫情影響較大的行業及中小微企業。抗擊疫情和受疫情影響較大行業已于《防控疫情措施》明確列舉，系旅游、住宿餐飲、批發零售、交通運輸、物流倉儲、文化娛樂、會展等行業。《18條措施》所稱中小微企業，參照《浦東新區小微增信基金管理辦法》（浦財經〔2017〕33號）表述，應指按照工業和信息化部、國家統計局、國家發展改革委、財政部《關于印發中小企業劃型標準規定的通知》（工信部聯企業〔2011〕300號）和國家統計局有關文件執行。此外，科技型小微企業、引進關鍵技術和設備的小微企業、在技術改造與人工智能項目獲得認證的企業、市生產能力應急征用企業和保障企業亦為此次扶持對象。 三、主要措施內容 《18條措施》圍繞應對疫情對經濟的沖擊，降低企業成本和恢復生產，對影響較大的企業加大金融支持、降低企業運營成本并提供優化企業服務。 （一）關于加大疫情防控期間中小微企業金融支持 1.引導各銀行加大對抗擊疫情和受疫情影響較大行業及中小微企業的信貸支持，采用無還本續貸、信用貸款、延長貸款期限等措施，支持相關企業克服疫情影響。努力實現2020年新區中小微企業政策性融資擔保貸款規模同比顯著增長。 2.擴大浦東新區小微增信基金政策覆蓋范圍，對受疫情影響的中小微企業發生的政策性擔保貸款，經認定后，全額補貼擔保費用。 3.政策性融資擔保合作銀行向防疫物資生產企業發放貸款，經認定，在浦東新區小微增信基金政策扶持中，對銀行業務補貼予以雙倍獎勵，并按其貸款規模雙倍計算給予獎勵。 （二）加大企業發展扶持資金政策支持 關于企業發展扶持資金政策的措施包括：1.加快產業扶持政策兌現：提前兌現符合條件的浦東新區各類企業、特別是中小微企業享受的產業扶持政策，用于緩解疫情期間企業資金壓力。為符合浦東新區產業導向的相關企業，提供相關政策支持。2.開展貼息支持：對科技型小微企業、市生產能力應急征用企業和保障企業在疫情期間獲得的金融機構貸款，給予最高100%貼息支持。3.支持技術改造升級：對引進關鍵技術和設備的小微企業，經認定后給予項目總投入20%補貼。對疫情期間為提供應急物資生產和保障所開展的應急技術改造項目，在市支持項目之外，浦東新區再認定一批重點項目，給予總投入50%-80%補貼。4.支持研發成本降低：支持企業開展研究開發、檢驗檢測認證、科技咨詢、技術轉移活動，以浦東新區科技創新券形式給予40%補貼，其中對市生產能力應急征用企業和保障企業給予100%補貼。支持防疫產品研制攻關，優先給予浦東新區相關專項資金支持。發揮浦東新區國資科創母基金、產業創新中心專項資金等功能性基金功能，引導社會資本投向相關醫療設備、藥品研發生產企業。5.支持人工智能項目應用：支持企業利用人工智能、大數據、云計算、工業互聯網等技術，在醫療、物流配送、疫情管理、在線教育、工業生產、企業服務等領域開展創新應用項目。在疫情期間發揮重要作用的項目，按項目總經費的60%給予資助，最高300萬元。 （三）積極實施援企穩崗政策 涉及實施援企穩崗政策的措施不僅包括減免和補貼企業房租，亦包括：1.對不裁員、少減員、符合條件的用人單位返還單位及其職工上年度實際繳納失業保險費總額的50%。2.社會保險繳費年度（含職工醫保年度）的起止日期調整為當年7月1日至次年6月30日，推遲3個月。3.參保單位逾期繳納社保費的，在向社保經辦機構報備后，不收取滯納金，不影響參保職工個人權益記錄，疫情解除后3個月內補繳即可。4.對受疫情影響的本區各類企業，對在停工期間組織職工（含在企業工作的勞務派遣人員）參加各類線上職業培訓的，納入本區地方教育附加專項資金補貼企業職工培訓范圍，按實際培訓費用享受95%的補貼。平臺企業（電商企業）以及新業態企業參照執行。5.組織開展網上招聘專項活動，對企業的緊缺崗位優先發布用工信息，企業和求職者通過互聯網實現供需對接。同時通過本地挖潛、余缺調劑，滿足企業階段性用工需求。 （四）降低疫情防控期間中小微企業履約風險 積極提供法律援助。