加油站涉稅合規指引——兼評《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》
作者：全開明 袁葦 謝美山 2023-08-30目前，加油站涉稅案件大量增多，稅務機關對加油站的處罰也呈現出了從嚴從重打擊態勢。為了加強成品油流通管理，規范企業經營行為，維護國內流通秩序，保護經營者和消費者的合法權益，商務部研究起草了《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》，加油站作為成品油的終端企業，該征求意見稿的出臺也會對加油站產生影響。筆者將全面解讀該征求意見稿，并從征求意見稿中探尋加油站涉稅合規解決方案，為加油站企業提供合規指引，加油站企業稅務合規管理的重點應當由“票稅”向“數稅”轉變，由“票稅合一”向“業財稅合一”轉變，實現智慧稅務數字化管理。
【關鍵詞】加油站 典型案例 涉稅風險 智慧監管 數字化 稅務合規
一、加油站稅務違法典型案例分析
（一）加油站稅務違法典型案例
筆者以加油站、稅務局和行政處罰為關鍵詞在威科先行等上進行精細檢索，共計可以檢索到3741份行政處罰決定書，其中2020年-2023年共有1987份，為分析加油站涉稅違法行為，筆者將摘選其中五例典型案例并進行分析。
（二）加油站稅務違法案例分析
1.違法案例逐年增加，案件高發
筆者以加油站、稅務局和行政處罰為關鍵詞在威科先行上進行檢索，共計可以檢索到3741份行政處罰決定書，其中2020年、2021年、2022年、2023年各有469份、526份、538份和454份，2023年才剛剛過半加油站稅務違法行政處罰案例數量就快接近2022年和2021年的全年，可見加油站稅務違法案例在今年大大增加。從發生地區來看，各個省份均有加油站稅務違法案例發生，隨著稅務機關對加油站查處力度加大，加油站稅務違法案例在全國范圍內都呈現出高發態勢。
2.稅務處罰范圍變廣，罰款更高
根據《中華人民共和國稅收征收管理法》第六十三條第一款“納稅人偽造、變造、隱匿、擅自銷毀賬簿、記賬憑證,或者在賬簿上多列支出或者不列、少列收入,或者經稅務機關通知申報而拒不申報或者進行虛假的納稅申報,不繳或者少繳應納稅款的,是偷稅。對納稅人偷稅的,由稅務機關追繳其不繳或者少繳的稅款、滯納金,并處不繳或者少繳的稅款百分之五十以上五倍以下的罰款;構成犯罪的,依法追究刑事責任”之規定，納稅人存在稅收違法行為的罰款為不繳或者少繳稅款的百分之五十以上，五倍以下，一般而言，企業存在上述行為時，罰款數額通常為不繳或少繳稅款的百分之五十，在加油站稅務違法類案件的查處中亦是如此，可是在筆者檢索到的案例中，幾乎全部對加油站處以了百分之五十以上的罰款，有的罰款數達到了一倍至一點五倍，罰款倍數的悄然上漲值得引起加油站企業的重視，在當前處罰力度較大的背景下，加油站企業稅務合規問題更應引起重視。
3.涉稅違法情節多樣，涉稅風險多樣化
加油站企業目前面臨著多樣化的涉稅風險，加油站在進行經營管理的過程中可能會存在賬外經營、私自篡改稅控加油機數據、不按規定開發票等行為。第一，加油站賬外經營主要有兩大方式：第一種方式，采用兩頭不入賬的手法進行體外循環偷稅。即企業實現銷售收入不入帳，購進原輔材料也不入帳，賬面表面反映的企業稅收負擔率比較正常。這種偷稅方式，由于其隱蔽性較強，檢查起來較難發現。第二種方式，銷售收入不人賬，產品成本則通過賬面核算。即企業發生料、工、費通過賬面核算，而將部分銷售收入通過現金交易，置賬外反映。這種形式的危害性較大，對一般納稅人而言，由于其產品銷售不通過賬面而減少銷項稅金，而購進的原輔材料仍然抵扣進項稅金，偷逃的稅金就是銷項稅金全額；與此同時，這種收入減少、成本增加、利潤降低的方式也偷逃了企業所得稅。
