《托育機構管理規范（試行）（征求意見稿）》、《托育機構設置標準（試行）（征求意見稿）》評述
作者：朱偉、孫偉博 2019-07-26一、前言
為落實國務院辦公廳于2019年5月9日發布的《國務院辦公廳關于促進3歲以下嬰幼兒照護服務發展的指導意見》（以下簡稱“《意見》”）的實施，國家衛生健康委員會（以下簡稱“衛健委”）人口家庭司于2019年7月8日公布了《托育機構管理規范（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱“《管理規范》”）、《托育機構設置標準（試行）（征求意見稿）》（以下簡稱“《設置標準》”），專門對托育機構的管理和設置標準進行了統一規定并向社會公開征求意見，就前述征求意見稿主要內容、出臺背景、所涉托育行業的發展歷程、現狀及托育機構的投融資概況等做以下梳理。 （一）《管理規范》主要內容 1.適用主體 《管理規范》明確規范適用于經依法登記、備案的，由專業人員為3歲以下嬰幼兒提供照護服務的機構，分為全日托、半日托、計時托等。 2.登記備案 落實《意見》嬰幼兒照護服務機構登記備案制度的規定，細化不同類型托育機構的登記備案要求，即舉辦非營利性托育機構的，到機構所在地的縣級以上機構編制部門或民政部門依法辦理法人登記，并在業務范圍內注明托育服務；舉辦營利性托育機構的，到機構所在地的縣級以上市場監督管理部門依法辦理法人登記，并在經營范圍內注明托育服務，托育機構在登記后，應當向機構所在地的縣級以上衛生健康行政部門備案。此外還規定了登記機關的信息推送要求、備案機關的備案材料要求以及關于信息公開與社會查詢監督的相關規定。 3.管理規范 主要從收托管理、保育管理、健康管理、安全管理、人員管理、監督管理等方面進行了規定，其中人員管理方面，要求托育機構工作人員應當具有完全民事行為能力和良好的職業道德，身心健康，無虐待兒童記錄，無犯罪記錄，并符合國家和地方相關規定要求的資格條件，托育機構應當建立工作人員崗前培訓和定期培訓制度，應當加強工作人員法治教育，增強法治意識。對虐童等行為實行零容忍，一經發現，嚴格按照有關法律法規和規定，追究有關負責人和責任人的責任。在監督管理方面，規定各有關部門應當將托育機構及其工作人員信用信息納入全國信用信息共享平臺，實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒，并依法建立托育機構及其工作人員黑名單制度，禁止有虐待、傷害嬰幼兒記錄的機構和個人從事托育服務。 （二）《設置標準》主要內容 1.原則 明確托育機構設置應當堅持政策引導、普惠優先、安全健康、科學規范、屬地管理、分類指導的原則，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，采取多種方式鼓勵和支持社會力量舉辦托育機構。 2.設置區域 （1）考慮因素 根據城鄉發展規劃，結合人口、交通、環境等因素，科學規劃，合理布局。城鎮托育機構建設要充分考慮進城務工人員隨遷子女的需求。農村社區綜合服務設施建設中，應當統籌考慮托育服務設施建設。 （2）居住區配套 新建居住區應當規劃建設與常住人口規模相適應的托育機構。老城區和已建成居住區，應當采取多種方式建設完善嬰幼兒照護服務設施。 （3）城鄉社區公共服務設施功能銜接 發揮城鄉社區公共服務設施的嬰幼兒照護服務功能，加強社區嬰幼兒照護服務設施與社區服務中心（站）及社區衛生、文化、體育等設施的功能銜接。支持和引導社會力量依托社區舉辦托育機構。 3.