對受疫影響無法如期履行或不能履行國際貿易合同的企業，支持浦東貿促會出具不可抗力事實證明。對中小微企業因疫情發生的國際貿易糾紛，積極提供法律救助服務。 積極協助受疫情影響出現失信行為的企業開展信用修復工作。對疫情防控阻擊戰中勇于承擔社會責任的企業和個人，將相關信用信息納入區信用信息平臺。 四、政策解讀 （一）關于加大疫情防控期間中小微企業金融支持 根據銀保監辦發〔2020〕10號文第五條、銀發〔2020〕29號文第一條第（七）項、工信明電〔2020〕14號文第8條、第9條和第10條、上海市人民代表大會常務委員會公告第30號文第四條以及滬府規〔2020〕3號文第三條規定，解讀如下： 相較于國務院各部委出臺的企業金融支持措施側重于銀行保險機構端的導向，新區的金融支持措施更側重于政府對企業的支持。 1、提高企業融資便利 新區提高企業融資便利，引導各銀行加大對抗擊疫情和受疫情影響較大行業及中小微企業的信貸支持的主要措施為通過無還本續貸、信用貸款、延長貸款期限等措施，支持相關企業克服疫情影響。 無還本續貸，根據《中國銀監會關于完善和創新小微企業貸款服務提高小微企業金融服務水平的通知》（銀監發〔2014〕36號），是指對流動資金周轉貸款到期后仍有融資需求，又臨時存在資金困難的企業，經其主動申請，銀行業金融機構可以提前按新發放貸款的要求開展貸款調查和評審。符合依法合規經營；生產經營正常，具有持續經營能力和良好的財務狀況；信用狀況良好，還款能力與還款意愿強，沒有挪用貸款資金、欠貸欠息等不良行為；原流動資金周轉貸款為正常類，且符合新發放流動資金周轉貸款條件和標準等5項條件的企業，經銀行業金融機構審核合格后可以辦理續貸。銀行業金融機構同意續貸的，應在原流動資金周轉貸款到期前與企業簽訂新的借款合同，落實借款條件，通過新發放貸款結清已有貸款等形式，允許企業繼續使用貸款資金。無還本續貸因縮短資金接續間隔，有利于降低企業的資金周轉成本。 信用貸款，根據《貸款通則》規定，是指沒有擔保、僅依據借款人的信用狀況發放的貸款。根據《中國銀保監會關于進一步加強金融服務民營企業有關工作的通知》（銀保監發〔2020〕8號）規定，商業銀行要堅持審核第一還款來源，減輕對抵押擔保的過度依賴，合理提高信用貸款比重。對抗擊疫情和受疫情影響較大行業及中小微企業加大信用貸款的有效供給，有利于盡快匹配和滿足企業的融資需求，有利于實現企業的貸款綜合成本進一步降低，有利于降低企業的申貸成本。 延長貸款期限，即展期，根據《貸款通則》規定，是指借款人在貸款到期日之前，向貸款人申請延長原借款還款期限，使借款人得以繼續使用借款。延長貸款期限是對借款合同還款期限的變更，即融資方經批準辦理延長貸款歸還時間。 貸款展期在保證企業基本資金需求的同時緩解企業因疫情影響而造成的還款困難。 2、降低企業融資成本 針對中小微企業融資，新區于2017年制定了《浦東新區小微增信基金管理辦法》，提出對重點支持的科技型小微企業，在享受政策性融資擔保貸款的同時，全額補貼擔保費。 而此次疫情對新區中小企業經營帶來困難，措施將原來只有重點支持的科技型中小微企業擔保費補貼政策，擴大到受疫情影響的所有新區中小微企業。對受疫情影響的新區中小微企業，發生的政策性擔保貸款，經認定后，可以全額補貼擔保費用。 3、鼓勵銀行發放貸款 根據《浦東新區小微增信基金管理辦法》，新區鼓勵試點銀行圍繞新區中小微企業貸款制定目標計劃，加強隊伍建設，發揮規模效應。試點銀行通過市中小微企業政策性融資擔保基金擔保的新區中小微企業新增貸款規模達到5億元，給予500萬元一次性獎勵；新增貸款規模達到10億元，給予1000萬元一次性獎勵。新區引導試點銀行開展效維貸款業務，試點銀行為新區中小微企業提供貸款，單戶企業年貸款500萬元（含）以下，按貸款額給予0.5%業務補貼。 