此類賬外經營偷稅行為在賬面上一般表現為增值稅稅收負擔率明顯偏低、應繳稅金長期倒掛、賬面長期虧損現象。[1]在案例4和案例5中，景洪如意加油站和杭州臨安橫路阮家加油站有限公司在計算增值稅時存在大量少計入銷售收入的情況，被稅務機關依法查處。第二，有部分加油站私自篡改加油機數據，通過更換加油機主辦、調換加油槍、后臺設置參數，隊加油數據進行篩選，造成實際數據與銷售數據不符。第三，部門加油站不按規定開發票，在案例3中，龍江縣全龍加油站購進成品油時未取得增值稅發票，對外銷售時也未開具發票,造成少申報銷售收入的違法事實。該單位其他公司購進柴油，但在柴油銷售時，采取直接送貨至客戶處，對外銷售未開具發票，也未申報收入，被稅務機關依法查處。由此可見，加油站企業的偷稅避稅行為手段多樣，存在多樣化的涉稅風險。
二、《征求意見稿》亮點與不足
商務部研究起草的《成品油流通管理辦法（征求意見稿）》是為了加強成品油流通管理，規范企業經營行為，維護國內流通秩序，保護經營者和消費者的合法權益，加油站企業作為成品油的終端企業，該征求意見稿的出臺也會對加油站產生影響。筆者將全面研究征求意見稿，總結征求意見稿的亮點并提出修訂建議，以期對加油站合規有所指引。
（一）征求意見稿的亮點
1.內容夠全面，力求全鏈路監管
首先，該征求意見稿的內容涉及到成品油批發、倉儲、零售經營的各個環節，并在負責重對何為成品油，將柴油納入成品油的范圍，對何為批發、倉儲、零售這些基礎概念作出具體界定，成品油批發是指利用油庫設施批量銷售成品油的經營行為；成品油倉儲是指利用油庫設施提供成品油代儲服務的經營行為；成品油零售是指利用自有或租賃的成品油零售網點（零售裝置）向最終用戶銷售成品油的經營行為，在定義方面整體界定清晰而又全面。
其次，該征求意見稿在企業經營管理方面、行政備案與審查、監督管理方面均有涉及。如在經營方面，企業必須建立經營管理臺賬、建立質量安全應急處置預案、建立油品銷售管理系統。按照有關部門要求如實推送油品購銷等經營數據，配合開展經營數據采集工作、確保油品來源合規合法和零售特許經營必須標識“特許”或“特許經營”，許可成品油零售網點加油設施罩棚標注的企業名稱應與經營資格證書相符；加油站開展特許經營的，應在加油站罩棚顯著位置標識“特許”或“特許經營”字樣。
在監督管理方面，定期公示成品油企業名錄、根據企業綜合業務監管結果劃分等級，實施差異化監管、對日常檢查結果面向社會公開，涉及商務以外違法的，交由相關部門協同查處、明確專項檢查內容、成品油批發、倉儲、零售經營企業都應接受專項檢查，提交檢查材料等。
2.監管有亮點，體現大數據監管
第一，該征求意見稿的另一個亮點是具有時代性，在監管方面考慮到了當前大數據人工智能的高速發展態勢，采取智慧監管的監管模式，該征求意見稿第二十四條規定：“各級商務主管部門應會同相關部門建立成品油流通智慧監管系統，建立完善智慧監管制度規定，加強轄區內成品油經營企業基本信息和經營數據的整合、匯聚和應用，加強部門間信息共享，提升數字化管理和服務水平。有關部門和單位對成品油流通管理工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私依法負有保密義務。”在法理上，這一規定體現了科技與法律的關系，充分展現了科技的發展對法律地促進作用，科技的變革必然帶來法律的革新，智慧監管這一監管模式便是科學技術研發出新的技術手段應用于法律的良好體現，因此這一規定在法律層面符合法律的發展趨勢。在實踐層面，這一規定使得大數據監管應用于成品油流通領域取得了法律依據，真正實現了“有法可依，有法必依”，通過智慧監管必將不斷提高監管效率，打破各部門間的信息壁壘，有利于社會主義市場經濟的健康發展。
第二，該征求意見稿在監管方面的亮點還體現在備案方面。2020年7月，商務部廢止了《成品油市場管理辦法》，這直接導致成品油市場出現了監管空白，導致許多與成品油有關的違法行為沒有監管依據，征求意見稿第五條規定：“成品油批發、倉儲經營企業應自取得危險化學品經營許可證和營業執照之日起30日內，通過全國石油市場信息管理系統備案企業基本信息。本辦法實施前已設立的成品油批發和倉儲經營企業應自本辦法實施之日起30日內備案基本信息。”這一規定暗含從事成品油相關業務的企業應當先取得危險化學品經營許可證和營業執照，在取得這兩樣文件之后才要去備案，并且這一備案全國統一，真正在監管方面實現了各地區之間的互聯互通。