設施設備 場地要求 托育機構應當有自有場地或租賃期不少于3年的租賃場地 建筑要求 ① 新建建筑 應當符合有關工程建設國家標準、行業標準規定，選擇自然條件良好、交通便利、符合衛生和環保要求的建設用地，遠離對嬰幼兒成長有危害的建筑、設施及污染源 ② 改建、擴建建筑 應當在原有建筑的基礎上進行。原有建筑應當合法合規、安全可靠，滿足或經改造滿足抗震、防火、疏散等要求 用房要求 ① 應當設置符合標準的嬰幼兒生活用房（用餐區、睡眠區、游戲區、盥洗區、儲物區等），人均使用面積不低于3㎡ ② 收托2歲以下嬰幼兒的，應當設置符合有關規定要求的母嬰室、配乳區等 ③ 可根據需要，設置服務管理用房（保健室、辦公室、安保室等）和后勤保障用房（廚房、庫房、消毒房等） 器具圖書、戶外場地與安全防護設施設備 ① 應當配備符合嬰幼兒月齡特點的家具、用具、玩具、圖書和游戲材料等，并符合國家安全質量標準和環保標準 ② 應當設有戶外活動場地，配備適宜的戶外玩具和游戲設施，人均面積不低于2㎡，且有相應的安全防護措施。在保障安全的前提下，可利用機構附近的公共場地 ③ 應當設置符合標準要求的安全防護設施設備 4.人員規模 （1）工作人員職責與資質 明確托育機構工作人員包括負責人、托育人員、保育員、保健員、保安員等的學歷、教育工作背景、職責、資質及培訓的要求。 （2）收托人數、班級設置及工作人員配備 在收托人數、班級設置方面，規定每個獨立設置的托育機構收托的嬰幼兒不宜超過150人，一般設置乳兒班（6-12個月，10人以下）、小托班（12-24個月，15人以下）、大托班（24-36個月，20人以下）三種班型。18個月以上的嬰幼兒可混合編班，每個班不超過18人。每個班的生活用房應當為獨立使用的單元。 在工作人員配備上，規定合理配備托育人員和保育員，與嬰幼兒的比例應當不低于：乳兒班1:3，小托班1:5，大托班1:7。每個班至少有1名托育人員，同時參照托兒所衛生保健規定，合理配備保健員、炊事員。應當至少有1名保安員在崗。 5.托育機構功能職責 規定托育機構的功能職責應當遵循不同月齡嬰幼兒的生理、心理和認知發展規律，以游戲為主要形式安排活動，充分尊重個體差異，寓教于樂等。 （一）嬰幼兒托育服務需求較大而托育服務供給嚴重不足 中共中央、國務院于2016年1月5日發布《關于實施全面兩孩政策改革完善計劃生育服務管理的決定》（以下簡稱“《決定》”，全面實施二胎政策。2016年、2017年國家統計局公布的新生兒數量分別為1786萬、1723萬，均高于此前十年即2005年-2015年年度新生兒數量，2018年新生兒數量有所下降，為1523萬，但根據國家統計局2018年公告，2018年出生人口中二孩及以上出生人數和比重明顯高于一孩，二胎政策效應已經釋放。 根據艾媒未來教育產業研究中心于2019年5月 20日發布的《2019年全球及中國嬰幼兒托育產業報告與發展趨勢報告》， 2018年中國的嬰幼兒已超5000萬名，48%的家長對托育服務有需求，但與此同時，嬰幼兒托育服務供給嚴重不足，嬰幼兒入托率不足5%，與OECD國家33.2%的平均入托率仍有較大差距。 （二）統一的托育機構準入機制和管理制度缺失 當前，我國缺乏專門針對嬰幼兒托育機構的統一的準入機制和管理制度，各地普遍將幼兒園的標準應用于嬰幼兒托育機構的設置審批，因不同年齡嬰幼兒的托育服務內容及方法差異較大，現有標準對托育機構并不完全適用，在一定程度上影響了社會力量舉辦的積極性。 此前，關于托育機構衛生保健管理的全國統一性規定主要為衛生部頒布的《托兒所幼兒園衛生保健管理辦法》和《托兒所幼兒園衛生保健工作規范》。