此次措施進一步將經認定的政策性融資擔保合作銀行向防疫物資生產企業發放貸款的業務補貼提高至雙倍，并按其貸款規模雙倍計算給予獎勵。 （二）加大企業發展扶持資金政策支持 根據財金[2020]5號文第三條、國衛辦規劃函[2020]100號文第一條、第二條、第三條、第四條和第五條、上海市人民代表大會常務委員會公告第30號文第四條、滬府規〔2020〕3號文第一條第（二）項、第（五）項、第（八）項和第五條第（二十五）項以及《關于本市科技創業孵化載體加強新型冠狀病毒感染的肺炎疫情防控工作的通知》第四條規定，解讀如下： 1、加快產業扶持政策兌現 根據《浦東新區促進小微企業創新創業財政扶持辦法》（以下簡稱《扶持辦法》）的規定，符合條件的小微企業可以獲得一定比例的成本資助、鼓勵小微企業能級提升的投資額資助等；鼓勵創新創業孵化載體、行業領軍企業、科研院所、園區開發公司與國內外知名企業、大學及科研機構建立服務小微企業創新創業的開放平臺，營造優質的創新創業生態，建成后經評估，給予核定總投資的50%且最高不超過500萬元的一次性資助。此外，《浦東新區“十三五”期間促進戰略性新興產業發展財政扶持辦法》規定，對符合條件的重點優勢企業、重點培育企業等，五年內每年給予一定的獎勵。 2、開展貼息支持 通過開展貼息，加大金融支持，提高融資便利的同時也為相關企業提供信用保障，發揮財政資金的引導帶動作用。政府資金與銀行資金的結合能夠擴大援助規模。開展貼息使疫情期間的小微企業、應急征用企業和保障企業能夠獲得專項信貸支持，降低融資成本，使該類企業獲得一定的運營資金渡過生產經營的難關。 3、支持技術改造升級 科技型中小微企業是最具活力、最具潛力、最具成長性的創新群體，是浦東新區未來增長的動力來源。根據《上海市技術改造專項支持實施細則》（滬經信規范[2018]1號）第九條的規定，在防控疫情期間，提供應急物資生產和保障所開展的應急技術改造的項目作用顯得尤為重要，刺激技術發展，因此新區的扶持措施提高資金支持額度，符合特殊時期情形要求。此外，該條措施也符合《扶持辦法》第四條的規定，對通過引進關鍵技術和設備等途徑提高自主創新能力且符合一定條件的小微企業，給予不超過其項目投資額20%的資助，單個項目資助額最高不超過100萬元。 4、支持研發成本降低 根據《浦東新區科技發展基金科技創新券專項資金操作細則（試行）》第二條的規定，每家企業每年度可申請10萬元的創新券額度，用于企業在創新服務信息平臺上采購經新區科經委登記備案的相關服務，服務合同經審核并完成服務后，可按不高于合同金額的40%享受創新券資助。《18條措施》的規定與其相符合。 5、支持人工智能項目應用 自新型冠狀病毒感染引起的肺炎疫情爆發以來，眾多上海人工智能相關企業發揮自身技術和業務優勢，積極投身于抗擊疫情的戰斗中，在疾病診療、疫情防控、民生保障等多個方面作出貢獻。深蘭科技根據新型冠狀病毒全序列的基因組，研究病毒的變異位點，為針對病毒的靶位藥物研發提供全面的數據支持。之江生物針對此次爆發疫情的病毒基因組進行了序列分析，并迅速針對新型冠狀病毒開發了核酸檢測試劑盒（熒光PCR法），當前已正式獲得國家藥監局頒發的醫療器械注冊證，成為首批4家獲證企業之一。 （三）積極實施援企穩崗政策 根據銀發〔2020〕29號文第一條第（八）項、國科火字〔2020〕38號文第五條、《失業保險條例》（國務院令第二百五十八號）第十條第（五）項、國發〔2018〕39號文第一條第（一）項和第三條第（六）項、人社廳明電〔2020〕5號文第一條、第二條、第三條和第四條、人社部明電〔2020〕1號文第四條、人社部明電〔2020〕2號文第三條、第四條、第五條和第六條、上海市人民代表大會常務委員會公告第30號文第四條、滬府規〔2020〕3號文第二條第（九）項、滬人社規〔2018〕20號文第三條的規定，解讀如下： 降低企業運營成本方面 1、減免企業房租 新區通過區屬國有企業免租、鼓勵其他主體減免租金、雙創企業房租補貼等形式，盡可能多讓利給中小微企業，支持中小企業穩定經營和就業，共度難關。 