3.管理需共治，強化行業協會參與
該征求意見稿的另一種亮點是發揮行業協會作用，以具體法律條文體現公眾參與這一行政法基本原則在成品油流通領域的應用。征求意見稿第二十五條規定：“成品油流通行業協會應建立健全行業經營自律規范、自律公約和職業道德準則，發揮行業協會在政策宣貫、權益保護、糾紛處理、企業信用評價、技能培訓等方面的作用，積極參與政策法規、標準規范、發展規劃的制定工作。”該條說明，行業協會的參與體現在三個方面：第一個方面是制定規則，發揮有權建立行業規范、自律公約，有權參與政策法規的制定工作，使規則在訂立之初就體現有關企業的真實聲音；第二個方面是宣傳培訓，行業協會不僅有權制定規則，還有義務對已經制定的政策法規進行宣傳，起到普法釋法的作用與職責，使廣大成品油經營者了解有關規定；第三個方面是處理糾紛，行業協會可以進行權益保護、糾紛處理，這就使得成品油經營這在經營過程中產生糾紛后也可以尋求行業協會的幫助，這彰顯了多元化糾紛解決機制在成品油流通領域的體現，有利于將糾紛解決在基層，減少行政機關和司法機關辦法壓力，兼顧效率與公平。
（二）征求意見稿的不足
1.對成品油零售“無證經營”仍未設定罰則
當前，若要進行成品油零售經營需要危化品經營許可這一前置許可，還需要成品油零售許可這一后置許可，在經營者未取得危化品經營許可、營業執照和成品油零售許可的情況下從事成品油零售活動的，可以毫無爭議地適用《危險化學品安全管理條例》對違反規定的經營者進行處罰。可是，司法實踐中的情形千變萬化，有的經營者可能已經取得了危化品經營許可但尚未領取營業執照并取得成品油零售經營許可，也可能經營者已經取得了危化品經營許可和營業執照但是沒有取得成品油零售經營許可的情況下就擅自從事經營活動，在這兩種情形中，存在著行政機關難以處罰的問題。[2]可以適用排除法來思考這個問題，第一，由于當事人已經取得了危險化學品經營許可證，故不能依照《危險化學品安全管理條例》進行處罰，因為《危險化學品安全管理條例》處罰的是無證經營的行為；第二，上述問題可能屬于經營者既沒有領取營業執照也沒有申請成品油零售經營許可的情形，也可能為經營者領取了營業執照但尚未取得成品油經營許可就擅自從事經營活動的行為，而根據《無證無照經營查處辦法》規定，這兩種情形都以能當由法律、法規、國務院決定規定的部門依法進行查處，可是市場監督管理部門并未獲得授權，因此，市場監督管理部門不能對上述兩種情形進行查處；第三，這樣分析下來，商務部門作為成品油流通的主管部門對于查處上述兩種行為責無旁貸，理應對這種情形的處罰進行規定，令人遺憾的是，在已經公布的征求意見稿中未見此類規定。
2.頂層設置有缺陷，后續管理可能混亂
筆者認為該征求意見稿的另一不足之處為管理職責劃分較為混亂，在征求意見稿的第四條規定了有關行政機關的管理職責，但是各自權限及職責劃分不清。
1.商務部負責制定國內成品油流通監督管理政策，指導地方商務主管部門和設區的市級人民政府指定部門做好成品油流通監督管理工作；會同相關部門指導開展國際航行船舶保稅油經營活動。
2.各省、自治區、直轄市及計劃單列市人民政府商務主管部門（以下簡稱省級商務主管部門）依據本辦法制定實施細則，實施批發、倉儲經營行政備案，指導市級人民政府商務主管部門（以下簡稱市級商務主管部門）編制本轄區成品油零售體系發展規劃。
3.設區的市級人民政府指定部門（以下簡稱市級政府指定部門）負責本轄區內成品油零售經營資格審批。
4.縣級以上商務主管部門依據本辦法，對本轄區內成品油流通進行監督管理。