關于托育機構能否設立、如何設立以及由哪個部門進行登記備案或管理，各省、自治區、直轄市等的監管政策差異較大，不少地方也未能明確區分托育機構、早教機構及幼兒園并進行分類監管。就目前地方性規章及監管政策的完善度而言，上海于2018年4月28日出臺的《關于促進和加強本市3歲以下幼兒托育服務工作的指導意見》、《上海市3歲以下幼兒托育機構管理暫行辦法》和《上海市3歲以下幼兒托育機構設置標準（試行）》等明確規定了托育機構設置標準及管理制度，需要注意的是，上述相關規定明確上海托育機構的業務主管部門為教育行政部門，與《意見》規定的托育機構的業務主管部門為衛生健康行政部門不同，且與本次《管理規范》及《設置標準》相比，上海關于托育機構的相關要求更為詳細和全面。 近幾年來，幼兒園以及3歲以下幼兒虐童案件頻發，近幾屆全國人大及政協會議代表也多次向衛健委提出托育管理立法的建議，衛健委也組織了相關機構主體開展托育服務的調研并向國務院報送托育服務發展的相關政策建議，在此背景下，國務院辦公廳于2019年5月9日出臺了《意見》，就托育服務的總體要求、主要任務、保障措施、組織實施等進行了規定，明確托育服務發展工作由衛生健康部門牽頭，負責組織制定嬰幼兒照護服務的政策規范，協調相關部門做好對嬰幼兒照護服務機構的監督管理，并負責嬰幼兒照護衛生保健和嬰幼兒早期發展的業務指導，《管理規范》和《設置標準》即為落實前述《意見》實施而發布。 （一）發展歷程 根據MoreCare茂楷聯合騰訊教育于2017年11月發布的《0-3歲兒童托育服務行業白皮書》（以下簡稱“《白皮書》”），就我國托育行業發展歷程而言，可簡單區分以下三個階段： 1. 托育機構增設階段（新中國成立到1976年） 中華全國總工會于1955年2月召開的“全國工會廠礦企業托兒所工作會議”確定廠礦企業托兒所工作方針。教育部、衛生部、內務部于1956年下發的《關于托兒所幼兒園幾個問題的聯合通知》，明確 “托兒所和幼兒園應依兒童的年齡來劃分，即收三周歲以下的兒童者為托兒所，收三至六周歲的兒童者為幼兒園”，在管理和教育等業務上，“在托兒所的方面，則統一由衛生行政部門領導；幼兒園統一由教育行政部門領導。” 在該階段，托育機構以托兒所的形式出現，其主辦機構主要是廠礦企業中的工會組織。 2. 托育服務體系確立階段（1977-1996） 教育部、衛生部、計委等13個單位于1979年7月-8月聯合召開全國托幼工作會議，通過了《全國托幼工作會議紀要》，并作出由國務院設立“托幼工作領導小組”的決定，以加強對托幼工作的領導。當年10月，中共中央、國務院轉發上述《全國托幼工作會議紀要》明確了“堅持‘兩條腿走路’的方針，恢復、發展、整頓、提高各類托幼組織。” 1980年11月，衛生部出臺《城市托兒所工作條例（試行草案）》，該條例確定了我國托兒所制度。1981年6月，衛生部婦幼衛生局發布《三歲前小兒教養大綱（草案）》，提出了托兒所教養工作的具體任務。 根據1995年《中國人權事業的進展》白皮書及教育部當年公布的教育事業發展統計公報的數據，1995年全國各級各類的托兒所接近27萬所，比幼兒園的數量多40%以上。在1995年前后，入園入托率城市達70%，農村達32%。 在該階段，托育服務體系的建立主要依靠集體的力量，托兒所和幼兒園主要舉辦方為集體，包括各企業、事業、機關、部隊等，各單位自籌經費，另有少數的民辦托兒所。 3.托育服務體系逐步消解階段（1997-2005） 1993年后，隨著社會主義市場經濟的確立、企事業單位剝離社會職能及集體經濟的萎縮，企事業單位主辦的托兒所和幼兒園開始大幅度減少。 