區屬國有企業免收中小企業2020年2月份、3月份2個月租金按照《關于本市國有企業減免中小企業房屋租金的實施細則》和區國資委的意見：主體上，政策要落實到實處，轉租人不應享受本次減免政策；辦理流程上，從摸底、告知、受理再到審批、反饋、備案，做到主動聯系中小企業，以網絡、信函、電話通訊等多種方式受理，最后及時告知結果并報國資委備案；支持力度上，前期已出臺政策的減免標準應不低于本政策要求，同時可以根據實際情況，進一步給予支持；國企考核上，經審定減收的租金在經營業績考核中予以認可，并可以給予國資收益專項資金支持，市屬委托監管及區屬企業可參照執行。 鼓勵其他主體減免租金，按照區科經委、財政局、各片區管理局將來出臺的政策措施，大型商務樓宇、商場、園區等各類其他主體為實體經營的承租戶減免租金的，可以給予一定的財政補貼。另外，值得一提的是，從法律關系來看，新冠肺炎疫情可能但不必然構成不可抗力或情勢變更，具體如何認定必須結合個案情況進行。對于受到疫情及其防控措施影響的合同主體而言，應當及早評估兩種制度對合同履行的影響及相應法律風險，結合自身商業訴求（希望繼續履行、變更還是解除合同）和實際情況，采取合法、合理的應對措施。特別是對于受影響較大的其他市場經營主體，建議做好預判，提前和相關部門溝通補貼和支持事宜。 2、雙創企業房租補貼 由科經委、張江管理局牽頭對租賃非國資經營用房的創新型孵化器和科技企業加速器內的小微企業，給予2個月房租補貼。 勞動保障方面 此次《18條措施》中援企穩崗的措施系在新情況下，為落實《防控疫情措施》的要求而制定的實施政策措施，同時也是對2018年以來國務院及上海市為促進就業所出臺的一系列措施的延續。 1、返還失業保險費 對不裁員、少減員、符合條件的用人單位返還單位及其職工上年度實際繳納失業保險費總額的50%。關于保險費返還的措施，同樣可見諸國發〔2018〕39號文，該文件規定對不裁員或少裁員的參保企業，可返還其上年度實際繳納失業保險費的50%。 關于該筆費用的列支，國發〔2018〕39號文中規定相關資金由失業保險基金列支。其上位法為《失業保險條例》第十條第（五）項，失業保險基金可用于國務院規定或者批準的與失業保險有關的其他費用，符合法律規定。 失業保險是對因失業而暫時中斷生活來源的勞動者提供物質幫助以保障其基本生活的保險制度，現在把資金直接返還給企業，本質上可以看作是由企業替國家解決了失業問題。該措施直接目的就在于防范失業風險。在疫情蔓延的新形勢下，期望返還失業保險費的措施，能夠調動企業的積極性，鼓勵企業在“穩就業”方面發揮更大的作用。 2、調整社保繳費起止時間 《18條措施》第11條規定，社會保險繳費年度（含職工醫保年度）的起止日期調整為當年7月1日至次年6月30日，推遲3個月。 據2月3日上海市人力資源和社會保障局副局長費予清介紹，“2019年以前，上海社保繳費年度起止日期為當年4月1日至次年3月31日。鑒于目前疫情防控的狀況，按照市委、市政府統一部署，從2020年起，將上海市職工社會保險繳費年度（含職工醫保年度）的起止日期調整為當年7月1日至次年6月30日。據測算，通過推遲調整社保繳費基數的政策，預計當年度可減輕上海企業社會保險繳費負擔101億元；其中，企業養老保險基金約為64億元，醫療保險含生育保險基金約33.4億元，失業保險基金約2.7億元，工傷保險基金約0.9億元。” 3、逾期繳納社保費 《18條措施》第11條規定，參保單位逾期繳納社保費的，在向社保經辦機構報備后，不收取滯納金，不影響參保職工個人權益記錄，疫情解除后3個月內補繳即可。 本次疫情爆發后，各地人社部門出臺系列惠企惠民政策。各地對受疫情影響的企業、靈活就業人員和城鄉居民未能按時辦理社會保險繳費業務的，延長至疫情解除后補辦。