在該條第一款中，說明商務部負責制定管理政策，地方商務主管部門和設區的市級人民政府指定部門負責成品油流通監督管理工作，第四款中提到縣級以上商務主管部門負責對本轄區內成品油流通進行監督管理，兩款都意在規定哪個部門為成品油流通監管部門，但是兩條規定具有矛盾。第四款只規定了縣級以上商務主管部門為適格主體，但是第一款中規定設區的市級人民政府指定部門為適格主體，究竟何為指定部門并不明確，若指定部門商務主管部門那么就無需再列出指定部門，若指定部門不僅至商務主管部門并且可以指定其他部門，這樣又會與第四款規定沖突，因此，筆者認為，征求意見稿在成品油流通監督管理部門的規定上處于混亂又矛盾的狀態。
3.權利義務規范不清，重點不突出
征求意見稿中部分條款位置錯置，如第二十四條規定：“各級商務主管部門應會同相關部門建立成品油流通智慧監管系統，建立完善智慧監管制度規定，加強轄區內成品油經營企業基本信息和經營數據的整合、匯聚和應用，加強部門間信息共享，提升數字化管理和服務水平。有關部門和單位對成品油流通管理工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私依法負有保密義務。”本條大致看來沒有問題，甚至還是征求意見稿中的亮點，也自然以為在對成品油進行監管的過程中有可能知悉商業秘密、國家秘密和個人隱私，因此，在最后一款中規定“有關部門和單位對成品油流通管理工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私依法負有保密義務”，本款規定看似合理，實際上存在前后矛盾。首先，本條的位置放在監督管理中，本條的主要內容也為智慧監管方式，此時在其中規定相關人員的負有保密義務就顯得十分突兀，導致體系混亂；其次，若將保密義務放到二十四條中，首先便會對負有保密義務的主體產生疑問，保密義務的主體究竟是各級商務主管部門及相關部門，還是操作智慧監管系統的行政人員，亦或是獲得信息共享的其他部門；最后，征求意見稿中有法律責任一章，有關人員違反保密義務，應承擔何種責任、進行何種處罰，為法律責任的內容，不應為監督管理的內容。
（三）對征求意見稿修改的初步建議
1.增加成品油“無證經營”的有關規定
如前所述，在柴油納入成品油的范圍之后，會出現有的經營者可能已經取得了危化品經營許可但尚未領取營業執照和成品油零售經營許可，也可能經營者已經取得了危化品經營許可和營業執照但是沒有取得成品油零售經營許可的情況下就擅自從事經營活動這兩種問題，依照現有規定，市場監督管理部門難以進行處罰，存在法律漏洞，商務部作為成品油流通管理的牽頭部門應有責任對這兩種情形進行處理。因此，筆者建議可以增加商務部及其地方商務主管部門對“無證經營”行為的處置。
2.明確監管職責
在原征求意見稿中第四條行政機關的管理職責中，由于規定模糊，未能明確成品油流通的監管部門，筆者認為成品油流通監管由商務部制定具體政策與規則，指導地方商務主管部門進行監管并無問題，但應當刪去第一款中的“設區的市級人民政府指定部門”，統一由商務主管部門進行監管，這樣可以使第一款與第四款中“縣級以上商務主管部門依據本辦法，對本轄區內成品油流通進行監督管理”相統一。除此以外，第四條第一款中的“會同相關部門指導開展國際航行船舶保稅油經營活動”也應當進一步明確，避免陷入循環解釋的誤區，可采取逐項列舉的立法技術，具體列明相關部門是何部門。
3.規范條文位置
征求意見稿第二十四條最后一款規定：“有關部門和單位對成品油流通管理工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私依法負有保密義務。”本款規定的具體內容并無問題，但是條文位置不當，本款規定了有關部門和單位對成品油流通管理工作中的保密義務，違反義務就必然要承擔相應的責任，因此，筆者建議應在法律責任中單獨列明一條規定有關部門和單位對成品流通管理工作中知悉的國家秘密、商業秘密和個人隱私負有保密義務，違反保密義務給成品油經營者或國家、社會及其他個人造成損失的，應當承擔相應的法律責任。
三、從征求意見稿看加油站涉稅合規舉措