2003年，國務院辦公廳轉發教育部等部門制定的《關于幼兒教育改革與發展的指導意見》，提出了5年（2003―2007年）幼兒教育改革的總目標，但未涉及托兒所及托育行業。 在該階段，隨著市場經濟的確立發展、單位福利制度的瓦解和政府投入嚴重不足，原有的托幼服務體系受到巨大沖擊，逐步瓦解。 （二）現狀 根據《白皮書》和衛健委的數據，2000年我國出生人口為1771萬人，2002年下降到1647萬人，此后2003年到2013年間，我國出生人口在1600萬上下波動。2013年12月起，“單獨二孩”政策正式實施，2016年起，“全面二孩”政策實施，2016年新出生人口1867萬，比2015年增長11%，新出生人口中，有45%來自兩孩家庭。 根據衛健委2016年上半年在北京、上海、廣州、沈陽等10個城市的調查顯示，嬰幼兒家長對托育服務的需求較為強烈，嬰幼兒托育服務供需矛盾較為突出。在被調查的已生育一孩而不打算生二孩的母親中，有60.7%是出于孩子無人照料的原因。調查到的全職母親中，有近1/3是因為孩子無人照料而被迫中斷就業；超過3/4的全職母親表示，如有人幫助帶孩子，將會重新就業。超過1/3的被調查對象表示有托育服務需求，其中家長對2—3歲幼兒托育的需求最為強烈。目前，有近80%的嬰幼兒都是由祖輩參與日間看護，而被調查對象更希望將孩子送往專業的托育機構。 調研結果表明，隨著市場化改革的發展和生育率的下降，原有托兒所嚴重萎縮。由于相關法律法規和政策不健全，嬰幼兒托育服務缺乏規范管理，社會力量舉辦托育機構障礙重重，缺乏積極性。目前，嬰幼兒在各類托育機構的入托率比較低，與歐洲、亞洲許多發達國家相比，差距非常明顯。 當前，中國0-3歲兒童托育行業總體的特點是：機構數量嚴重匱乏，主管部門和相關法規缺少，行業標準缺少，社會力量開辦托育機構困難重重。針對3歲以下兒童的機構，市場上更多的是早期教育機構。但是早教機構不是托育機構，絕大多數的早教機構并不提供全日制的托育服務。在《意見》出臺之前，國家層面也沒有明確統一的主管部門，缺少積極引導、規范管理和有效監督，相關法律法規和政策標準也不完善等。 （三）部分托育機構融資情況 據不完全統計，截至目前，A股、港股及美股等無以托育服務業務為主的我國上市公司，僅有一些以早幼教及培訓為業務重心的教育類上市公司開始布局托育業務，如A股上市公司電光科技(002730.SZ)、美股幼教上市公司紅黃藍(NYSE:RYB) 、新三板公司愛樂祺（831797，近期已終止掛牌）等。在托育這一細分領域，近幾年公開報道的托育機構融資情況主要如下： 序號 托育機構 主營業務 融資情況 1 紐諾教育 連鎖托育服務、育兒在線課程、嬰幼兒睡眠顧問職業培訓、嬰幼兒養育上門服務 2017年3月，獲廣東文投創工場與毅聰資本的Pre-A輪投資； 2018年4月，獲安賜資本、廣州創璽企業管理有限公司聯合領投，廣東文化產業投資參投的A輪投資，融資金額6500萬元人民幣； 2019年4月，獲得廣發信德領投、廣州市中小企業發展基金跟投的B輪投資。 2 圣頓教育 針對0-3歲寶寶提供全日托、半日托、親子教育等服務，已在北京、青島、大連、洛陽和蚌埠等城市開設了七家“托育+早幼教”綜合體 2018年8月，獲水木梧桐創投、星耀資本、立思辰的天使輪投資； 2019年4月，獲水木梧桐創投、清科創投、立思辰、道生資本、梅花創投聯合投資的Pre-A輪投資。 