參保單位逾期繳納社會保險費的，不影響參保職工個人權益記錄，相關補繳手續在疫情解除后3個月內完成。 4、補貼線上培訓費 《18條措施》第11條規定，對受疫情影響的本區各類企業，對在停工期間組織職工（含在企業工作的勞務派遣人員）參加各類線上職業培訓的，納入本區地方教育附加專項資金補貼企業職工培訓范圍，按實際培訓費用享受95%的補貼。平臺企業（電商企業）以及新業態企業參照執行。 《18條措施》基本與《防控疫情措施》的相關規定保持一致。同時，也符合國發〔2018〕39號文關于支持困難企業開展職工在崗培訓的內容。 5、加大企業用工服務 《18條措施》第17條規定，組織開展網上招聘專項活動，對企業的緊缺崗位優先發布用工信息，企業和求職者通過互聯網實現供需對接。同時通過本地挖潛、余缺調劑，滿足企業階段性用工需求。 疫情爆發后，現場招聘活動基本暫停，導致部分企業用工緊張，人手不足，通過政府組織開展網上招聘專項活動，發布崗位信息，通過信息歸集共享，有利于緩解企業特殊時期用工需求。 （四）降低疫情防控期間中小微企業履約風險 根據（銀發〔2020〕29號文第二條第（十四）項、《中國國際商會在新型冠狀病毒疫情期間致廣大會員企業的函》第一條、滬府規〔2020〕3號文第六條第（二十七）項、《上海市高級人民法院關于充分發揮審判職能作用為依法防控疫情提供司法服務和保障的指導意見》第四條、法[2003]72號文第三條第（三）項規定，解讀如下： 隨著防范疫情擴散需要，各企業（除必需行業外）數次延期開工，部分企業已經或者可能出現各類合同履行障礙、違約或者產生爭議的情形。為保障中小微企業的生存與發展，關于如何降低企業履約風險，該措施從以下幾個方面提供了相應的政策支持： 1、政府背書，提供不可抗力證明書 根據焦點解析可知，不可抗力造成違約的，違約方沒有過錯，通常可免責，但法律規定因不可抗力造成的違約亦須承擔責任，違約方須承擔無過錯的違約責任。針對不可抗力情形，合同雙方可作出諸如延長原有履約時限、暫停履行直至不可抗力事件影響消除、只履行部分合同義務、甚至合同一方有權解除合同等調整，大大降低了合同雙方的履約風險。關于不可抗力情形的舉證，一般須考慮：所發生的事件是否屬于不可抗力條款定義的事件；合同履行受到的影響與該事件之間是否有直接的因果關系；擬適用不可抗力條款的履約方是否已采取合理的措施避免或減輕該不可抗力事件對合同履行的影響，但仍然無法履約。關于不可抗力證明書，除非不可抗力條款明確約定商會出具的不可抗力證明書對于證明不可抗力事件具有最終效力，否則對于“新冠肺炎”疫情，其證明效力不高于任何一份新聞報道。而通常擬適用不可抗力條款的一方須證明的重點包括不可抗力事件、不可抗力事件發生的時間、對合同履行的影響及履行方是否采取應對措施等事項，而該事項均是商會開具的不可抗力證明書所無法證明的內容。但《18條措施》第15條著眼于國內外貿易，將疫情納入了不可抗力范圍，由政府背書，為因疫情導致違約的涉訴企業提供了有利的證明書。 2、信用修復 《18條措施》第18條首先從“信用修復”對企業履約打了一針強心劑。根據《中華人民共和國外商投資法》《中華人民共和國中小企業促進法》《企業信息公示暫行條例》等法律法規的規定，企業違約或履行不能的，由有關部門依法查處，并按照國家有關規定納入信用信息系統，其信用損失不可修復，但本實施辦法將疫情導致企業違約或履行不能的信用損失轉化為了可修復狀態，切實保障了企業的生存與發展。 3、信用激勵 根據《18條措施》第18條的意旨，企業在疫情期間為了國家的疫情防控作出了巨大的犧牲導致自身信用損失的，不但不會遭受信用損失還會獲得相應的“信用激勵”。 五、結語 縱觀前述的《18條措施》，浦東新區人民政府為應對疫情對經濟的沖擊，降低企業成本和恢復生產，對影響較大的企業依法依規提供財稅、金融等方面的支持和服務。本文基于上述認識，對其政策與合法性進行解讀。