稅務合規是一項需要長期運營和維護的工作，對于加油站企業而言，應借助數字科技完成成本發票審核、供應商監控、財稅數據管理等工作。征求意見稿中智慧監管方式的提出代表在“數字控稅”的稅務監管體系下，發票將實現全領域、全環節、全要素的電子化，從而推動整個交易智能系統的發展。稅務機關將通過應用大數據、云計算、人工智能、移動互聯網和區塊鏈等現代信息技術，實現以發票為核心載體的交易流程。對納稅人進行全面畫像，實現從信息化到數字化再到智慧化的轉變。在此背景下，加油站企業稅務合規管理的重點也應當由“票稅”向“數稅”轉變，由“票稅合一”向“業財稅合一”轉變，實現智慧稅務數字化管理。
（一）利用財稅管理工具進行數字化管理
隨著金稅四期的啟動，發票數字化成為新的行業的趨勢，數電票讓企業的發票管理、會計檔案管理及業務流程管理發生轉變。加油站應當完成業財稅的自動化和數字化管理，充分地挖掘數據的價值，支撐公司的戰略決策，為企業整體的數字化變革升級帶來更多的可能性。依據征求意見稿規定，行政機關將采取數字化的智慧監管方式，加油站企業也應聞聲而動，加油站企業可以利用財稅管理工具，升級進銷項發票管理系統，構建業財稅一體化平臺，實現財務業務管控的自動化和智能化。工具會根據市場行情、處罰案例等，對收集的底層大數據進行實時的更新與調整，實現數據的流動性和準確性，在業務流轉、發票采集開具、財務做賬等多個環節大幅提效，有效防控風險，真正實現降本增效，以應對稅務機關的查處。
（二）加強成品油行業財稅人才隊伍建設
隨著科學技術的發展，稅務機關的稽查手段也不斷革新，越來越多的稅務違法行為將會無處遁形，為應對稅務機關對加油站企業稅務違法行為的從嚴打擊態勢，加油站企業稅務合規管理也相應需要較高的專業素養和技術能力。加油站企業應當通過各種方式加強員工的學習培訓，以強化數字科技與合規知識的專業技能，提高企業的合規水平。尤其是應當加強會計稅務專業技能的培訓，受益于新技術，掌握數字科技的核心能力，通過不斷的優化和創新，提升自身的管理優勢。
（三）尋求專業團隊合作
數字化合規是石化企業實現稅務合規的必由之路，是提高企業效率、降低稅務風險的重要手段。數字化時代的來臨，數字科技已成為企業高效運營、稅務合規的重要保障，正所謂“聞道有先后，術業有專攻”，實現數字化的財稅合規管理需要掌握數字化技術、專業財稅知識與法律知識的團隊幫助，數據賦能合規，數據與專業服務的協同服務將是未來法律服務的一個重要趨勢。在如今數字化的潮流下，企業必須與時俱進，善于借用第三方數字科技工具，與專業服務團隊一起，圍繞數據、挖掘數據、實現數據與人的服務的高度協同，最終實現各方共贏的效果，實現“提效”“降險”“增潤”。[3]
本文撰寫倫卓如亦有貢獻。
注釋
[1] 參見百度百科
https://baike.sogou.com/v73089430.htm?fromTitle=%E8%B4%A6%E5%A4%96%E7%BB%8F%E8%90%A5&ch=frombaikevr
[2] 參見《<成品油流通管理辦法>公開征求意見，老梁建言商務部：成品油零售“無證經營”無罰則，這個漏洞需補上》https://mp.weixin.qq.com/s/I082A9u73PA_RKnve9ljFQ
[3] 參見：《直面數字化稅務強監管——石化行業涉稅合規策略及數字化解決方案》
https://mp.weixin.qq.com/s/GO3Im_nCRBg3Jxr27vmkrw
作者專著推薦：《消費與零售行業合規指引》
全開明律師結合多年實踐經驗，站在企業視角，直擊企業在經營中面臨的“信息不對稱”的痛點，撰寫《消費與零售行業合規指引》一書。本書通過獨特的分析結構，從市場監管、稅務監管、刑事處罰以及行政救濟等四大角度為企業提供有價值的合規思路和判斷，有效銜接政府與企業的信息不對稱。本書通過揭示消費和零售行業中的違法違規常見行為，對企業合規經營的困境進行分析，展示潛在的違法違規風險，并結合監管部門發現、稽查、監管路徑，為消費與零售行業合規經營進行指引，為消費與零售企業提供專業的合規指導，為企業的長遠發展保駕護航。