3 多樂小熊 主要提供針對0-3歲寶寶的日托服務及針對3-6歲寶寶的早教服務 2016年12月，獲松源資本天使輪投資，融資金額300萬元人民幣； 2018年4月，獲新東方Pre-A投資，融資金額1000萬元人民幣。 4 小牛頓 小牛頓科學課程、小牛頓科學啟蒙系列、小牛頓家庭科學產品、夏（冬）令營、少創賽等以及“小牛頓科學+”托育4.0教育綜合體項目（包括托育服務、幼小銜接、精品課程） 2017年3月，獲領匯資本領投、蒙牛乳業聯合創始人孫先紅、開元儀器聯合創始人羅華東、天使百人匯會長喬遷、中大英才創始人趙君、學通在線創始人范士闖等共同投資的Pre-A輪投資，融資金額6000萬元人民幣。 5 稚子社 采用社區托育+企業托育的模式，提供高端托育服務 2019年7月，獲上海聯創領投,CID華威國際跟投的Pre-A輪千萬級人民幣投資。 6 優兒學堂 專注1-6歲托管保育幼教及兒童成長早期教育，包括線下托管幼教中心、企業托管幼教服務和線上育兒咨詢培訓服務 2015年6月，獲天使輪投資，融資金額500萬元； 2016年6月，獲Pre-A輪投資，融資金額千萬級人民幣； 2017年10月，獲軟銀中國領投，新英才控股、明嘉資本跟投的數千萬元A輪投資； 2018年7月，獲融創中國領投，明嘉資本、普思資本等跟投的A+輪投資，融資金額1.5億元人民幣。 7 袋鼠麻麻 主要為一線城市打拼的雙職工家庭提供1-6歲兒童的托育服務，其中包括1-3歲的日托、3-6歲的晚托、寒暑假等臨時托育服務 2016年9月，獲大眾點評創始人張濤的400萬人民幣天使輪投資； 2017年7月，獲雙湖資本、量創資本投資的Pre-A輪投資，融資金額千萬級人民幣； 2018年6月，獲光速中國領投，雙湖資本、張濤等老股東跟投的A輪投資，融資金額為數千萬元。 8 靈童教育Urjoyschool 0-3歲托幼連鎖教育機構，專注于幼兒托管和教育業務，同時創立了國文、遠足、多媒體、英語四大特色課程與自編教材，提供幼兒托管及教育領域的綜合解決方案 2017年4月，獲麥淘親子游的天使輪投資； 2019年3月，獲眾暉資本投資的Pre-A輪投資，融資金額為千萬級。 9 孩盟國際兒童公館 提供一體化育兒托管解決方案，提供7×12小時的托管服務 2016年11月，獲阿米巴資本、躍馬資本、天使投資人李治國投資的天使輪投資，融資金額為1000萬元； 2018年3月，獲高榕資本投資的A輪投資。 2018年出臺的《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》基本封死了民辦幼兒園的資本化之路，關于普惠性幼兒園、公辦園及小區配套幼兒園覆蓋率、發展及建設目標以及民辦幼兒園投融資及經營管理的相關規定也將民辦幼兒園這一賽道的投融資帶入冬天。投資人也逐步關注作為幼教上游的托育這一新賽道，我們認為，《管理規范》及《設置標準》發布乃至未來正式稿出臺和實施有利于改變托育行業混亂無序發展的局面，當然，其征求意見稿中關于托育機構內部治理、財務管理、收費管理以及營利性托育機構等方面內容仍待補充和完善。我們后續也將持續重點關注關于普惠性及營利性托育機構相關規定及政策，未來對托育機構監管政策可能更嚴但不會同于對幼兒園的監管政策，未來托育機構的發展也不會回到單一的公辦托兒所的老路，我們相信，未來托育產業藍海可期，我們也期待未來托育機構的良性發展能更好地滿足我國托育服務市場的巨大需求。二、《管理規范》、《設置標準》主要內容
三、《管理規范》、《設置標準》出臺背景
四、托育行業發展歷程、現狀及部分托育機構融資概況
五、總結與展望
